Введение.
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы правового регулирования межнациональных отношений приобрели в современных условиях в России особое значение. Это обусловлено не только многонациональным составом населения Российской Федерации, но и обострением после распада СССР национального самосознания, «суверенизацией» субъектов РФ. До сих пор отсутствует необходимая правовая база для урегулирования межнациональных отношений, преодоления конфликтов на этнической почве. Множество вопросов требуют незамедлительного решения в законодательном или договорном порядке. Не выработаны механизмы реализации конституционных положений, обеспечивающих претворение в жизнь демократических прав и свобод.
В результате межнациональных конфликтов продолжают нарушаться неотъемлемые права человека, нашедшие закрепление в Конституции Российской Федерации и в Международных Пактах о правах человека.
Распад СССР обострил этнотерриториальные проблемы. Если в прошлом границы носили чисто условный, административный характер, и большинством населения как таковые вообще не осознавались, то в настоящее время вопрос о границах приобретает непосредственно практическое значение, нередко становится лозунгом в политическом противостоянии.
В условиях переходного этапа в жизни страны непосредственное влияние на правовое регулирование национальных отношений оказывает ряд взаимосвязанных тенденций общественного развития: стремление народов к самоопределению и объективный процесс интеграции российского общества; возрастающая самостоятельность субъектов Российской Федерации и воля граждан к упрочению общероссийской государственности;
-4-
потребность в гфоведении общего курса экономических и политических реформ и разные социально-экономические возможности регионов, обусловленные их исторической и хозяйственно-культурной спецификой; стремление сохранить и развивать национально-культурную самобытность и приверженность к духовной общности народов России.
Все эти факторы и предопределили актуальность темы диссертационного исследования.
Многие рассматриваемые в диссертации проблемы следует отнести к недостаточно изученным. Сюда входят, в частности, такие вопросы как уровни и принципы правового регулирования национальных отношений, правовой статус коренных малочисленных народов, процедуры преодоления национальных разногласий и коллизий и др.
Разработка этих вопросов велась автором на основе трудов отечественных и зарубежных ученых, исследующих вопросы теории государства и права, конституционализма и федерализма, национально-государственных отношений — А.Х.Абашидзе, Р.Г.Абдулатипова, С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, И.Н.Ананова, Г.В.Барабашева, Ю.Г.Барсегова, И.Л.Бачило, Д.Н.Бахраха, Н.А.Бобровой, Л.Ф.Болтенковой, И.П.Блищенко, В.И.Васильева, А.Б.Венгерова, Н.В.Витрука, Л.Д.Воеводина, Б.Н.Габричидзе, В.Г.Графского, Ю.П.Еременко, О.А.Жидкова, А.В.Зиновьева, Т.Д.Зражевского, Д.Л.Златопольского, А.П.Коренева, Б.С.Крылова, В.Ф.Котока, Б.И.Кожохина, Н.Я.Куприца, Б.М.Лазарева, О.Э.Лейста, А.А.Лепешкина, Г.В.Мальцева, В.М.Манохина, А.П.Мартыненко, Н.И.Матузова, О.О.Миронова, А.П.Мовчана, А.Ф.Ноздрачева, В.С.Основина, Р.С.Павловского, Г.И.Петрова, В.М.Портнова, В.П.Сальникова, А.А.Сенцова, В.Д.Сорокина, Л.И.Спиридонова, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, Р.А.Тузмухамедова, В.А.Туманова, В.Г. Филимонова, О.И.Чистякова, А.Ф.Шебанова, К.Ф.Шеремета, А.Ф.Югая, С.И.Якубовского и других.
-5-
Среди западных исследователей можно выделить Е.Вайердага, КВасака, Дж.Крауфорда, Т.Модина, К.Партша, П.Торнбери, Дж.Хемпфри.
При этом необходимо отметить, что большинство исследований, связанных с изучением национально-государственных отношений относятся к советскому периоду и не отражают принципиальных изменений, внесенных Конституцией Российской Федерации.
Актуальность и важность темы, несовершенство правового регулирования, недостаточность научной разработки указанной проблематики оказали решающее влияние на ее выбор в качестве объекта диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются проблемы правового регулирования национальных отношений в Российской Федерации.
Как правопреемник Союза ССР Россия унаследовала многие нерешенные вопросы в сфере национальных отношений. В последние годы появилось немало новых проблем, требующих правового решения.
На основе проведенного исследования в диссертации излагается авторское видение проблемы правового регулирования национальных отношений в Российской Федерации в целом, на уровне ее отдельных субъектов и местного самоуправления.
Цели и задачи диссертационного исследования. Диссертант ставит своей целью комплексный анализ проблем правового регулирования национальных отношений в России, разработку конкретных предложений по совершенствованию действующего законодательства в рассматриваемой сфере.
Изучение российского и мирового опыта решения национальных проблем, теоретических положений, выработанных отечественным и зарубежным правоведением, анализ действующего законодательства и международно-правовых актов предопределили задачи, которые поставил перед
-6-собой диссертант, а именно:
- выявление причин обострения межнациональных отношений в Российской Федерации в настоящее время;
- анализ практики разрешения межэтнических конфликтов в мировом сообществе;
- оценка действующего законодательства Российской Федерации в сфере национальных отношений;
- подготовка практических рекомендаций по реализации Концепции государственной национальной политики в Российской Федерации;
- разработка конкретных предложений de lege ferenda. Эмпирической базой исследования послужили законодательные и
иные нормативные акты Республики Карелия и Ленинградской области -субъектов Российской Федерации.
Методологической основой диссертационного исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: исторический, системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, лингвистический, статистический, метод сравнительного правоведения. Их применение позволило диссертанту исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимости, их целостности и всесторонности.
Научная новизна диссертации. Диссертационная работа является одним из первых исследований проблем правового регулирования национальных отношений в России, подготовленных после начала глубоких социально-экономических и политических преобразований в стране и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года.
Диссертантом предпринимается попытка интегрировать методологические возможности различных наук (общая теория государства и права, конституционное право, политология, социология, история) в изучении
-7-
проблемы национальных отношений. Впервые в отечественной юридической литературе предлагается комплексный подход к рассмотрению данной проблематики. При этом проблемам правового регулирования уделяется первостепенное внимание.
Автор стремился подойти к исследуемым проблемам с новых, современных позиций, отказываясь от привычных догматических схем решения национального вопроса. Он исходит из признания необходимости сохранения целостности многонациональных государств и предлагает конкретные решения для преодоления межэтнических конфликтов на различных уровнях: на государственном — на уровне Российской Федерации в целом и отдельного ее субъекта, а также на уровне местного самоуправления. Анализ дан с учетом современного государственно-политического развития Российской Федерации, особенностей федеративных отношений, современного уровня развития демократии и права.
Основные выводы и положения выносимые на защиту. В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы, предложения, которые и выносятся на защиту:
1. Правовое регулирование национальных отношений в Российской Федерации должно осуществляться на трех уровнях: федеральном - в масштабе всей страны; региональном - по субъектам РФ; местном - через органы местного самоуправления. Такой подход обеспечивает правовое закрепление общих для всей страны принципов урегулирования национальных отношений; конкретизацию этих принципов в региональном законодательстве с учетом комплекса исторических, демографических, этнических, религиозных и других факторов, характерных для каждого субъекта Российской Федерации; реализацию этих принципов на местах - в городах, районах, поселениях и т.д.
2. На федеральном уровне регулирования национальных отношений
-8-
должны приниматься основополагающие федеральные законы, направленные на закрепление прав и свобод лиц любой национальности; на утвер- ждение равенства всех граждан Российской Федерации независимо от их национальной принадлежности; на обеспечение равноправия всех наций и народностей в политической, экономической, социальной сферах, гарантирующего им достойную жизнь, свободное развитие и самореализацию; на обеспечение государственной поддержки национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, охрану естественной среды их обитания; право каждого лица указывать или не указывать свою национальность в документах, удостоверяющих личность, и др.
Региональный уровень позволяет перейти от общих принципов и га- рантий к урегулированию вопросов правового статуса конкретных народов и народностей, связанных общей исторической судьбой, проживанием на территории одного региона, обеспечить свободное развитие каждого народа на основе взаимного признания права на национальное самоопределение, удовлетворение своих культурных потребностей, образовательных, религиозных запросов, полное раскрытие его творческого потенциала и национальной самобытности.
Уровень местного самоуправления должен быть максимально приближен к исторически сложившимся ареалам малочисленных народов и народностей, компактно проживающих на территории субъекта федерации.
3. Федеративные отношения в России сегодня характеризуются отсутствием удовлетворительной модели правового регулирования государственной региональной политики, основанной на учете социально-экономических и национально-демографических факторов, отсутствием экономически мотивированных принципов и организационных форм реализации правовых норм, направленных на обеспечение прав и свобод личности независимо от ее национальности, отсутствием должного распреде- ления прав, обязанностей и ответственности между центром и регионами.
-9-
4. Регулирование национальных отношений в Российской Федерации должно осуществляться на основе следующих принципов: гармоничного сочетания самостоятельности субъектов Российской Федерации в регулировании национальных отношений с сохранением целостности Российского государства; развития национальных культур и языков народов Российской Федерации; укрепления духовной общности россиян; обеспечения экономической и правовой защищенности коренных малочисленных народов и национальных меньшинств; достижения и поддержания стабильности, прочного межнационального мира и согласия в России; обеспечения экологической безопасности.
5. Целями правового регулирования национальных отношений должны стать: сочетание интересов государства в целом и регионов; создание благоприятных условий жизнеобеспечения для всех народов и национальностей; преодоление социально-экономического отставания коренных и малочисленных народов и выравнивание уровней благосостояния населения региона; использование исторических, культурных и демографических особенностей каждой национальности и потенциала всех народов для эффективного развития региона; охрана традиционной среды обитания коренных и малочисленных народов, размещение производительных сил и местожительства людей с учетом демографического фактора.
Для достижения этих целей необходимо использовать различные правовые, экономические, организационные, социальные, технические, экологические методы и средства, дифференциацию хозяйственного механизма, государственный протекционизм, гарантии и льготы гражданам, создание региональной инфраструктуры, регулирование миграции населения, организацию государственных органов управления, органов местного самоуправления и т.д.
6. Правовое регулирование межнациональных отношений должно быть направлено на обеспечение равенства прав граждан любой нацио-
-IOCS нальности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, создание равных возможностей и условий для их реализации, исключение дис-^ криминации по национальному признаку в той или иной форме; сохранение и развитие традиционных форм хозяйствования, приумножение духовных ценностей, развитие и расширение сферы применения национальных языков, утверждение принципов культурного плюрализма, двуязычия и многоязычия при интегрирующей роли русского языка; создание условий для равноправного участия малочисленных народов в управлении государственными и общественными делами, развития традиционных для них отраслей хозяйства, духовного возрождения, сохранения и развития национальной культуры, родного языка.
7. Регулирование национальных отношений должно базироваться на прочной экономической основе, что предполагает четкое распределение денежных средств, ресурсов, прав и, главное, ответственности между федеральным Центром, субъектами Федерации и местным самоуправлением.
8. Для развития федеративных отношений и решения межнациональных проблем в РФ необходимы:
1) принятие федеральных законов, заключение договоров и соглашений, конкретизирующих принципы организации и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации в целях более эффективного решения национальных проблем;
2) разработка механизма учета интересов субъектов Российской Федерации на федеральном уровне, расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с учетом демографического и национального факторов в регионе;
3) осуществление мер политического, экономического и правового характера, обеспечивающих государственную поддержку и стимулирова-
-11-ние экономической активности всех народов и национальностей;
4) совершенствование правовых механизмов реализации совместных полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в решении межнациональных проблем;
5) формирования экономического механизма федеративных отношений, в том числе бюджетной системы и системы налогообложения в целях создания благоприятных условий для развития малочисленных коренных народов.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного права Северо-Западной академии государственной службы.
Результаты исследования получили отражение в докладах и сообщениях автора на Юбилейной научно-практической конференции в СЗАГС, ряде научных и научно-практических конференций по национальным проблемам в Республике Карелия и Ленинградской области, совещаниях, посвященных обсуждению проектов договоров между Российской Федерацией и ее субъектами. Автор принял участие в подготовке проектов Уставов, разработанных в Ленинградской области, в обсуждении Устава Вепсской национальной волости (Республика Карелия).
Выводы и предложения диссертанта могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов «Теория государства и права», «Конституционное право РФ», спецкурсов «Проблемы местного самоуправления», «Социально-экономическая политика в регионе» и др.
Практические предложения, сформулированные в диссертации, мо-гут оказать помощь в разработке общефедеральных и региональных норма-
i
тивно-правовых актов, уставов местного самоуправления, а также актов, ' регулирующих вопросы национальных отношений.
™ Автором подготовлен спецкурс «Правовые проблемы регулирования
-12-
национальных отношений».
Структура диссертации и логика ее построения определяется содержанием работы.
Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, приложений и списка используемой литературы.
-13-1, Национальные аспекты развития Российской государственности
1.1. Многонациональный характер Российского государства
Формирование Российского государства охватывает длительный, тысячелетний исторический период. Законодательно оформившись при Петре I, Российская империя значительно расширила свою территорию. На новые земли распространялась и российская государственность.
В отличие от "классических" колониальных империй, Россия разрасталась главным образом путем вхождения в ее состав различных территорий и народов на основе договоров. Этим объясняется и длительное сохранение местных порядков, автономного управления, многообразия форм взаимоотношений между "национальными окраинами" и центром. Не случайно у специалистов, занимавшихся изучением национального вопроса в России на рубеже XIX — XX вв., бытовало мнение, что у царского правительства не существовало единой программы национальной политики: сколько народов, столько и подходов.
На формирование российской государственности, ее состояние и тенденции развития существенное влияние оказывают особенности ее национальной структуры, специфика национальных отношений. И это понятно, так как Российская Федерация - многонациональное, полиэтническое государство, уникальное по форме государственного устройства. В нем проживает более ста народов, каждый из которых обладает уникальными особенностями материальной и духовной культуры. Фактор полиэтнично-сти, то есть генетическая принадлежность населяющих Россию народов, своеобразие их образа жизни, языка, религии, национальных ценностей,
I»
-14-
быта, культуры, традиций непосредственно влияет на форму государственного устройства, политику государства в сфере национальных отношений. Поэтому любое реформирование российского общества должно основываться на учете национальных особенностей народов России, ментальности ее населения. Все это требует постоянного внимания государственных органов к вопросам правового регулирования национальных отношений.
По-видимому, нестабильность и своего рода конфликтность зало ны в самой форме национально-государственного устройства России. Доктрина, составляющая основу этого устройства, исходила из представления о том, что определенные этнические общности являются субъектами власти. Однако закрепление на конституционном уровне конкретного статуса тех или иных этнических групп (республика, автономные округа, автономная область) породило своеобразные конкретные отношения между различными статусными группами, стремление приобрести для своего этноса более высокий статус, в первую очередь статус республики (государства). Отсюда распространение идеи этногосударственности. Переход ряда быв-*' ших автономных областей в разряд республик - яркое тому свидетельство. ^
i
i Следует отметить, что в науке и на практике сложилась не вполне
| правильная тенденция сводить все многообразие проявлений межэтниче-
| ской напряженности только к социально-экономическим и политическим
U факторам, игнорируя собственно этническую их основу. Это нередко ведет
| к серьезным ошибкам в проведении национальной политике. Можно со- \
гласиться с высказанным некоторыми этнографами мнением, что определенные формы межнациональных конфликтов, в том числе на личностно-бытовом уровне, являются следствием самого существования этно-плюралистического общества, его многонационального состава. \
На развитие государственности, в том числе российской, оказывает существенное влияние фактор этничности, то есть «генетическая» преем-^ ственность населяющих Россию народов, своеобразие их образа жизни,
f
- 15-
языка, религии, национальных ценностей, быта, культуры, традиций.
Важнейшим элементом этничности является исторически сложившаяся национальная психология, в которой отражаются индивидуальные особенности того или иного народа, его свойства, то, что отличает одни народы от других. Национальная психология включает определенный стиль мышления этноса, его национальные интересы и потребности, специфику мировоззрения, мировосприятия, отношений с другими народами. Игнорирование национальной психологии в межличностных отношениях, ее воздействия на бытовую и культурную жизнь этносов может послужить причиной возникновения различного рода предрассудков, национальной предубежденности и в итоге - привести к межнациональным конфликтам, ц
Говоря о России в историческом плане, мы имеем в виду тот обширный географический регион, на территории которого на протяжении многих веков существовали и развивались десятки государств народов, сформировались различные формы государственности: от Киевской Руси до СССР, распавшегося в 1991 году на самостоятельные государства.
Исторический опыт свидетельствует, что конкретные нации — системы более устойчивые, чем конкретные государства, хотя государства существовали еще до образования наций. В истории постоянно наблюдаются попытки создания крупных государств, объединения народов. Эта тенденция кажется неистребимой. Меняются лишь географические ориентиры, методы объединения, интеграции, но сама тенденция сохраняется. Множество исторических фактов — тому доказательство.
Вся мировая история человечества есть иллюстрация того, как на смену отдельным разрозненным государственным образованиям приходят более крупные и монолитные, которые, в свою очередь, распадаясь, дают толчок к образованию новых объединений.
Образование крупных государств — процесс неизбежный, закономерный. Это способ интеграции человеческого сообщества, форма станов-
-16-
ления и развития наций и вместе с тем их сближения. С этой точки зрения, создание любого крупного государства служит важным фактором активизации развития народов, хотя любая империя заключает в себя элемент насилия. Однако масштабы насилия напрямую зависят от многих, в том числе, субъективных факторов.
Как политическое образование Россия фактически всегда была империей. Еще задолго до того, как Московия собрала воедино народы Руси, она вступила на путь имперской экспансии, вбирая в себя нерусские территории и племена. Киевская Русь представляла собой непрочное объединение княжеств, а не национальных государств. С тех пор наиболее важным фактором истории России являлось то, что империя всегда подавляла национальные проявления, строительство государства препятствовало формированию нации.
В основном это происходило по геополитическим причинам. Открытые границы северной Евразии позволили России установить господство над обширной территорией, какой никогда не владело ни одно государство. Причем эта территория продолжала увеличиваться до середины XIX века. В конце концов Россия стала крупнейшей империей в истории, значительно превосходя по размерам своих ближайших соперников — Британскую и Китайскую империи. Реально оценивая такое положение, можно сказать, что размер империи на много превышал способность населения России защищать ее и управлять ею.
Объединяя множество народов, Российская империя не являлась принципиально наднациональной. Она получила свое название от России, использовала русскую православную веру и носила на своих знаменах символы России. Таким образом, можно утверждать, что всегда существовали две формы русского национального сознания: имперское, которое делает упор на государство, и этническое, культурное с тенденцией отчуждения от государе™, И даа папизма - российский и русский.
-17-
Различные окраинные народы царской России управлялись в соответствии со специальными нормативными правовыми актами, такими как Учреждения управления губерний Царства Польского1, Учреждения управления Кавказского края2, Учреждения управления Туркестанского края3, Положение об управлении областей Акмолинской, Семипалатинской, Се-миреченской, Уральской и Тургайской4, Сибирское учрежде-ние5,Учреждение гражданского управления казаков6.
Эти акты учитывали национально-государственные особенности различных народов. Так, учреждение Управления губерний Царства Польского, предусматривая прямое правление губернатора как высшего представителя правительственной власти, вменяло ему в обязанность «охранять законные права и неприкосновенность» не только православия, но и католицизма, который исповедовало большинство жителей Польши, наблюдать, «чтобы жители вверенной ему губернии в исповедании их веры не подвергались незаконным ограничениям и стеснениям. Губернатор ограждает все исповедания от противозаконных посягательств со стороны иноверцев». (п.15)
Управление осуществлялось губернским правлением под председательством губернатора или вице-губернатора. В уездах состояли уездные начальники (назначаемые губернатором) и уездные управления, возглавляемые ими.
Административное деление основывалось на традиционных для Польши гминах. В состав гмины входили деревни и колонии, населенные крестьянами разных наименований, фольварки и мызы землевладельцев и
1 Свод законов Российской Империи. T.I, ч. I. - СПб., 1887. С. 181-199.
2 Там же. С. 214-233.
3 Там же. С. 234-258.
4 Там же. С. 259-269.
5 Там же. С. 270-338.
6 Там же. С. 339-436. |
