3 Введение
Актуальность темы исследования обусловлена продолжающейся бюджетной реформой, в частности намеченной реформой бюджетного процесса, для чего уже разработан и находится в стадии обсуждения проект Федерального закона, согласно которому на две трети будет обновлен действующий Бюджетный кодекс Российской Федерации. Указанная реформа непосредственно затронет деятельность Федерального казначейства, поскольку этот орган исполнительной власти выполняет одну из основных ролей в исполнении бюджетов. Это касается прежде всего механизма бюджетирования на основе результатов, перехода на среднесрочное планирование, внесения изменений в механизм бюджетной ответственности за нарушения бюджетного законодательства, новаций в осуществлении бюджетных расходов, изменения бюджетного статуса государственных и муниципальных учреждений и др. Подобные новации потребуют изменения статуса, форм и методов деятельности органов Федерального казначейства.
Анализ правового обеспечения деятельности Федерального казначейства необходим также для решения вопросов казначейского обслуживания региональных и местных бюджетов, поскольку имеются разногласия в этом деле между органами власти федерального, регионального и местного уровней. В отличие от позиции федеральных органов власти, некоторые государственные органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления считают, что они вправе без участия территориальных органов федерального казначейства исполнять свои бюджеты.
Требует уточнения порядок правового обеспечения режима казначейских счетов в системе банковских счетов. В рамках этой проблемы следует определить правовую сущность режима лицевых счетов для бюджетных учреждений. В силу изменений в механизме осуществления бюджетных расходов актуальным является вопрос об уточнении роли органов казначейства в реализации расходных обязательств, выполнении функций контроля по отношению к иным участникам отношений по
4 бюджетным расходам, применении санкций за нецелевое использование
бюджетных средств, не возврат бюджетных кредитов.
Осуществленная в недавнем прошлом административная реформа непосредственно затронула статус казначейства, превратив его в самостоятельный орган исполнительной власти, и одновременно реформа поставила задачу анализа места Федерального казначейства в системе органов исполнительной власти, выявления специфики взаимодействия с иными органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Особое значение при этом имеет вопрос об оптимизации сотрудничества с Министерством финансов Российской Федерации, государственными внебюджетными фондами, таможенными органами, Центральным банком Российской Федерации, кредитными организациями и др.
В плане анализа правового регулирования деятельности органов Федерального казначейства важно учесть, что названная выше реформа бюджетного процесса, включая решение задачи по повышению эффективности бюджетных расходов, по сути станет новым этапом административной реформы, поскольку непосредственно будет влиять на состав полномочий органов государственной исполнительной власти и порядок реализации этих полномочий. Федеральное казначейство в названных процессах призвано играть ключевую роль.
Для целей дальнейшего совершенствования правового обеспечения деятельности Федерального казначейства важно изучить и использовать опыт других стран по организации и регулированию органов власти, обеспечивающих исполнение бюджетов. Той же цели служит исследование генезиса правового регулирования отношений с участием органов казначейства России.
Поскольку деятельность Федерального казначейства реализуется в финансовой сфере, а также в ряде сопредельных областей, то имеется задача по выявлению специфики правового регулирования такой комплексной
деятельности, раскрытия его правовой природы. В силу сказанного в структуре бюджетного права выделилась отдельная группа норм права, регулирующая отношения казначейского исполнения бюджетов, включая бюджеты государственных внебюджетных фондов, которая содержится в Бюджетном кодексе РФ, ряде других федеральных законов, в том числе федеральных законах о бюджете на финансовый год, а также множестве подзаконных нормативных актов. Имеется потребность системного анализа всех источников права, определяющих правовой режим деятельности федерального казначейства, выявления проблемных аспектов в правовом механизме в данной сфере и определения путей их преодоления.
Отдельной является проблема определения правовой природы тех норм права, которые регулируют отношения с участием Федерального казначейства. По сути, это целый комплекс различных по методу воздействия правовых норм, являющихся составной частью различных отраслей права. Основу их составляют финансово-правовые нормы, которые регулируют отношения по доходам и расходам бюджетов, осуществлению финансового контроля, применению мер бюджетной ответственности, определенных Бюджетным кодексом РФ. С другой стороны, в указанную группу следует включить нормы гражданского права, поскольку они регулируют отношения по возмещению вреда за счет бюджетных средств, оплате бюджетными средствами товаров, работ и услуг по заключенным контрактам. Эта группа отношений опосредует полномочия Федерального казначейства как представителя федеральной казны. В такой ситуации весьма актуально выявить специфику проявления метода финансового права, указать степень возможного его сочетания с методом гражданского права, что важно для надлежащего обеспечения публичных и частных интересов.
Степень научной разработанности проблемы. В науке финансового права за последние годы появилось достаточное количество работ, в которых затрагиваются аспекты анализа правового обеспечения статуса, функциональной деятельности органов федерального казначейства. Многие
6
важные вопросы правового обеспечения деятельности Федерального казначейства освещаются в учебниках и учебных пособиях по финансовому и бюджетному праву. В числе ученых внесших определенный вклад в изучение финансово-правовых механизмов деятельности с участием органов казначейства следует назвать: Е.М. Ашмарину, О.Ю. Бакаеву, А.И Бирюкова, О.Н. Горбунову, Е.Ю. Грачеву, Ю.А. Другову, М.В. Карасеву, А.Н. Козырина, Т.В. Конюхову, Ю.А. Крохину, М.И. Пискотина, СЕ. Прокофьва, А.Д. Селюкова, М.А. Тарасова, А.А. Тедеева, Н.И. Химичеву, СО. Шохина и др.
Как объект административно-правового регулирования анализируется статус и функции Федерального казначейства, его роль в управленческой деятельности государства в трудах: А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, А.В. Демина, И.В. Пановой, Ю.Н. Старилова, Ю.Н. Тихомирова и др.
С позиций гражданского права особенности регулирования отношений с участием Федерального казначейства затрагивались в трудах: В.В. Витрянского, М.И. Брагинского, СЭ. Жилинского, СЮ Кашкина, Д.Л. Комягина, Л.А. Новоселовой, Л.А. Родтонова, СН. Сауль, В.Л. Слесарева, Е.А. Суханова, В.Ф. Яковлева и др.
В ряде работ по экономической теории также содержится анализ роли и функций органов казначейства, раскрываются методы повышения их эффективности. В их числе можно выделить работы: О.И. Бетина, Е.В. Бушмина, И.Н. Воропаевой, Т.Г. Нестеренко, А.П. Пантелеева, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой и др.
Несмотря на то, что тематика правового регулирования деятельности Федерального казначейства нормами финансового права не является новой в теории финансового права, следует отметить, что в целом проблема комплексного анализа данной правовой сферы не ставилась отдельно в публично-правовой науке, в том числе в финансовом праве. Потребности проводимой реформы бюджетного процесса обусловливают необходимость продолжения исследований финансово-правового регулирования статуса и
7 специфики деятельности Федерального казначейства. Поскольку
продолжаются случаи нецелевого использования бюджетных средств необходимо выявить причины организационно-правового характера, позволяющие допускать такие явления, и сформулировать предложения по их преодолению.
Все сказанное предопределило актуальность тематики исследования, поднимаемые в нем проблемы и выбор путей их решения.
Объектом научного исследования стали общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления функциональной деятельности Федерального казначейства как органа исполнительной власти.
Предметом научного исследования стали нормы финансового права, регулирующие правоотношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в ходе осуществления деятельности Федерального казначейства в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования заключается в применении комплексного, системного исследования финансово-правового регулирования деятельности Федерального казначейства, включая его территориальные подразделения, по реализации функций исполнения бюджета, контроля за правомерностью расходования бюджетных средств и применения санкций бюджетной ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
Задачи исследования:
- сформулировать понятие деятельности Федерального казначейства и определить специфику его правового регулирования как комплексного явления;
- проанализировать исторические и сравнительно-правовые аспекты финансово-правового регулирования отношений с участием казначейства, складывающихся в бюджетной сфере;
- определить принципы финансово-правового регулирования деятельности Федерального казначейства;
8
- провести исследование особенностей правового обеспечения
деятельности Федерального казначейства по формированию доходов и осуществлению расходов федерального бюджета, а также бюджетов других уровней бюджетной системы;
- выявить специфику правового режима счетов Федерального казначейства, применяемых в процессе осуществления бюджетной деятельности;
- исследовать порядок реализации полномочий Федерального казначейства по осуществлению финансового контроля и применению мер бюджетной ответственности;
- раскрыть имеющиеся недостатки финансового законодательства, регулирующего деятельность Федерального казначейства и определить пути его совершенствования.
Методологическую базу исследования составляют общенаучные и частно-научные методы исследования, в том числе методы диалектический, исторический, методы анализа, синтеза, системный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, социологический и другие методы познания.
Учитывая междисциплинарный характер темы исследования, ее изучение велось на основе общей теории государства и права, административного, финансового, гражданского права. В основу исторического анализа правового обеспечения деятельности органов казначейства взята методология, согласно которой особенности конкретных исторических условий осуществлялись с позиций того законодательства, которое действовало в отдельный конкретный период. При этом делалась оценка законодательства на предмет соответствия его потребностям и интересам общества.
Теоретическую основу составили труды отечественных ученых и практиков, раскрывающие основы правоотношений в сфере финансово-правового регулирования отношений, складывающихся в процессе
9
функционирования казначейства, а также по общей теории государства и
права: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.В. Бакушева, И.Н. Барцица, И.Л. Бачило, А.В. Васильева, Н.В. Витрука, В.Г. Вишнякова, Н.М. Казанцева, А.Ф. Ноздрачева, И.В. Пановой, В.А. Прокошина, С.Д. Цыпкина и других.
При проведении исследования автором использованы также работы дореволюционных и зарубежных правоведов - П.М. Годме, И.Х. Озерова, Н.И. Тургенева, И.И. Янжула и других.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов РФ, регламентирующие порядок функционирования Федерального казначейства, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Научная новизна работы заключается в том, что диссертационное исследование представляет собой одну из первых попыток применения системного, комплексного материально-правового подхода к рассмотрению института правового регулирования деятельности Федерального казначейства, выявлению проблем и недостатков правового обеспечения функционирования органов казначейства и формулированию предложений по их устранению, построению правовой модели развития казначейства как органа исполняющего и контролирующего бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.
Конкретно на защиту выносятся следующие положения диссертации, являющиеся новыми или обладающие признаками новизны:
1. Раскрыто содержание деятельности Федерального казначейства как интегрального явления, состоящего из отдельных действий, операций целенаправленного характера, совершаемых органами Федерального казначейства, имеющих процедурно-процессуальные формы, обусловленные
10 применением специальных юридических действий и операций, способов и
средств, и включающих все виды правоотношений, которые складываются между органами казначейства и иными субъектами. Обоснован вывод, что указанная деятельность представляет собой часть бюджетной деятельности государства и реализуется через бюджетные отношения и другие типы правоотношений (административные, гражданско-правовые), которые взаимосвязаны между собой и выполняют вспомогательную роль по отношению к бюджетным отношениям, поскольку обеспечивают конечную задачу - формирование и функционирование бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Деятельность Федерального казначейства реализуется на всех стадиях бюджетного процесса.
2. Доказано, что содержание деятельности Федерального казначейства обусловлено наличием функций у бюджета: контролирующей, распределяющей. С момента возникновения казначейских органов именно эти функции стали объективной основой определения основных направлений деятельности казначейства. Другими факторами, обусловливающими содержание деятельности Федерального казначейства, являются сущность, функции и задачи государства, частью которого является казначейство. Поскольку функции бюджета направлены на обеспечение публичных интересов, то делается вывод, что казначейство призвано обеспечивать защиту указанных интересов в бюджетной сфере, что нельзя было добиться от банковской системы исполнения бюджетов.
3. Сформулировано, что органы казначейства каждый раз реализуют в рамках своих полномочий поставленную перед ними цель, которая, в свою очередь, связана с реализацией функций государства. При этом они реализуют ряд управленческих задач государства и применяют императивный (властный) метод в части воздействия на получателей бюджетных средств, а также коммерческих банков, обеспечивающих перечисление налогов и иных обязательных платежей в бюджеты. Делается вывод, что бюджетная деятельность Федерального казначейства в основном
11
является управленческой деятельностью и в этом плане выступает способом проявления субъективного фактора. Исходя из этого доказано, что от степени организованности и подготовленности подразделений Федерального казначейства зависит уровень его деятельности по реализации закрепленных за ним функций.
4. Дана классификация и высказана поддержка установленным государством принципам казначейского исполнения бюджетов:
обязательного перехода всех бюджетов на казначейское исполнение бюджетов; наделения органов казначейства быть представителями казны по денежным отношениям, по осуществлению ими контролирующих, надзорных функций и применению санкций бюджетной ответственности; единства счета по доходам и расходам бюджета, полной гарантии сохранности бюджетных средств; своевременного проведения операций по указанным счетам по поручению распорядителей этих средств; конкурсного порядка привлечения банков к обслуживанию счетов казначейства и др. При этом сам принцип казначейского исполнения бюджета рассматривается как интегральный для перечисленных принципов.
5. Выявлена специфика правового регулирования финансовой деятельности Федерального казначейства. С учетом различной по правовой природе деятельности казначейства показано, что она регулируются нормами административного, финансового и гражданского права. При этом нормы частного права распространяются на деятельность с участием органов казначейства только в тех случаях, когда указанным органам делегировано соответствующее полномочие. В этом плане Федеральное казначейство и его подразделения не вправе по своему усмотрению становиться субъектами гражданско-правовых отношений. Речь идет, например, о заключении государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Федерального казначейства. В то же время весь комплекс отношений по таким контрактам имеет комплексную
12 правовую природу, поскольку регулируется нормами бюджетного и
гражданского права.
6. Предлагается в целях совершенствования нормативно-правого регулирования расчетно-кассового обслуживания и учета операций в иностранной валюте закрепить за Банком России функцию по конвертации бюджетных средств в рублях, списываемых с единого казначейского счета, для осуществления расходов в иностранной валюте, и по конвертации поступлений в иностранной валюте, для последующего зачисления на единый казначейский счет в рублях. В статье 4 Федерального закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» необходимо закрепить соответствующую функцию Банка России.
7. Доказано, что реализация Федеральным казначейством полномочий, закрепленных ст. 166.1 БК РФ, по установлению порядка открытия и ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета требует совершенствования. Сформулировано предложение о создании единого нормативно-правового акта (Инструкции о казначейском исполнении федерального бюджета), регламентирующего порядок ведения всех открываемых в настоящее время лицевых счетов, структура которого должна включать в себя следующие элементы:
- Порядок ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета.
- Порядок ведения лицевых счетов получателей дополнительного бюджетного финансирования за счет средств от сдачи в аренду федерального имущества.
- Порядок ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, администрирующих источники финансирования дефицита федерального бюджета.
- Порядок ведения лицевых счетов получателей средств
13
федерального бюджета, администрирующих доходы от приносящей
доходы деятельности.
- Порядок ведения лицевых счетов бюджетных учреждений, осуществляющих операции со средствами во временном распоряжении федерального бюджета.
8. Выявлено, что Федеральное казначейство на основании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации осуществляет контрольные процедуры, не предусмотренные БК РФ. В частности, можно констатировать, что Федеральное казначейство, кроме контроля, указанного в ст. 267 БК РФ, также осуществляет:
контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых арендодателями за счет источника дополнительного бюджетного финансирования (арендной платы), над суммой зачисленного в бюджет, но неиспользованного источника дополнительного бюджетного финансирования;
контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых «администраторами», «территориальными администраторами» источников финансирования дефицита федерального бюджета над «бюджетными назначениями»;
контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых бюджетными учреждениями за счет приносящей доход деятельности, над суммой неиспользованных денежных средств, поступивших на счета по учету таких средств;
контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых бюджетными учреждениями за счет средств, находящихся во временном распоряжении федерального бюджета, над суммой неиспользованных денежных средств, поступивших на счета по учету таких средств.
В этой связи предлагается соответствующим образом дополнить перечень объектов контроля, указанных в ст. 267 БК РФ.
14 Научная и практическая значимость диссертационного
исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования действующего и разработки нового бюджетного законодательства, а также в практике работы органов Федерального казначейства. Результаты диссертационного исследования позволяют обогатить содержание концептуальных положений в теории бюджетного права и обосновать новые подходы к их дальнейшей разработке.
Содержащиеся в диссертации теоретический материал, аналитические разработки представляют интерес для научных исследований по проблематике бюджетного права, в преподавании учебного курса «Финансовое право», а также в подготовке учебной и учебно-методической литературы как для студентов юридических и экономических вузов, так и для слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих, депутатов законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Основные положения и выводы диссертации отражены в работах "Казна и ее понятие по Российскому законодательству", "О едином казначейском счете Федерального Казначейства", "Федеральное казначейство как государственный орган и субъект гражданско-правовых отношений", "Федеральное казначейство в системе бюджетного федерализма".
Идеи диссертации излагались в докладе на II Всероссийской конференции "Молодежь и будущее России" в ИНИОН РАН.
Материалы диссертационного исследования были использованы при подготовке аналитических материалов в ходе работы над федеральным бюджетом на 2006 год, а также при ответах на запросы по вопросам
15 казначейского метода исполнения федерального бюджета Российской
Федерации. Также положения диссертации нашли применение при разработке нормативно-правовых актов, формировании проекта бюджета образования города Москвы и казначейского метода его исполнения. В частности, в ходе реализации национального проекта "Образование" выявлена специфика правового регулирования финансовой деятельности федерального и московского казначейств. Материалы исследования и научные публикации использовались на курсах повышения квалификации руководящих работников системы образования города Москвы и при обучении студентов на кафедрах гражданско-правовых дисциплин юридического факультета и на кафедре экономики и менеджмента экономического факультета Московского городского педагогического университета.
Структура диссертации, отражающая цель и задачи исследования состоит из введения, двух глав, объемлющих восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
16
Глава 1. Теоретико-методологические аспекты финансово-правового регулирования деятельности Федерального казначейства.
1. История возникновения и функционирования казначейства в
России.
«Устройство финансового управления в историческом его развитии имеет интерес не только научный, но и практический. Если история вообще, указывая ошибки прошедшего, дает уроки для будущего, то наиболее ценными эти уроки должны быть для финансового управления и его устройства».
Иосиф Блех1
В настоящее время Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов (ст.215 Бюджетного кодекса РФ ). В этих целях, для обеспечения исполнения федерального бюджета, а также кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в России создано и действует Федеральное казначейство -Казначейство России.3
Представляет исследовательский интерес история возникновения и функционирования казначейства в нашем государстве и, соответственно, развитие нормативно-правовой базы. Такой интерес объясняется тем фактом, что для современной России казначейское исполнение бюджетов - это относительно новое явление, поскольку переход на казначейскую систему исполнения бюджета был определен Указом Президента РФ от 08.12.92г. № 1556 «О Федеральном казначействе»4. То есть в современных условиях
1 Блех И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. СПб., 1895. С.З.
2 Собрание законодательства РФ, 1998г., № 31, ст. 3823.
3 Положение о Федеральном казначействе, утв. постановлением Правительства РФ от 01.12.04г. № 703/ Собрание законодательства РФ, 2004г., № 49, ст. 4908.
4 Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ, 1992г., № 24, ст. 2101. Утратил силу с 01.01.05г.
17 Федеральное казначейство функционирует сравнительно короткий отрезок
времени, чуть более десяти лет.
Однако казначейство в России имеет вековую историю: первые казначеи появились еще в Древней Руси, потом шел длительный период развития органов казначейства, пока к началу XX века не сформировалась слаженная система органов казначейства, выполняющая функции, во многом схожие с теми, которые возложены на действующее Федеральное казначейство. Потом был почти 70-летний промежуток времени (примерно с середины 20-х гг. XX века по 1993 год), когда в нашем государстве - СССР - существовала банковская, а не казначейская система исполнения бюджетов, и соответственно, в этот период органов казначейства не существовало вовсе, они были упразднены.
Мы бы историю становления и развития казначейства в России разбили на три этапа:
1 этап (начиная от Древней Руси до Октябрьской социалистической революции 1917 года) - казначейство в дореволюционной России;
2 этап (с 1917 г. по 1926г.) - процесс ликвидации органов казначейства;
3 этап (начиная с 08.12.93г. по настоящее время) - казначейство в современной России.
Это самая обобщенная, широкая схема периодизации развития и функционирования казначейства в России. И на первом, и на третьем этапе можно выделить целый ряд важных событий, сопровождавшихся принятием соответствующих правовых актов, которые оказали существенное влияние на становление казначейства в России.
Считаем целесообразным подробнее рассмотреть 1 этап - этап становления и развития казначейства в дореволюционной России, поскольку из опыта своего исторического прошлого можно перенять много полезного, в том числе в целях совершенствования нормативных правовых актов, регулирующих деятельность современного Федерального казначейства.
|
