Введение
Проводимые в России рыночные реформы потребовали радикальных изменений механизма государственного управления внешнеэкономическими свя- зями. Либерализация внешнеторговой деятельности обусловила необходимость незамедлительного создания новой правовой базы для ее регулирования.
Сформировавшееся на сегодняшний день таможенное законодательство, включающее в себя, прежде всего два фундаментальных закона (Таможенный Кодекс Российской Федерации 1993 г. (далее ТК РФ)1 и Закон Российской Фе-дерации «О таможенном тарифе») занимает важное место в правовом механизме внешнеэкономической деятельности.
Динамизм развития внешнеэкономической деятельности, участие в такого рода деятельности все большего количества хозяйствующих субъектов поставили перед правоведами проблемы теоретического обоснования и юридического закрепления существующих положений, объясняющих те или иные явления сложившиеся в обществе и государстве.
Государство, провозгласив в Конституции Российской Федерации 1993 года3 приоритет рыночной экономики, тем не менее, оставило за собой монопольное право таможенного регулирования. Безусловно, что оно и установило ответственность за нарушение норм таможенного законодательства. Таможенные правоотношения возникают в сфере государственного регулирования, только лишь в случае перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации, и в силу этого являются исключительными. Все эти правоотношения регулируются таможенным законодательством России и, прежде всего ТК РФ. Субъектами таких правоотношений являются как физические, так и юридические лица. Нарушения установленного
1 Ведомости Верховного Совета РФ, 1993, №31, ст. 1224; СЗ РФ, 1995, № 26, ст. 2397
2 Ведомости Верховного Совета РФ, 1993, № 23, ст. 821; СЗ РФ, 1995, № 32, ст. 3204; № 48, ст. 4567
3 РГ, 1993, 25 декабря, № 237
4
порядка этих правоотношений предполагает и ответственность как физических, так и юридических лиц за ненадлежащие исполнение законодательства. Такого рода ответственность находится в рамках правового поля административного права. Административная ответственность за нарушение таможенного законодательства, обладая общими принципами юридической ответственности, вместе с тем имеет ряд специфических признаков не известных ранее классическо- му административному праву.
Актуальность темы исследования связана с преодолением противоречия между нормами административного и таможенного законодательства, с состоянием проблемы сочетания общих принципов административного принуждения с реальностью ответственности за правонарушения в таможенной сфере.
В отношении административной таможенной ответственности эта зада-ча приобретет особую важность и остроту, что обусловлено целым рядом факторов:
Во - первых, число правонарушений в сфере таможенного законодательство неуклонно возрастает, и это напрямую создает реальную угрозу экономической безопасности российского государства. В этих условиях проблемы неотвратимости ответственности и применения, различных административно -правовых санкций, за совершенные нарушения таможенных правил с целью возмещения нанесенного ущерба, имеют особую значимость 4.
Во - вторых, в России продолжается формирование системы правового государства. Понятие и содержание таможенного законодательства также не мыслится в отрыве от двух основных идей этой системы: идеи неприкосновенности и приоритета личности и идеи охраны частной собственности. В этой связи обретает особую значимость проблема взаимоотношений таможенных органов и участников внешнеэкономической деятельности. Принимая во внимание тот аспект, что таможенные органы являются органами исполнительной
4 Согласно данных Государственного таможенного Комитета Российской Федерации в 1992 году было 7735 дел о нарушении таможенных правил, в 1993 г. - 24510 дел о НТП, в 1995 г. - 63822 дел о НТП, в 1999 году -202500 дел о НТП //Таможенный вестник. 2000. № 3. С. 3-12.
5
1 государственной власти, их полномочия должны осуществляться в строгих
правовых рамках. Отсутствие четкой регламентации таких процедур в нормах права - одно из самых существенных недостатков таможенного законодательства, зачастую приводящих к нарушению прав и законных интересов субъектов таможенных правоотношений, а также государства.
В - третьих, в практике работы таможенных органов возникает множест-1 во проблем, связанных с применением норм об ответственности за администра-
тивные нарушения таможенных правил, что также предопределяет необходимость совершенствования таможенного законодательства Российской Федерации.
В - четвертых, разрешение многочисленных вопросов, возникающих в правоохранительной деятельности таможенных органов, и состояние нынешне-го таможенного законодательства затруднены недостаточным уровнем научной разработки данной проблемы.
В - пятых, необходимо констатировать, что имеющиеся в ТК РФ нормы административной таможенной ответственности, не нашли своего разрешения по целому ряду принципиальных вопросов. На наш взгляд, существующие концептуальные недостатки нуждаются в значительной доработке по многим позициям, тем более это представляется актуальным на настоящий момент, когда идет работа над новыми законодательными актами (Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Таможенный Кодекс Российской Федерации).
Все вышеуказанное и определило интерес диссертанта к проблеме правового статуса субъектов административной ответственности в таможенной сфере. На сегодняшний день таможенные органы формируют ежегодно до 40 % доходной части федерального бюджета, и именно физические и юридические лица, участвующие в сфере осуществления внешнеэкономической деятельности обеспечивают эти поступления. Вместе с тем эти же лица зачастую становятся субъектами нарушения таможенных правил. Соответственно, частичное несовершенство отраслей, регулирующих вопросы административной тамо-
6
женной ответственности, имеющиеся пробелы законодательства в данном вопросе отрицательно сказываются на ведении производства по делам о нарушении таможенных правил, и, следовательно, и на осуществлении прав и законных интересов лиц, привлекаемых к ответственности.
Основной целью настоящей работы является комплексное изучение и отражение современного правового статуса субъектов административной ответственности в таможенном законодательстве Российской Федерации, разработка рекомендаций по внесению изменений и дополнений в ТК РФ, для совершенствования законодательной базы.
Исходя из намеченной цели, поставлены следующие задачи исследования:
анализ правовых и юридических оснований административной ответственности в таможенном законодательстве; определение понятия и сущности административной ответственности в таможенной сфере;
исследование административной таможенной ответственности как одного из видов общей административной ответственности; рассмотрение административной ответственности в области таможенного законодательства, с выделением специфических признаков; - характеристика нарушения таможенных правил как основания административной ответственности в таможенной сфере, через элементы его состава;
изучение понятия субъекта административной ответственности за таможенные проступки;
выявление проблем при наложении административных взысканий на субъектов административной ответственности в таможенной сфере; исследование статуса индивидуальных и коллективных субъектов нарушения таможенных правил;
7
* - показ необходимости реформы таможенного законодательства в об-
ласти привлечения к административной таможенной ответственности физических (в том числе должностных) и юридических лиц
Объектом настоящего диссертационного исследования является система нормативно - правовых актов Российской Федерации, устанавливающих и предусматривающих ответственность за нарушение таможенных правил. ь Предмет исследования составляют нормы таможенного законодатель-
ства, регулирующие административную таможенную ответственность за нарушение таможенных правил и практика их применения.
В диссертации анализируются нормы законодательства и иных нормативно - правовых актов, устанавливающих административную таможенную ответственность за нарушения таможенного законодательства, правопримени-^ тельная практика таможенных органов, а также постановления Конституцион-
ного Суда Российской Федерации по делам о проверке конституционности отдельных положений ТК РФ.
Методологическую основу диссертации составляет комплекс научных методов исследования, таких как диалектический, системно - структурный, сравнительно - правовой, исторический, логический, экономический и другие.
При подготовке диссертационного исследования была использована научная и учебная литература по общей теории государства и права, конституционному, административному, гражданскому, уголовному, таможенному и другим отраслям права.
Состояние научной разработанности темы. Всестороннее исследование на монографическом уровне, специально посвященное правовому статусу субъектов административной ответственности в таможенной сфере является одним из первых.
Отчасти данная проблема затрагивалась в современный период в трудах таких ученых как: Б.Н. Габричидзе, А.А. Гравиной, А.Н. Козырина, Ю.Г. Ки-
8
словского, Л. Н. Маркова, Л.К. Терещенко, М.П. Шестаковой и других авторов5.
В период, предшествовавший современному этапу, вопросы, посвященные правовому статусу субъектов ответственности освещались в книгах И.И. Дюмулена, К.К. Сандровского, а ранее - в публикациях Д.И. Менделеева, К. Лодыженского, А.У. Мерзона, Н.Н. Шапошникова и других авторов.
Общетеоретической основой исследования послужили работы С.С. Алексеева, Н.В. Витрука, В.Т. Кабышева, Г.Н. Комковой, В.Н. Кудрявцева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, С.С. Явича и других ученых.
Непосредственную научную базу составили труды ученых по административному праву А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, Л.А. Лукашова, В.М. Манохина, В.И. Новоселова, М.П. Петрова, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, В.Н. Ульяновой, В.А. Юсупова и других.
Нашло отражение в работе и богатое наследие русских ученых А. И. Елистратова, В. В. Ивановского, И.Т. Тарасова и других.
Научная новизна диссертационного исследования заключается, в том, что в данной работе впервые предпринята попытка определения особенностей правового статуса субъектов административной ответственности в тамо-
*
женнои сфере.
Отдельные теоретические положения, сформулированные в научной литературе, не только не отражают сложившихся реалий субъектов административной ответственности, но и в значительной степени утратили свою актуальность в связи с существенным изменением экономико-правовых отношений.
В диссертации разработаны следующие теоретические положения и практические выводы, характеризующие научную новизну исследования, которые выносятся на защиту:
5 См. Подробнее: Л.Н. Марков «Очерки по истории таможенной службы». Иркутск, 1987.; Б.Н. Габричидзе «Таможенное право». Учебник. М., 1995., и др.
9
1. Административная ответственность в таможенной сфере является частным особым видом общей административной ответственности и обладает целым рядом существенных признаков.
2. Применение административно - правовых санкций в таможенной сфере характеризуется сочетанием правовосстановительной и штрафной функцией и применяется в особом порядке к нарушителям таможенного законодательства.
3. Юридическая квалификация деяния как административного таможенного правонарушения осуществляется таможенными органами в определенном порядке, требующем правового реформирования. Целью такого реформирования должно стать построение производства по делам о нарушении таможенных правил на принципах законности, оперативности, публичности, объективной истины, всесторонности, и что особенно важно презумпции невиновности.
4. Индивидуальными субъектами административной ответственности в таможенной сфере являются физические (должностные и недолжностные) лица. Отмечая достаточно детальную регламентацию правового статуса первых, предлагается законодательно установить определение должностного лица - участника таможенно - правовых отно-
шений.
5. Юридические лица, как субъекты нарушения таможенных правил, несут ответственность за сам факт совершения проступка. Предлагается рассмотреть вопрос о вине организации, а также о возможности ее соучастия в качестве пособника или исполнителя.
6. В целях обеспечения вышеуказанных принципов диссертантом предлагается учесть при совершенствовании таможенного законодательства необходимость четкого закрепления следующих положений: понятие и признаки административного таможенного правонарушения совершенного умышленно;
10
- понятие и признаки административного таможенного правонарушения совершенного по неосторожности;
понятие и признаки административной таможенной ответственности юридических лиц;
понятие малозначительности проступка в таможенном праве; порядок и правила определения свободной (рыночной) цены товара, с целью назначения вида взыскания.
Данные положения диссертант считает возможным закрепить в новом Таможенном Кодексе Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется актуальностью и новизной поднятых в диссертации проблем.
Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предло- жения могут быть использованы в ученом процессе при чтении курсов «Тамо-женное право», «Правовое регулирование внешнеэкономической деятельности», «Ответственность за нарушения таможенного законодательства Российской Федерации».
Сформулированные в диссертации предложения по совершенствования российского таможенного законодательства, полагаем, могут оказаться полезными при разработке и обсуждении проектов законодательных актов, в том числе Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Таможенного Кодекса Российской Федерации.
Разработка и исследование основных вопросов административной таможенной ответственности в таможенной сфере может представлять интерес для сотрудников таможенных органов, организаций, а также для участников внешнеэкономической деятельности в целях защиты своих прав.
Основные теоретические положения и выводы диссертации получили апробацию в различных формах:
- чтение лекций и проведение практических занятий по курсу «Таможенное право Российской Федерации» в Орловской региональной
11
академии государственной службы при Президенте Российской Федерации;
- чтение лекций и проведение практических занятий по курсу «Таможенное право» в Современном гуманитарном университете;
- публикация ряда статей;
выступления с докладами на научно - практических конференциях;
- рассмотрение и одобрение диссертации на заседании кафедры правового регулирования в государственной деятельности Поволжской академии государственной службы
Структура работы обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка используемой литературы.
12
Глава 1. Теоретико-правовые основы административной ответственности в области таможенного дела.
§ 1. Характеристика административной ответственности за таможенные проступки: история теории вопроса.
В Российской Федерации осуществляется единая таможенная политика, являющаяся составной частью внутренней и внешней политики Российской Федерации.
Наше государство стремится к активному участию в международном сотрудничестве в области таможенного дела.
В статье 10 Таможенного Кодекса Российской Федерации определены основные функции таможенных органов, одной из которых является борьба с на- рушениями таможенных правил.
Указанная выше функция во все времена существования Российского государства имела место и была актуальной и значимой по своей сути.
Рассмотрение борьбы с нарушениями таможенных правил в исторической последовательности неразрывно связано, прежде всего, с развитием государства как общественной организации и развитием общества как социальной категории. Вместе с тем возникновение только лишь в XIX веке науки административного (полицейского) права и, следовательно, административных правонарушений позволяет говорить о них в историческом плане как об административно - наказуемой контрабанде. Именно с этих позиций по нашему мнению следует рассматривать нарушения таможенных правил в истории таможенного законодательства.
История борьбы с контрабандой неразрывно связана с развитием таможенного дела, экономикой страны, внутренней и внешней торговлей. Нельзя не согласиться с Кисловским Ю.Г., который отмечает: «Истоки зарождения и развития контрабанды следует искать в древние века, когда впервые была введена пошлина на ввозимые товары. Возрастание масштабов контрабанды проходило
13
пропорционально росту пошлин, и было связано с незаконным, скрытым перемещением товаров помимо таможен или же через таможни, но с их сокрытием»6.
Создание единого Русского централизованного государства в XV веке создало необходимые предпосылки для дальнейшего экономического подъема и выхода Руси на международную арену. И действительно появление колоссальной империи на востоке Европы, развитие товарно - денежных отношений, увеличение обмена между городским ремеслом и сельским хозяйством было настолько велико, что требовались нормативно - правые акты, регламентирующие эти отношения. Таким нормативным актом того времени была Белозерская таможенная грамота 1497 года - первый, дошедший до нас таможенный документ. Белозерская таможенная грамота 1497 года является сборником норм административного и гражданского права, содержащая помимо установленных размеров пошлин за ввоз товаров также и ответственность за уклонение от та- моженного досмотра. В этом документе был установлен и размер штрафа за такое правонарушение7.
Контрабанда была известна еще в Древней Руси в X веке, но только к XII - XIII векам ее существование было признано официально, о чем свидетельствует установление «промыта», то есть двойной ставки мыта (пошлинного сбора) провоз либо попытку провоза товара ухищренным способом. И если в Киевской Руси, которая была по своей сути централизованным унитарным государством, пошлины были едины для всех, то в дальнейшем в связи с ее распадом на отдельные земли, феодалы устанавливали на своих территориях таможенные границы и пошлины соразмерно со своими личными интересами. Единственной целью таких пошлин было личное обогащение. Пошлины в этот период делились на четыре группы: торговые, проезжие, за обслуживание и штрафные. Установление штрафных пошлин было обусловлено, прежде всего, тем, что в каждом княжестве были установлены свои специфические торговые
6 Кисловский Ю.Г. Контрабанда: история и современность. М., 1996. С.З
7 См.: Абдурахманов З.М. Таможенная политика России вчера и сегодня // Юрист, 1999, № 1.
14
и другие пошлины, которые вынуждали торговых людей к незаконному провозу товаров. Вместе с тем необходимо отметить, что сложилась четкая система взысканий в виде штрафов и других наказаний за нарушение установленных правил провоза и продажи товаров, отличие состояло лишь в размерах штрафа.
- промыта - уклонение от уплаты мыта - наказывалось штрафом, лицо совершившие такое деяние, наказывалось кнутом.
- промыт - наказание за неуплату мыта - наказывалось штрафом.
- заповедь - налагался на купцов за складирование своих товаров в домах частных лиц, а не в гостином государственном дворе, наказывалось штрафом.
- протаможы - тайный провоз товаров без уплаты пошлины и за неявку его в таможне - наказывалось штрафом.
- протамга - пеня за неявку товара в таможню - наказывалось штрафом.
Таким образом, примерно с середины XVI века аппарат по сбору пошлин был централизован, а таможенное обложение регламентировано8.
В целом признание контрабанды тяжким государственным преступлением в России относится к периоду образования единого национального рынка и установления на государственной границе таможенных барьеров в XVII веке.
В 1648 году царь Алексей Михайлович Романов повелел подготовить новый документ о порядке государственного устройства России. С этой целью были собраны все указы и грамоты правящих до него государей и на их основе было создано Соборное Уложение. В Уложении впервые были выделены государственные преступления и установлены наказания за их совершение, законодательно было оформлено крепостное право. Одна из глав Соборного Уложения была посвящена мытам (пошлинным сборам) и ответственности за неуплат
его. Здесь же была и установлена ответственность за незаконный провоз товаров.
8 См.: Тихонов Ю.А. Таможенная политика русского государства с середины XVI века до 60-х годов XVII века // Исторические записки. М, 1955. Т.53.. С.285.
15
• Безусловно, что введение в Соборное Уложение главы «О мытах, перевозах и мостах» было существенным шагом к развитию и укреплению государства, направленным на развитие экономики страны, вместе с тем, это не решило все скопившиеся насущные проблемы, - требовалось создание принципиально нового сугубо специфического нормативно законодательного акта в области таможенного законодательства.
* Такими актами в середине XVII века стали Торговый устав (1653 г.) и Новоторговый Устав (1667 г.). Необходимо отметить, что последний являл собой развитие Торгового Устава 1653 года и впитал в себя все новое и прогрессивное того периода развития страны. Новоторговый Устав имел четко выраженную ориентацию на разрешение вопросов, касающихся внешней торговли, регулирования отношений возникающих между русскими торговыми людьми и иностранцами, и был направлен не только на привлечение денежных средств в страну, а и на развитие отечественной промышленности. Работникам таможен обязывалось поставить заслон на путях ввоза низкосортных и контрабандных товаров. Однако, дошедшие до нас письменные документы того времени свидетельствуют о том, что контрабандный ввоз товаров не прекращался.9 Основными контрабандистами были иностранцы, которые привлекали для незаконного провоза и русских малоимущих людей, а реализацией такого рода товаров за-нимались торговые люди, зависимые от иностранных купцов.
I Таможенное законодательство страны требовало пресечения незаконно-
| го ввоза товаров и ужесточения правил торговли, так как злоупотребления
{ иностранцев наносили серьезный материальный ущерб государственной казне
и государству в целом.
Государство стремилось к цивилизованному развитому рынку, и с этой целью был принят ряд законодательных актов, направленных на пресечение и борьбу с контрабандой (например: Наказ от 30 августа 1654 года «О сборе пошлин в Сибирских городах с Русских, Сибирских, Китайских, Бухарских и со всяких других товаров», в котором был установлен штраф за неверные сведе-
1 См. Поли. Собр. Законов Российской империи. Собр. 1. Т. 1. № 408
16
ния о происхождении товара; Боярский приговор октября 1695 года, который устанавливал порядок продажи иностранной валюты, за тайную продажу налагалось взыскание в виде конфискации такой валюты).
Краткий анализ законодательных актов Московского государства в XVII веке, посвященных борьбе с контрабандой, свидетельствует об ужесточении мер, предпринимаемых государственной властью по пресечению и недопущению незаконного ввоза и вывоза товаров и денежных средств.
Следующий этап в истории таможенного законодательства и борьбы с контрабандой приходится на петровские времена. В 1724 году был разработан и введен в действие первый таможенный тариф России, который «по своей осмысленности может быть поставлен наряду с тарифами, изданными при Екатерине II или в настоящем столетии»10. В развитие и поддержание таможенного тарифа, его реализации в том же году был издан Указ, ориентированный на борьбу с контрабандой. Согласно этому Указу предусматривалось создание военных формирований, которые препятствовали проникновению контрабанды, а также выполняли задачи по охране государственной границы и задержанию беглых людей. Одновременно предпринимались меры, направленные на предотвращение контрабанды с моря. Для этих целей выделялись специальные корабли. Были установлены и взыскания за нарушения таможенных правил, к примеру, за незаконный провоз товаров брали двойную пошлину, а в случаях, когда владелец товара не мог ее выплатить, судно подлежало конфискации. Вместе с тем следует отметить, что в основном запретительный характер таможенных пошлин, установленных тарифом 1724 года, привел к усилению явной и скрытой контрабанды, это было обусловлено, как отмечалось выше, высоким налогообложением, примитивностью охраны границ и недостаточной таможенной охраной.
После смерти Петра I, его таможенная политика была подвергнута довольно таки острой критике. В правящих кругах России пришли к убеждению в недостаточности развития внутреннего производства и нецелесообразности его
1 Лодыженский К. История русского таможенного тарифа. СПб., 1886. С. 47.
17
поддержки путем мер стесняющих ввоз товаров. Учитывая это, а также отставание развития отечественного производства, низкое качество российских товаров, отсутствие сплошной охраны государственной границы Сенат пришел в конце 20-х годов XVIII века к выводу о недопустимости дальнейшего сохранения преград для доступа в страну иностранных товаров. При этом подчеркивалась слабая эффективность борьбы с контрабандой.
Исходя из этого, в 1731 году, был принят и введен в действие новый таможенный тариф. В том же году был принят Морской пошлинный регламент, или Устав, изменивший и дополнивший правила захода иностранных судов в российские порты. Список нарушений таможенных правил в нем был достаточно велик, а санкции, применяемые к нарушителям, были описаны четко и конкретно. В качестве основных видов взысканий были штраф и конфискация.
В 1754 году была создана пограничная стража для охраны западных рубежей России, несколько позднее была учреждена казачья и таможенная охрана. В пограничной полосе было введено патрулирование таможенными объездчиками, на которых возлагалась обязанность поимки контрабандистов. Организацию службы таможенных объездчиков необходимо рассматривать как начало охраны государственной границы в экономическом отношении.
В 1755 году был принят новый таможенный Устав11. Основной особенностью этого документа, по нашему мнению, и в контексте рассматриваемого вопроса являлось то, что в случае выезда за границу российских лиц им разрешалась вывозить только лишь многие вещи в единственном экземпляре. Излишки подлежали конфискации. Подобные правила в предыдущих Уставах отсутствовали. Появление такой регламентации было связано с увеличением количества отъезжающих частных лиц за рубеж, и стремлением правительства упорядочить такой выезд, а также учитывался то, что под видом частного проезда некоторые предприимчивые люди могут вывозить мелкие партии товаров, в целях избежать уплаты таможенных сборов.
11 См.: Полное собрание законов Российской империи, Собрание 1. Т. XXI. № 155522. |
