ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Природные ресурсы являются определяющим фактором развития ныне живущих и будущих поколений людей. В связи с этим интересы охраны и рационального использования природных ресурсов приобретают первостепенную важность и должны быть обеспечены эффективным механизмом регулирования.
В современных условиях ведущая роль в регулировании природопользования в большей степени принадлежит мерам административного характера. В то время как в условиях рынка, когда во главу угла ставится материальная заинтересованность, государство должно оперировать экономическими инструментами и механизмами. Однако применяемые на практике экономические инструменты регулирования в существующем их виде не в полной мере выполняют возложенные на них функции.
Особое место среди всех природных ресурсов занимают леса. Выполняемые ими, наряду с экономическими, средоформирующие и средорегулирующие функции, учитывая обострившиеся в последнее время на всех уровнях экологические проблемы, определяют отношение к ним как к важнейшему глобальному фактору обеспечения устойчивого развития и экологической безопасности всего человечества. В отношении лесов экономическое регулирование приобретает особый смысл в свете реализации Киотского протокола, который требует учета средозащитных функций лесов при принятии решений и создает основу для этого учета при разработке экономических методов управления.
Указанные проблемы актуальны для любой территории, но в отношении лесов бассейна оз. Байкал приобретают особую остроту, поскольку леса являются главным компонентом экосистемы озера и играют первостепенную роль в сохранении этого уникальнейшего природного объекта, включенного в список мирового природного наследия ЮНЕСКО.
Все сказанное выше предопределяет особую важность научных разработок по совершенствованию экономических механизмов стимулирования рацио-
нального использования лесных ресурсов. Этой проблеме посвящено достаточно большое количество работ. В частности, активно исследуются вопросы рентной оценки лесных ресурсов. Между тем, в каждом отдельном регионе складываются свои условия и предпосылки формирования лесной ренты, которые требуют изучения и учета. Практически не затрагиваются проблемы, связанные с включением экологических функций в экономический инструментарий управления лесами и лесопользованием.
Сказанное во многом определяет актуальность и теоретическую и практическую значимость темы исследования.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в разработке научных подходов и методических рекомендаций по совершенствованию экономических инструментов регулирования лесопользования и охраны окружающей среды в условиях рыночных отношений с учетом специфики экологических ограничений на Байкальской природной территории. Реализация поставленной в работе цели обусловила решение следующих задач:
• исследование теоретических основ управления природопользованием и охраной окружающей среды;
• анализ современного механизма управления лесами и методов регулирования лесопользования в России;
• изучение теоретико-методологических основ экономических инструментов стимулирования рационального использования лесных ресурсов;
• выявление региональных особенностей лесных ресурсов, системы экологической регламентации лесопользования и развития лесного сектора, оказывающих влияние на принципы формирования рентной оценки в условия Республики Бурятия;
• обоснование положений и разработка методического подхода определения платежей за древесину на корню на основе ренты, а также разработка рекомендаций по применению рентной оценки для совершенствования платежей за лесопользование и повышения доходности лесного хозяйства;
• обоснование предложений по совершенствованию нормативно-правового обеспечения введения рентных платежей на уровне региона;
• экономическая оценка средозащитных функций лесов Республики Бурятия и анализ возможности применения результатов для стимулирования рационального лесопользования и принятия решений при управлении лесными ресурсами с учетом требований Киотского протокола.
Предмет исследования - совокупность экономических отношений, возникающих по поводу использования лесных ресурсов, их охраны и защиты и механизмов их регулирования.
Объект исследования - лесное хозяйство и лесная промышленность Республики Бурятия. Лесопользование в регионе осуществляется в рамках режима особого природопользования, что требует учета соответствующей специфики при разработке экономических методов регулирования использования лесных ресурсов.
Теоретической и методологической основой исследования явились положения и выводы, содержащиеся в научных трудах российских и зарубежных ученых по проблемам экономики и управления природопользованием, устойчивого развития, экономики лесопользования: Акимовой Т.А., Балацкого О.Ф., Бобылева С.Н., Голуба А.А., Гусева А.А., Гофмана К.Г., Глазыриной И.П., Касьянова П.В., Комарова М.А., Лукьянчикова Н.Н., Мельника Л.Г., Па-хомовой Н.В., Петрова А.П., Пирса X., Потравного И.М., Рюминой Е.В., Лазарева А.С, Починкова СВ., Пунцуковой С.Д., Викулова В.Е. и др., а также положения законодательства Российской Федерации и законодательства Республики Бурятия, Указы Президента и Постановления Правительства Российской Федерации, Указы Президента Республики Бурятия, положения Лесного Кодекса и др.
В ходе исследования применялись различные методы: системного анализа, расчетно-аналитический, эколого-экономического анализа, сравнительный, картографический, нормативного проектирования, балансовый, имитационного моделирования.
Информационной базой выполненного исследования явились статистические и информационные материалы Министерства экономики Республики Бурятия, Государственного комитета по статистике Республики Бурятия, Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов России по Республике Бурятия, данные производственной деятельности лесозаготовительных предприятий.
Научная новизна работы заключается в следующем:
• выявлена региональная специфика использования лесных ресурсов Республики Бурятия, суть которой состоит в слабом развитии лесопереработки, экспортной ориентации лесного сектора с преобладанием в структуре экспорта необработанного леса, значительной дифференциации затрат на транспортировку продукции, что связано с условиями реализации и месторасположением рынков сбыта, повышенными затратами на производство продукции, обусловленными экологическими ограничениями природопользования;
• предложен методический подход по экономической оценке лесных ресурсов на основе ренты, учитывающий особенности системы экологической регламентации лесопользования и развития лесного сектора в регионе, и на этой основе выполнена экономическая оценка лесного потенциала Республики Бурятия, что позволяет определить возможности повышения доходности лесного хозяйства региона, обеспечить принятие обоснованных решений в области управления и развития лесного сектора в целом;
• обоснованы размеры рентных платежей за древесину для природо-пользователей Республики Бурятия, применение которых позволит обеспечить выравнивание различий в условиях производства и реализации продукции, усилить стимулирующее значение платежей, предоставит возможность для изъятия большей части принадлежащего государству дохода;
• сформулированы предложения по совершенствованию нормативно-правового обеспечения в сфере использования лесных ресурсов, включая разработку Положения о рентных платежах в лесопользовании, которые позволят
законодательно оформить введение рентных отношений в хозяйственную практику;
• предложены методические подходы по использованию оценки углеро-додепонирующей функции лесов для совершенствования экономических инструментов управления, что позволит обеспечить учет основных требований Ки-отского протокола по регулированию поглощения парниковых газов при использовании лесных ресурсов и ведении лесного хозяйства.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Научные результаты исследования направлены на разработку экономического инструментария управления в сфере лесопользования с позиций экологизации экономического развития. Они позволяют оценить возможности применения рентного подхода к установлению платежей за лесопользование, учета экологических функций лесов при принятии решений, что согласуется с основными направлениями национальной лесной политики и государственной экологической политики в целом, определенными Экологической доктриной Российской Федерации (2002 г.). Полученные выводы могут быть использованы в эколого-экономическом анализе для разработки обоснованных решений в области управления лесными ресурсами региона.
Научные результаты, методические положения и выводы диссертации использованы:
- в учебном процессе Бурятского государственного университета по дисциплинам «Экологический менеджмент» (2001-2002 гг.), «Экономика природопользования» (2002 г.);
- при разработке Программы реструктуризации и развития лесной промышленности Республики Бурятия до 2005 г. в части анализа экономического потенциала лесных ресурсов региона;
- при выполнении хоздоговорных работ Байкальского института природопользования СО РАН (г. Улан-Удэ) по темам: «Определение предотвращенного экологического ущерба в прибрежной зоне оз. Байкал» (1999 г.); «Анализ выполнения Комплексной федеральной программы по обеспечению охраны
8
озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна» (2001 г.), «Организация сбора, обработки и обобщения эколого-экономической информации Республики Бурятия» (2003 г.); государственного проекта «Разработка инновационных подходов в области программно-целевого регулирования и обеспечения государственной природоохранной политики на Байкальской природной территории, в том числе с целью повышения эффективности государственного экологического мониторинга и экологического контроля уникальной природной системы озера Байкал» (2002 г.).
- в ходе выполнения инициативного научного проекта РАН «Разработка методологических основ проведения экономической оценки лесных ресурсов Республики Бурятия» (№ 381-2, 2002 г.);
- при реализации проекта Глобального Экологического Фонда «Стимулирование эколого-безопасного лесопользования» (2001-2002 гг.).
Апробация работы. Основные научные положения и результаты исследования докладывались и получили одобрение на: 1-ой и П-ой школах-семинарах молодых ученых (г. Улан-Удэ, 1999 г., 2001 г.); научной конференции «Природные ресурсы Забайкалья и проблемы природопользования» (г. Чита, 2001 г.), VI международном симпозиуме «Проблемы устойчивого развития регионов в XXI веке» (г. Биробиджан, 2002 г.), региональном семинаре «Стимулирование эколого-безопасного лесопользования» (г. Улан-Удэ, 2002 г.), VI ой Международной Конференции Российского общества экологической экономики «Экономическое развитие и окружающая среда: информация, моделирование и управление» (оз. Байкал, 2003 г.), ежегодных сессиях Байкальского института природопользования СО РАН.
Публикации. По теме исследования опубликовано 10 научных работ общим объемом 3,5 п.л.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, включающего 140 наименований, и 10 приложений. Работа содержит 15 рисунков, 21 таблицу. Основное содержание изложено на 155 страницах машинописного текста.
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ И ЛЕСОПОЛЬЗОВАНИЕМ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
1.1. Теоретические подходы к управлению природопользованием
В течение последних десятилетий во взаимоотношениях общества и природы происходили изменения, которые обусловили качественно новый характер их развития на современном и последующих этапах. Остро проявившиеся экологические проблемы, осознание необходимости преодоления сложившейся ситуации привели к появлению экологизированных стратегий развития человеческого общества, предполагающих формирование новой концепции природопользования и управления этим процессом.
Прежде чем перейти к теоретическим основам управления природопользованием и охраной окружающей среды рассмотрим само понятие природопользования.
Термин «природопользование» до сих пор не получил однозначной трактовки, несмотря на то что довольно давно вошел в научный обиход.
Первоначально некоторые авторы склонны были ограничивать понятие природопользования исключительно деятельностью по использованию природных ресурсов. Однако большинство ученых рассматривали его шире, выделяя в качестве другой его формы охрану, защиту и восстановление природной среды. Например, В.А. Анучин [4, с. 209] подчеркивает, что «природопользование подразумевает не только экономически эффективное вовлечение территориальных комплексов географической среды в процесс общественного производства, но и их охрану, а в целом ряде случаев восстановление и преобразование». А.В. Неверов [72, с. 18], говоря о природопользовании, отмечает, что «современная система природопользования включает две самостоятельные, но между собой взаимосвязанные подсистемы: материальное производство (выявление, добыча и переработка природного вещества) и экологическую сферу (целенаправленное продуцирование биогеоценозов и охрана природы)».
10
Проанализировав трактовки природопользования, данные разными авторами (Н.Ф. Реймерсом [102, с.404 ], Н.Н. Лукьянчиковым, И.М. Потравным [60, с. 13], Ю.П. Михайловым [69, с. 160]), можно сделать вывод, что природопользование рассматривается двояко: с одной стороны, как процесс, с другой -как общественные (экономические) отношения.
В первом случае оно выступает как комплекс форм использования при-родно-ресурсного потенциала и мер по его сохранению, включающих использование природных условий и ресурсов, мероприятия по охране и оздоровлению окружающей среды, а также воспроизводство (восстановление) природных ресурсов и систем. Иными словами, здесь природопользование представляется как совокупность всего многообразия форм и видов антропогенных воздействий на природу, использования природных ресурсов и условий для удовлетворения всей совокупности потребностей общества, включая эстетическое наслаждение, отдых и характеризуется определенными параметрами: объемами изъятия элементов природной среды, интенсивностью воздействия, характером и масштабами нарушений в природных комплексах, а также, что очень важно, последствиями этих нарушений, имеющими, в том числе, и социальный характер.
При рассмотрении экономического аспекта взаимодействия общества и природы важна другая сторона этого понятия - общественные (экономические) отношения, которые возникают как в процессе вовлечения природных ресурсов в хозяйственный оборот, так и их сохранения.
Существуют также трактовки, напрямую связывающие природопользование с эколого-экономической системой.
Так, В.Я. Возняк, Н.Г. Фейтельман, А.А. Арбатов и др. [130, с. 46] считают, что природопользование можно рассматривать как блок эколого-экономической системы, охватывающей виды деятельности по использованию, охране и восстановлению природных ресурсов, взаимосвязанной с другими блоками совокупностью прямых и обратных связей.
11
Еще шире с этой точки зрения подходят к природопользованию М.Я. Лемешев, Н.В. Чепурных, Н.П. Юрина, которые говорят о необходимости рассматривать процессы природопользования как функционирование эколого-экономической системы, подчеркивая при этом, что на современном этапе «резкому противопоставлению экономической и экологической систем приходит представление об их органическом единстве» [53, с. 52].
Последнее определение, на наш взгляд, позволяет гармонично объединить две стороны природопользования, о которых говорилось выше, оно охватывает все аспекты взаимодействия общества и природы, подчеркивая их взаимосвязь и взаимообусловленность в процессе развития. Кроме того, такая «глобальная» трактовка предполагает, что формирование новой концепции экономического развития, эффективной системы управления невозможно в рамках только экономики, экологизация должна пронизывать все сферы жизни общества - политику, культуру, образование.
Таким образом, можно говорить об объекте управления - эколого-экономической системе.
С учетом того, что формирование стратегии природопользования и сам процесс происходят на уровне отдельной территории, представляется справедливой трактовка, данная Т.А. Акимовой и В.В. Хаскиным, согласно которой «эколого-экономическая система - это ограниченная определенной территорией часть техносферы, в которой природные, социальные и производственные структуры и процессы связаны взаимоподдерживающими потоками вещества, энергии и информации» [1, с. 181].
Внешней средой по отношению к рассматриваемой системе будет общество в целом с его определенной социальной структурой, системой институтов и ценностей, охватывающих всевозможные блага - материальные и духовные. Оно формирует входные параметры эколого-экономической системы, среди которых наибольшее значение имеют трудовые и информационные ресурсы, и определяет целевые установки развития системы в виде социальных, экономических и экологических норм и параметров.
12
Под управлением любой системой понимают совокупность целенаправленных воздействий на нее, основанных на разнонаправленных информационных потоках, эффективность которых обусловлена множеством факторов: от свойств самих управляющих элементов, качества и обоснованности поступающей информации до характера обратных связей.
Управление природопользованием и охраной природной среды можем рассматривать как совокупность видов деятельности, отражающих в конечном итоге его функции, конкретных методов и средств их исполнения, направленных на обеспечение рационального использования природных ресурсов и условий при сохранении качества природной среды и сохранение экологического равновесия, с одной стороны, и организационных структур, осуществляющих все эти действия, с другой.
Главная цель управления дезагрегируется на следующие [6]:
• развитие экономики при уменьшении потребления и использования ресурсов окружающей среды;
• ограничение отрицательного воздействия экономической деятельности человека на окружающую среду;
• улучшение состояния окружающей среды, где это необходимо и возможно.
Поскольку природопользование включает в себя различные виды конкретной социально-экономической деятельности, к управлению им приложимы общие принципы, выработанные в области управления экономическим и социальным развитием [128, с. 48].
Необходимо отметить, что управление природопользованием нельзя рассматривать в отрыве от концепции экономического развития в целом, а также отдельных отраслей и комплексов. В процессе функционирования эколого-экономической системы происходит корректировка целей развития. Общество, стремясь к удовлетворению различного рода потребностей, задает набор приоритетов, целей и задач, которые определяют характер взаимоотношений с природой, выливающийся в ту или иную концепцию природопользования. В
13
результате формируется определенное качество природной среды, которое в свою очередь определяет возможности развития на новом этапе, рис. 1.
Цели развития
Концепция развития
Цели управления природопользованием
Организационная структура
Совокупность видов управленческой деятельности
методы и инструменты управления
Управленческое воздействие Обратная связь
Эколого-экономическая система
Рис. 1. Управление природопользованием
На современном этапе управление природопользованием должно исходить из принципов новой экологизированной концепции развития [1, с. 174-177].
Во-первых, региональные и локальные задачи развития должны быть подчинены глобальным и национальным целям предотвращения экологического кризиса и оптимизации среды обитания человека - принцип «мыслить глобально - действовать локально.
Во-вторых, должно быть гарантировано раннее предупреждение неблагоприятных экологических тенденций, их минимизация на региональном уров-
14
не - незнание последствий не освобождает общество от ответственности за нарушение природной среды.
В-третьих, цели экоразвития первичны по отношению к целям экономического развития - принцип экологического императива.
В-четвертых, размещение и развитие материального производства на определенной территории должны осуществляться в соответствии с возможностями природной среды к самовосстановлению — принцип эколого-экономической сбалансированности. Этот принцип базируется на идее взаимоподдержания природного и производственного потенциалов и потоков веществ и энергии, образующих эколого-экономическую систему.
В управлении природопользованием выделяют две стороны: управление через организацию экономической деятельности и управление непосредственно объектами окружающей среды. В первом случае управление тесно соединяется с управлением экономикой, во втором случае оно является целенаправленным воздействием на объекты окружающей среды. [6].
Функции управления рассматривают как относительно обособленные направления управленческой деятельности, позволяющие осуществить управляющее воздействие. По отношению к природопользованию они образуют классическую совокупность: планирование, организация, регулирование и контроль и осуществляются органами власти различных уровней и специально уполномоченными органами управления природными ресурсами и охраной окружающей среды.
Говоря об управлении природопользованием и охраной окружающей среды, подразумевают, прежде всего, государственное управление этими процессами на различных уровнях - территориальном (государство в целом, регион, территория) и отраслевом (конкретная отрасль природопользования, отдельное производство).
Специально уполномоченные органы формируют нормативно-правовую основу планирования, организации, регулирования и контроля деятельности по использованию природных благ и их охране.
15
Функция организации имеет отношение к системе управления, характеризуя присущие ей свойства, структуру, состав, взаимосвязь и процесс взаимодействия указанных элементов. Назначением этой функции является реализация принципа самоорганизации системы, обеспечение организованности всех управляемых и управляющих процессов в рамках объекта управления. В таком виде организация сливается со всеми функциями управления и пронизывает весь процесс управления. В силу этого и само управление выступает в качестве организационного процесса.
Планирование задает характер функционирования процессов природопользования, определяет порядок деятельности хозяйствующих субъектов. Оно необходимо для [117]:
• обеспечения равных возможностей развития различным поколениям людей;
• приведения структуры и размещения производительных сил в соответствии с состоянием и особенностями природных ресурсов конкретной территории;
• обоснования мероприятий по рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов;
• определения основных направлений научно-исследовательской деятельности в области использования и охраны ресурсов;
• обеспечения нормальных условий жизнедеятельности населения, организации рациональной инфраструктуры территории.
Очевидно, что экологические проблемы возникают как результат несовершенства управления процессами природопользования и, прежде всего, планирования.
Основополагающим при планировании хозяйственной деятельности должен быть выбор критериев принятия решений и оценки результатов хозяйственной деятельности. Определенные выше цели управления подразумевают применение таких критериев, которые объективно бы отражали как экономиче-
16
ские (экономия производственных ресурсов, максимизация дохода), так и экологические результаты и последствия (ущерб природной среде).
Обязательный элемент планирования любой хозяйственной деятельности (освоения новых территорий, размещения производств и т.п.) - оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду и природные ресурсы (ОВОС), которая заключается в определении характера и степени опасности всех потенциальных видов влияния на природную среду предлагаемой к реализации хозяйственной деятельности и оценке экологических, социальных и экономических последствий осуществления этой деятельности.
Принятию любого хозяйственного решения должна предшествовать также экологическая экспертиза - специальное изучение хозяйственных проектов, объектов и процессов с целью обоснования мотивированного заключения о их соответствии экологическим требованиям, нормам и регламентам.
Важнейший элемент экономического инструментария принятия управленческих решений в сфере природопользования - экономическая оценка природных ресурсов и экосистемных функций природной среды. Результаты экономической оценки могут использоваться для решения широкого круга практических задач [31; 63]:
• совершенствования системы национальных счетов, учета полных экологических и ресурсосберегающих издержек;
• учета природных ресурсов в структуре национального богатства;
• определения стоимости природных ресурсов и объектов при заключении рыночных сделок (реализации на аукционах, предоставлении в аренду, продаже, залоге);
• выбора направлений, способов и очередности вовлечения природных ресурсов в хозяйственный оборот и связанных с этим вариантов капвложений;
• определения эффективности инвестиционных проектов и программ;
• создания стимулов рационального использования ресурсов и охраны ^ окружающей среды;
17 |
