2 ВВЕДЕНИЕ.
Земли городов занимают относительно небольшую часть общей площади всех земель Российской Федерации. Вместе с тем, они служат местом жительства подавляющей части её населения: в настоящее время в городах проживает почти 73 % населения России1. Земли городов играют роль территориально-пространственной основы для размещения данного типа поселений, наиболее важных с точки зрения экономического и демографического развития страны. Городские земли используются в различных целях. Большая их часть используется для строительства и эксплуатации (использования) разнообразных объектов недвижимости, необходимых для проживания населения и развития городского хозяйства (жилых, промышленных, административных, культурно-бытовых, и многих других). Кроме того, значительную часть городских территорий занимают земли, используемые в рекреационных, сельскохозяйственных, экологических и иных целях. Однако в связи с тем, что город является единым и сложным социально-экономическим образованием, различное использование его земель должно быть подчинено единой и основной цели - созданию наиболее благоприятных условий жизнедеятельности городских жителей, которое включает надлежащую охрану окружающей среды, соответствующее потребностям населения и городского хозяйства развитие жилищно-коммунальной и социальной инфраструктуры, обеспечение оптимальной застройки городских территорий различными объектами, и т.д. Иными словами, земельные ресурсы городов представляют собой весьма важный фактор в формировании среды жизнедеятельности большинства населения России, и «от состояния этой среды, от того, насколько она благоприятна для жизни человека, зависят условия проживания миллионов людей»2.
Земельные ресурсы городов, будучи достаточно ограниченными по площади, обладают повышенной экономической ценностью по сравнению с землями иных категорий, являются наиболее привлекательными с инвестиционной точки зрения: в городах происходит обращение основной части всех финансовых капиталов, «работающих» в экономическом пространстве России, наиболее развита инженерная,
1 Таболин В.В., Корнев А.В. Муниципальное городское право. Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления. М.: «Формула права», 2000. Стр. 11.
2 Крассов О.И. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М.: «Юристь», 2001. Стр.11.
3
транспортная, социальная и т.д. инфраструктура, что ведёт к стремлению различных хозяйствующих субъектов размещать своё производство и иные объекты именно на городских землях. Данные обстоятельства имеют место в условиях ограниченности (по площади) городских земельных ресурсов, что служит существенному возрастанию их стоимости. Земли городов могут также служить источником значительной части бюджетных доходов, обеспечивать приток финансовых инвестиций в экономику города.
Очевидно, что достижение вышеуказанных основных целей использования городских земель - обеспечение благоприятной среды жизнедеятельности и экономического развития - требует создания и сохранения системы рационального и эффективного использования и охраны земельных участков, расположенных в черте города. В интересах этого, субъекты публичной власти, основанной на праве территориального верховенства государства, обладающие необходимыми полномочиями по упорядочению земельных отношений в городах, должны осуществлять управление в сфере использования и охраны городских земель. На сегодняшний день в России такими субъектами являются государство (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации) и муниципальные образования. Соответственно, с учётом реалий экономического и социального развития городов России, и, прежде всего, в общественных интересах, должно развиваться законодательство, регулирующее пределы, содержание и порядок осуществления публичного (государственного и муниципального) управления земельными ресурсами в городах, которое является важным элементом правового режима земель городов вообще.
Таким образом, от качества правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов в значительной мере зависит уровень благосостояния и развития городов России. По нашему мнению, актуальность избранной темы исследования обусловлена, главным образом, данным обстоятельством. Кроме того, на протяжении последнего десятилетия вопросы правового регулирования публичного управления землями в городах приобрели особое значение в связи с проведением в России земельной реформы и концептуальным изменением системы земельного права и смежных правовых отраслей, а также активным формированием новой кодифицированной отрасли законодательства - законодательства о градостроительстве. В новых экономических и правовых условиях,
4
существенным образом изменивших содержание земельных отношений в городах, образовалось немало теоретических и практических проблем в рассматриваемой сфере. В значительной мере это объясняется тем, что в ходе земельной реформы земельное законодательство развивалось, главным образом, в отношении земель сельскохозяйственного назначения. Правовое регулирование использования и охраны земель населённых пунктов (поселений), в том числе городов, имело немалое количество «пробелов», осуществлялось при отсутствии концепции государственного и муниципального управления городскими землями. Прежние теоретические модели построения земельных отношений в городах и публичного управления ими, выработанные советской правовой наукой, оказались в значительной мере устаревшими, поскольку строились на иных правовых и экономических основаниях, и в силу этого не могут в неизменном виде применяться в условиях постсоветской земельной реформы. Кроме того, хотя в советское время вопросы управления землями городов и изучались учёными-правоведами при исследовании правового режима городских земель, однако количество монографических работ, посвященных данной тематике, всё же было немногочисленным3. Таким образом, отсутствовала и, на наш взгляд, не сформирована до сих пор достаточная теоретическая основа правового обеспечения государственного и муниципального управления городскими землями, ориентированного на эффективное развитие земельных отношений в городах в новых экономических условиях и учитывающего новые правовые принципы в системе действующего законодательства России.
Иными словами, по нашим оценкам, в современной правовой науке избранная нами тема исследования разработана не в достаточной мере. Начиная с 90-х годов прошлого столетия, проблемам публичного управления городскими землями в юридической литературе уделяется мало внимания. Общетеоретические положения, касающиеся института управления землями в целом, несомненно, в определённой мере применимы и к управлению городскими землями, однако не учитывают специфику земельно-правовых отношений в городах, в связи с чем не представляют собой достаточную теоретическую основу для правового регулирования
3 См.: Евтихиев И.И. Управление в области планировки и застройки городов. М., «Госюриздат», 1958. Бале-зин В.П. Правовой режим земель городской застройки. М., «Госюриздат», 1963. Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. М., «Юридическая литература», 1976. Балезин В.П. Правовой режим земель населённых пунктов. М., «Юридическая литература», 1980.
5
публичного управления в данной сфере. Кроме того, рассмотрение вопросов государственного управления землями в указанных источниках обычно является сравнительно кратким (обзорным); правовые аспекты муниципального управления землями городов рассматриваются крайне редко. Монографии, либо иные фундаментальные исследования юридической направленности современного периода, специально посвященные исследованию института публичного управления городскими земельными ресурсами, отсутствуют; исследования по данной теме имеют место лишь в экономической и некоторых иных научных отраслях4. Практическое отсутствие актуальных научных работ по избранной нами теме исследования в современный период обусловлено также сравнительно недавним принятием и вступлением в силу некоторых важных нормативных актов, регулирующих данную сферу, - прежде всего, Земельного и Градостроительного кодексов Российской Федерации, а также ряда федеральных законов, содержание и практика применения которых требует теоретического исследования и научной оценки.
Следует отметить, что в научных публикациях последних лет, содержание которых связано с использованием и охраной городских земель, а также комментариях законодательства, затрагиваются, главным образом, лишь отдельные, иногда достаточно «узкие» аспекты управления городскими земельными ресурсами. Вместе с тем, в изученной нами юридической литературе не приводится определение понятия государственного и (или) муниципального управления землями городов, отсутствует анализ основных элементов, составляющих его содержание; не анализируется состояние системы действующего законодательства (включая региональное и местное) об управлении землями городов; различаются, порой весьма существенно, перечни функций публичного управления земельными ресурсами; далеко не всегда придаётся значение различению функций управления, основанных на праве территориального верховенства публичной власти, от функций, вытекающих из права государственной и муниципальной собственности на землю и, соответственно, не выявляются различия правовых оснований и содержания данных функций; недостаточно изучаются земельно-правовые и иные нормы градострои-
4 См., например: Нагаев Р.Т. Управление земельными ресурсами в городах Республики Татарстан: теория, методика, практика. Диссертация на соискание учёной степени доктора экономических наук. М., 2000; Попов A.M. Совершенствование методов управления земельными ресурсами городов: на примере г. Тюмени. Диссертация на соискание учёной степени кандидата технических наук. Тюмень, 1999; Руднев А.В. Управление земельными ресурсами городов: учебное пособие. М., «ГУУ», 1998.
6
тельного законодательства, роль последнего в управлении землями городов, и его связь в этой области с земельным законодательством; почти не рассматриваются некоторые иные немаловажные аспекты правового регулирования в данной сфере; исторический аспект проблемы почти не изучен.
Основной целью диссертационного исследования, проводимого в рамках настоящей работы, является определение состояния (качества) современного правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов в России, выявление наиболее актуальных теоретических и практических проблем в данной сфере, а также возможных путей их решения, включая меры по совершенствованию действующего законодательства и корректировке правоприменительной практики. Данная цель диссертации достигается посредством решения нескольких задач:
- изучение системы действующего законодательства о государственном и муниципальном управлении землями в городах в целом, а также его отдельных институтов - законодательства о землях городов как об объекте публичного управления, и о функциях данного управления, с выработкой конкретных предложений по совершенствованию действующих правовых норм;
- анализ основных общетеоретических понятий и категорий, связанных с государственным и муниципальным управлением землями городов, и необходимых для исследования;
- выявление и исследование наиболее актуальных проблем правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов и практики применения законодательства в данной сфере;
- изучение истории развития правового регулирования управления городскими землями в России, начиная с середины-конца XVII века, и до 90- х годов XX века; выявление основных тенденций в законодательстве России, возникших в период земельной реформы (начиная с 1990 г.) и оказавших существенное влияние на состояние правового регулирования публичного управления землями в городах.
В соответствии с указанными задачами формируется структура диссертации.
Вместе с тем, следует подчеркнуть, что некоторые вопросы, связанные с избранной темой диссертации, не вошли в предмет настоящего исследования по объективным причинам (например, подробный анализ правового регулирования всех
7
функций управления землями в городах, компетенции конкретных органов управления в данной сфере; углублённое изучение административно-правового аспекта затрагиваемых проблем, и т.д.).
Исходя из поставленных задач, предметом исследования в рамках настоящей работы являются:
- законодательство дореволюционной России (начиная с XVII века) о землях городов и управлении ими;
- законодательство Советской России, Союза ССР, РСФСР, постсоветской России о государственном управлении землями в городах;
- действующее законодательство Российской Федерации, включая нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующее вопросы государственного и муниципального управления земельными ресурсами городов;
- научные труды советских и российских (как дореволюционных, так и современных) учёных, касающиеся рассматриваемой темы и являющиеся теоретической основой диссертации. Это, в частности, работы Г.А. Аксененка, Т.В. Афанасьевой, В.П. Балезина, С.А. Боголюбова, В.И. Васильева, А.А. Высоковского, Е.А. Галиновской, И.И. Дитятина, А.В. Дмитриева, И.И. Евтихиева, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, А.А. Кассо, П.Л. Кованько, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, И.Ф. Панкратова, М.В. Попова, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, Э.К. Трутнева, A.M. Турубинера, и других учёных, работы которых указаны в библиографии.
Настоящая диссертация представляет собой первую современную попытку комплексного исследования проблем правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов России в условиях нового земельного законодательства и формирования новой отрасли - градостроительного законодательства, а также с учётом исторического опыта публичного управления городскими землями в России. Этим обусловлена её научная новизна.
Практическое значение настоящего исследования заключается в том, что его положения могут быть использованы при осуществлении правотворческой деятельности на федеральном, региональном и местном уровнях; в целях совершенствования практической деятельности органов исполнительной власти и местного
8
самоуправления по применению законодательства об управлении земельными ресурсами в городах; при проведении последующих научных исследований, связанных с рассматриваемой тематикой; а также в целях преподавания некоторых правовых дисциплин (в частности, земельного, градостроительного, экологического, гражданского, административного, муниципального права) в высших и иных учебных заведениях.
Диссертация была выполнена и обсуждалась в отделе аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Выводы и предложения по теме диссертации изложены в публикациях диссертанта, а также в выступлениях на научно-практических конференциях. Материалы исследования использовались диссертантом в практической работе в области управления городскими землями в Префектуре Западного административного округа города Москвы, а также при участии в законопроектной и иной нормотворческой деятельности в указанной сфере, осуществляемой в данном субъекте Федерации.
На защиту выносятся следующие основные теоретические положения:
1. В целях обеспечения единства правоприменительной практики и устранения соответствующих «пробелов» законодательства, по мнению диссертанта, необходимо более чётко определить ряд основных понятий, используемых в правовой теории и законодательстве о государственном и муниципальном управлении землями городов (а именно «управление землями городов», «земли городов», «функции управления землями городов», «пригородная зона», и т.д.). При этом в качестве основополагающего (базового) определения для уточнения соответствующих понятий предлагается использовать сформулированное диссертантом определение государственного и муниципального управления землями городов, которое представляет собой основанную на праве территориального верховенства исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, осуществляемую в целях обеспечения рационального использования и охраны земель, расположенных в пределах черты городов.
2. В ходе диссертационного исследования сделан вывод о том, что в ходе земельной реформы, существенным образом изменившей содержание правового регулирования публичного управления землями городов, возникли две новые функ-
9
ции управления землями городов, имеющие немаловажное значение: правовое зонирование и установление и прекращение публичных сервитутов. Необходимо дальнейшее развитие и существенное уточнение содержания правового регулирования данных функций, с целью их органичного внедрения в сложившуюся систему функций управления землями городов и определения их места и роли в установлении правового режима городских земель.
3. В качестве одной из наиболее важных особенностей правового регулирования в рассматриваемой сфере, отражающих новую тенденцию в российском законодательстве, диссертантом выявлена тесная связь земельного и градостроительного законодательства по вопросам регулирования управления землями городов и их использования. Данная связь обусловлена тем, что на большей части городских земель, как правило, осуществляется градостроительная деятельность, и выражается, прежде всего, посредством закреплённых в законодательстве принципов единства правового режима земельных участков, равно как и всех расположенных над и под поверхностью этих участков объектов недвижимости, и единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Вместе с тем, необходимо более чётко разграничить предметы регулирования земельного и градостроительного законодательства в сфере управления землями городов, особенно в вопросах, связанных с порядком установления и изменения черты городов, пригородных зон, осуществлением правового зонирования. К примеру, регулирование правового зонирования должно осуществляться, по нашему мнению, земельным законодательством. Однако на сегодняшний день здесь имеет место «смешанное» регулирование земельным и градостроительным законодательством одновременно, без разграничения конкретных сфер регулирования, что порождает коллизии и дублирование правовых норм.
4. В диссертации обосновывается необходимость систематизировать действующие положения Земельного кодекса РФ об управлении землями, «разбросанные» по разным его разделам (и регулирующие, в основном, лишь порядок осуществления функций управления), и дополнить их нормами общего характера, которые устанавливали бы чёткий перечень видов функций управления и определяли бы субъектов, их осуществляющих, а также устанавливали бы основы разграничения полномочий между различными органами управления, требующие закрепле-
10
ния, по нашему мнению, именно на уровне федерального закона. Актуальность изложенного обусловлена отсутствием подобных норм в федеральном земельном законодательстве и существенной разрозненностью действующих правовых норм в сфере управления городскими землями, влекущей возникновение «пробелов» и коллизий в законодательстве, и осложняющих правоприменение.
5. Предлагается осуществлять значительно более полное регулирование на уровне федеральных законов (прежде всего, в Земельном кодексе РФ), тех наиболее важных сфер управления городскими землями, в регулировании которых действующим законодательством предоставлена почти полная самостоятельность органам местного самоуправления. По мнению диссертанта, в условиях отсутствия у органов местного самоуправления достаточного опыта осуществления функций управления землями, представляется необходимым обеспечивать передаваемые на местный уровень функции управления надлежащим (как минимум, «рамочным») федеральным правовым регулированием, прежде всего, в интересах защиты права собственности, иных вещных и обязательственных прав на земельные участки, а также обеспечения и защиты полномочий самих органов местного самоуправления. Так, например, имеющее место отсутствие на федеральном уровне должного законодательного регулирования деятельности органов местного самоуправления по разработке правил землепользования и застройки (на фоне передачи данной сферы в ведение органов местного самоуправления, фактически лишающей субъекты Федерации права оказывать влияние на соответствующую деятельность), может привести, с одной стороны, к нарушению или необоснованному ограничению прав собственников и обладателей иных правовых титулов на земельные участки (в случае введения органами местного самоуправления «жёстких» условий использования земельных участков и иных объектов недвижимости), и, с другой стороны, к ущемлению прав самих органов местного самоуправления по регулированию землепользования и застройки, например, со стороны субъектов Федерации. Федеральным законом, в частности, должен быть установлен исчерпывающий перечень видов возможных ограничений на использование земельных участков для осуществления градостроительной деятельности, минимальное количество видов разрешённого использования, устанавливаемых в пределах различных видов территориальных зон, введены иные положения, позволяющие гарантировать реализацию
11
прав собственников и иных субъектов прав на земельные участки, а также определены полномочия субъектов Федерации по регулированию данной сферы отношений, и пределы такого регулирования.
6. С точки зрения диссертанта, необходимо уточнить правовой режим пригородных зон путём внесения существенных изменений и дополнений в Земельный и Градостроительный кодексы РФ. На сегодняшний день вопросы управления землями пригородных зон и их использования урегулированы федеральным законодательством далеко не в достаточной мере. Однако, учитывая особое значение пригородных зон для существования и развития городов, и традиционную для российского законодательства специфику использования прилегающих к городам земель, соответствующие правовые нормы весьма необходимы. Так, требуется установление общих положений: об определении размеров, границ, а также правового режима пригородных зон, о полномочиях городских органов местного, самоуправления по управлению землями пригородных зон, - в рамках которых субъекты Федерации могут осуществлять собственное правовое регулирование.
7. В диссертации предлагается незамедлительно предусмотреть в законодательстве (прежде всего, в Земельном кодексе РФ) переходные положения, связанные с введением института правового зонирования и его базовых понятий - «разрешённое использование земельных участков», «градостроительные регламенты», «правила землепользования и застройки», которые согласно действующему законодательству стали основными для определения правового режима земель поселений. В результате введения положений градостроительного и земельного законодательства о правовом зонировании существенно изменён порядок установления правового режима земель городов, а также порядок приобретения прав на земельные участки и изменения объектов недвижимости, который теперь непосредственно связан с разрешённым использованием, определяемым при зонировании городских территорий. Однако данные положения законодательства не могут осуществляться в городах до разработки и принятия в них правил землепользования и застройки, что требует большой подготовительной работы. Данный переходный процесс не обеспечен соответствующими положениями законодательства, что приводит на практике к отсутствию должных правовых оснований для решения многих вопросов в сфере использования земельных участков и иной недвижимости в городах.
12
8. Диссертантом обосновывается преждевременность введения Земельным кодексом РФ положений, практически исключающих возможность отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, расположенных в городах и находящихся в государственной или муниципальной собственности, т.е. исключающих возможность их сохранения в публичной собственности. По мнению диссертанта, реализация указанных положений была бы целесообразна и возможна лишь в условиях надлежащего законодательного регулирования (отсутствующего, с точки зрения диссертанта, в настоящее время) публичных сервитутов, резервирования земель, изъятия земель, в том числе для государственных и муниципальных нужд, а также ряда некоторых иных сфер отношений. Осуществление же приватизации городских земель в существующих законодательных условиях может привести к неоправданному возникновению практических трудностей в жизнедеятельности и развитии городов.
По мнению диссертанта, учитывая особенности экономического, градостроительного, экологического развития и иные факторы, присущие городам в целом, и соответствующие особенности каждого конкретного города (в зависимости от его размеров, численности населения и т.д.), решение вопросов о возможности приватизации тех или иных земельных участков в городах, либо об отказе в их приватизации, с предоставлением земельных участков на иных правовых титулах, следует отнести законодательством к ведению органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, уполномоченных распоряжаться соответствующими земельными участками. При этом с развитием практического внедрения правового зонирования в городах основой для принятия указанных решений могли бы стать градостроительные регламенты и документы зонирования в составе городских правил землепользования и застройки.
В качестве альтернативы приватизации городских земель предлагается использовать иные правовые титулы владения и пользования земельными участками, прежде всего, аренду. При этом необходимо усиление юридических гарантий прав землепользования, не основанных на праве собственности, широкое внедрение долгосрочного характера арендных прав, а также обеспечение свободного рыночного оборота прав аренды земельных участков.
13
ГЛАВА 1. ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЛЯМИ ГОРОДОВ.
5 1. Теоретические основы правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов.
Государственное и муниципальное управление землями городов представляет собой составную часть государственного и муниципального управления землями (земельным фондом, земельными ресурсами), которое, в свою очередь, является разновидностью управления (социального) вообще.
Сущностью любого управления является «приведение управляемой системы (подсистемы) в соответствие с закономерностью, действующей в ней»6. В связи с этим при правовом регулировании государственного и муниципального управления землями городов обязательно следует выявлять, исследовать и учитывать существующие экономические, социальные и иные закономерности развития общественных отношений в сфере использования и охраны указанных земель. В противном случае правовое регулирование и, соответственно, само управление, вполне может оказаться неэффективным. Вместе с тем, изучение таких закономерностей и, соответственно, целей и возможностей управления общественными процессами, требует понимания самой природы социального управления, включая управление земельными ресурсами городов, и его основных характеристик. Поэтому сначала очень коротко рассмотрим общее понятие управления, не останавливаясь на нём подробно в силу общеизвестности многих его элементов.
В самом общем смысле термин «управлять» означает «руководить, направлять деятельность кого-либо (чего-либо)»7. Более сложным, имеющим общенаучное значение, является определение, согласно которому управление - это «упорядочение системы, т.е. приведение её в соответствие с объективной закономерностью, действующей в данной среде»8. Обратим внимание на следующие основные
5 В целях упрощения текста в рамках настоящей работы под термином «управление землями (земельными ресурсами и т.д.) городов» подразумевается государственное и муниципальное управление, если иное прямо не оговорено или не следует из контекста.
6 Общая теория советского земельного права (под ред. Аксененка Г.А, Иконицкой И.А., Краснова Н.И.). М.: «Наука», 1983. Стр. 210-211.
7 Ожегов СИ. Словарь русского языка. М.: «Советская энциклопедия», 1964. Стр. 823.
8 Новик И.Б. Кибернетика: философские и социологические проблемы. М., 1963. Стр. 25. (Цит. по: Общая теория советского земельного права (под ред. Аксененка Г.А, Иконицкой И.А., Краснова Н.И.). М.: «Наука», 1983. Стр. 210).
14
характеристики управления (в частности, социального) как общественного явления.
Во-первых, управление предполагает обязательное наличие двух взаимосвязанных элементов: управляющего (субъект управления) и управляемого (объект управления). Во-вторых, взаимодействие указанных двух элементов сводится, главным образом, к такому воздействию субъекта управления на систему, представляющую собой объект управления, целью которого является упорядочение данной системы для обеспечения её эффективной деятельности, достижения желаемого результата. При этом воля субъекта носит властный характер. В-третьих, упорядочивающее воздействие субъекта на объект достигается субъектом управления через осуществление функций управления - особых видов деятельности, содержание которых зависит от сферы управления, специфических характеристик субъекта и объекта управления, а также некоторых иных факторов. Таким образом, управленческие отношения представляют собой разновидность общественных отношений, складывающихся между объектом и субъектом управления, и выражающихся через практическое осуществление последним определённых функций управления.
Указанные общетеоретические положения вполне применимы к государственному и муниципальному управлению землями вообще, и, в частности, к управлению различными категориями земельного фонда, в том числе землями поселений, включая города. Данному институту земельного права9 также присуще наличие таких элементов как объект, субъект и функции управления, общей характеристике содержания которых (равно как и института управления землями городов в целом) посвящен данный параграф настоящей работы.
Следует отметить, что сам термин «управление землями» (т.е. в качестве объекта управления выступает непосредственно земля), употребляемый в настоящей работе, условен в том смысле, что объектом управления выступают, прежде всего, не земли как таковые, а их использование и охрана, т.е., по сути, общественные отношения, связанные с поведением физических, юридических лиц и иных субъектов в данной сфере. По мнению авторов книги «Общая теория советского
9 Следует отметить, что управление городскими землями является предметом исследования не только правовой, но также и иных отраслей науки, в частности, экономической, архитектурно-строительной и др. Мы же будем рассматривать управление землями городов только в качестве предмета юридической науки.
15
земельного права», «управление земельным фондом — управление общественными
ю
земельными отношениями» , что, однако, не мешает данным авторам далее говорить об управлении земельным фондом (землями и т.п.). Поэтому более точным являлось бы понятие управления в сфере использования и охраны земель11. Указание на данную понятийную проблему присутствует в юридической литературе как советского, так и современного периода. Однако одновременно в ней отстаивается та точка зрения, что понятия «управление землями (земельным фондом)» и «управление использованием и охраной земель» могут быть признаны синонимами и имеют право на существование12. Принципиально соглашаясь с данной точкой зрения, но в то же время признавая некоторую условность понятия «управление землями городов», в рамках настоящей работы мы в целях упрощения текста будем придерживаться именно последнего термина.
Прежде чем перейти к рассмотрению понятия государственного и муниципального управления землями городов, следует кратко отметить, что в действующем законодательстве и юридической науке остаётся непроработанным понятие самого города. Подразделяя города на шесть видов в зависимости от численности их населения (п. 3 ст. 5 Градостроительного кодекса РФ), действующее федеральное законодательство, вместе с тем, не содержит определение города. Различные определения города имеют место в некоторых нормативных правовых актах отдельных муниципальных образований (в основном, в уставах городов), однако единого определения не существует. Так, например, согласно ст. 2 Устава города Саратова13, «Город Саратов как городское поселение является муниципальным образованием, в пределах которого осуществляется местное (городское) самоуправление, областным центром Саратовской области». Статьёй 2 Устава города Перми город определён по иному: как муниципальное образование, на территории которого осуществляется городское самоуправление, имеются муниципальная собственность города, городской бюджет, выборные и другие органы городского само-
10 Общая теория советского земельного права (под ред. Аксененка Г.А., Иконицкой И.А., Краснова Н.И.). М.: «Наука», 1983. Стр. 218.
11 Например, именно такую терминологию использует Крассов О.И. в своей, книге «Земельное право» (Крас-сов О.И. Земельное право. Москва: «Юристь», 2000. Глава 7).
12 См.: Общая теория советского земельного права (под ред. Аксененка Г.А, Иконицкой И.А., Краснова Н.И.). М.: «Наука», 1983. Стр. 210; Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М.: «Юристь», 1999. Стр. 159, 160.
13 Саратовская мэрия. 1997, № 29 (222).
16
управления и органы территориального общественного самоуправления14. В юридической литературе (прежде всего, по муниципальному праву15) встречаются попытки дать правовое определение города, однако данному вопросу, по нашему мнению, уделяется слишком мало внимания.
Подробное рассмотрение вопроса, касающегося законодательного и научного определения города, не входит в задачи настоящей работы. Вместе с тем, по нашему мнению, разработка данного понятия и его закрепление в законодательстве весьма необходимо, поскольку в противном случае отсутствует надлежащая правовая база для чёткого определения вида того или иного поселения, отграничения городов от иных видов поселений, не определены соответствующие критерии для этого.
Научное определение понятия государственного и муниципального управления землями городов в исследованной в ходе подготовки настоящей работы юридической литературе постсоветского и современного периода также отсутствует. В некоторых источниках рассматривается и определяется лишь управление землями (земельным фондом, земельными ресурсами) вообще16. Значительно чаще встречается определение государственного управления землями, однако опять же, как правило, безотносительно к категориям земель. В литературе советского периода17 встречалось определение управления (государственного) землями городов, однако оно формулировалось в рамках советской правовой системы, в связи с чем требует существенной корректировки с учётом современных условий.
Без чёткого определения понятия «государственное и муниципальное управление землями городов» невозможно исследование данного правового института. Прежде чем предложить формулировку указанного определения, кратко проанализируем основные элементы рассматриваемого понятия.
1. Во-первых, деятельность в сфере государственного и муниципального управления землями городов является исполнительно-распорядительной, то есть носит подзаконный характер и осуществляется органами власти, наделёнными ис-
14 Таболин В.В., Корнев А.В. Муниципальное городское право. Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления. М.: «Формула права», 2000. Стр. 88
15 См., например, Таболин В.В., Корнев А.В. Муниципальное городское право. Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления. М.: «Формула права», 2000. Стр. 103-104.
16 См., например: Земельное право. Учебник. М.: «Былина», 1997. Стр. 111; Крассов О.И. Земельное право. Москва.: «Юристь», 2000. Стр. 173.
17 Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. М., «Юридическая литература», 1976. Стр. 47.

 Часть из работы     Получить работу