Введение
Актуальность темы исследования и степень ее разработанности. Государственный контроль, как неотъемлемая часть государственного управления, в конечном счете, направлен на достижение целей управления, решение задач, стоящих перед государством.
Когда идет речь о государственном контроле, акцент, в первую очередь, должен делаться на то, какие органы определены в качестве субъектов контроля, в какой мере объекты контроля выполняют свое социальное назначение, обеспечивают стабильное функционирование государства и общества, общенациональные интересы. Прав, на наш взгляд, В.М.Анисимков,1 отмечая, что виды субъектов, формы и методы государственного контроля во многом определяются политическим режимом государства.
С принятием новой Конституции произошли изменения политической структуры государства. Определились новые субъекты контроля, в том числе Президент РФ, Счетная палата Федерального Собрания РФ, а также правовые и организационные основы новых подходов к осуществлению контроля за деятельностью ОВД.
Президент в системе органов государственной власти России занимает стратегический статус и имеет стратегические полномочия как в управлении государством, так и в осуществлении контроля, в частности.
Контроль за исполнением законов Российской Федерации, указов, распоряжений и поручений главы государства, принятых в их исполнение постановлений и распоряжений Правительства, а также нормативных правовых актов судебных органов, органов власти субъектов Российской Федерации (нормативных правовых актов) составляет неотъемлемую часть системы управления и является наиболее действенным средством влияния на повышение эффективности деятельности органов государственной исполнительной власти, а
1 См. Анисимков В.М. Социальный контроль за деятельностью ОВД. - М., 1999.- С. 5-6.
4
также адекватного влияния соответствующих министерств и ведомств на складывающуюся обстановку как в центре, так и на местах.
Между тем, как свидетельствуют проверки, уровень исполнительской дисциплины, в том числе в правоохранительных органах, органах и подразделениях внутренних дел вызывает немало нареканий. Определенная часть нормативных правовых актов, включая принятых Президентом, выполняется с нарушением установленных сроков, не в полном объеме и не должным образом, то есть с различными отклонениями. Одна из основных причин такой ситуации - недостатки в организационной деятельности министерств и ведомств, отсутствие действенного контроля, а также необходимого спроса с должностных лиц за безусловное и своевременное исполнение федеральных нормативных правовых актов.
В этой связи Президент РФ В.В. Путин на расширенной коллегии Минюста России отметил: «около 20% принимаемых в регионах законодательных актов и других нормативных документов противоречат федеральному законодательству. Их постепенное накопление может достигнуть критической массы, способной взорвать правовое поле страны. Механизм государственной власти сегодня сильно запущен, расхлябан, разболтан. Стоит ли удивляться, что реформы идут так трудно, удивительно, что они вообще идут...Машина государства работает со сбоями, а коэффициент ее полезной деятельности чрезвычайно низок».2 На наш взгляд, формированию механизма государственной власти, организации системы управления, безусловно, будет способствовать эффективный президентский контроль.
Изучение практики свидетельствует о том, что многие острейшие проблемы являются следствием не только кризисных явлений, на что зачастую ссылаются руководители различных уровней, но и результатом несвоевременно принятых и несоответствующих мер по их предупреждению и пресечению; недостаточно продуманных управленческих решений и действий; отсутствия эффективного контроля и конкретного спроса с должностных лиц.
2 Российская газета, 1 февраля 2000, № 22
5
Поэтому не случайно вопрос о необходимости усиления государственного контроля в нашей стране в последние годы выдвинулся в число наиболее актуальных и жизненно важных. Например, в посланиях Президента Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране» и «Россия на рубеже веков» в целях улучшения качества управления поставлены задачи по радикальному усилению государственного контроля, в том числе контроля за исполнением решений главы государства, а также решительному повышению эффективности контроля, смелому и нетрадиционному использованию новых форм в контрольной деятельности, созданию для этого необходимой правовой базы.
Проблема правового и организационного обеспечения президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел приобретает особую государственную важность в связи с реальной необходимостью повышения эффективности работы ОВД по предупреждению, пресечению, выявлению и раскрытию преступлений, обеспечению общественной безопасности, декриминализации общества, активизации борьбы с организованной преступностью и коррупцией, в том числе в правоохранительных органах, необходимостью в этой связи усиления государственного контроля за исполнением соответствующих федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента, принятых в их исполнение постановлений и распоряжений Правительства.
В принципе проблема контроля не нова и давно разрабатывается как в теоретическом, так и теоретико-прикладном аспектах. По ней имеется значительное число работ. Среди них можно назвать труды Г.В.Атаманчука, В.Г.Афанасьева, А.А.Жданова, М.Ф.Ивлевой, Т.Н.Клепцовой, Т.В.Конюховой, О.Е.Кутафина, А.Ф.Ноздрачева, Л.А.Окунькова, Ф.С.Разаренова, А.Д.Соменкова, Ю.А.Тихомирова, Н.И.Химичевой. Е.В.Шориной, Ц.А.Ямпольской и других ученых.
В отечественной научной литературе имеются труды, прямо посвященных государственному контролю. К ним относятся работы В.В.Бурцева, А.В.Мицкевича, А.Е.Лунева, А.И.Миркина, В.С.Прониной, Г.А.Смирнова,
6
М.С.Студеникиной, С.С.Студеникина, Н.Е.Шмелько, В.В.Сучкова и других авторов.
Большое внимание проблемам государственного контроля уделяется и зарубежными учеными, особенно в области административного права. К их числу можно отнести: П.Стайнова и А.Ангелова (Болгария), Гейтна Друри (Великобритания), И.Е.Шэфера, В.Швеббаха, А.Ройса, Р.Корса, Й.Беттхера (ФРГ), А.Гора, Д.Паламбо, Ст.Мейнарда-Моди, О.Реннея, Ф.Фалмера, К.Киллена, Х.С.Хэвенс(США).
Проблемы ведомственного контроля были предметом изучения такими учеными в области организации деятельности органов внутренних дел, как С.Е.Вицин, Г.Г.Зуйков, Н.Н.Иванов, А.Г.Капорцев, Н.Д. Малков, Г.А.Туманов, Н.Д Шелякин и другие.
Вместе с тем изучение юридической литературы показало, что значительное внимание, уделяемое учеными функционированию государственных контрольных органов, в своем большинстве акцентировано на освещение лишь некоторых сторон их деятельности; зачастую это проблемы финансового контроля, либо предмет исследования ограничивается определенными хронологическими рамками. Цельного же, системного рассмотрения президентского контроля, а также проблем, связанных с его становлением и развитием в условиях современной России не имеется.
Изложенное дает основание обосновать актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Объект и предмет исследования. Объектом данного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления. В качестве предмета выступают методологические, организационные и правовые аспекты обеспечения президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел в целях повышения эффективности их работы.
Цели и задачи исследования. Основная цель исследования - формулирование выводов и выработка предложений, направленных на совершенствова-
7
ние организации и эффективности президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел на основе использования достижений науки и обобщения отечественного и иностранного опыта организационного и правового обеспечения контрольной деятельности государства.
Указанная цель исследования предопределила постановку и решение следующих задач:
- обоснование теоретической позиции о содержании и принципах президентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти;
- обоснование необходимости рассмотрения президентского контроля в качестве специфической системы, имеющей свое содержание и структуру;
- установление рамок президентского контроля, исходя из Конституционного статуса Президента;
- определение проблем реализации президентского контроля в условиях современной России;
- выработка направлений совершенствования организационно-правового обеспечения президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел;
- анализ основных возможностей формирования единой системы государственного контроля за деятельностью исполнительных органов;
- определение путей повышения эффективности взаимодействия органов государственной власти в осуществлении контроля за деятельностью органов внутренних дел.
Методологические основы и методика исследования. Теоретическую основу исследования составили труды по теории организации, социологии, социальному управлению. Изложенные в диссертации положения основываются также на изучении, теоретическом обобщении и критическом анализе значительного количества научных работ по проблемам философии, правоведения.
В качестве общенаучной методологии использованы идеи и принципы системного подхода. Значительное место занял сравнительный юридический анализ законодательных и иных нормативных правовых актов по теме иссле-
8
довдния. Кроме того, использован ряд общенаучных и частнонаучных методов исследования, включая анализ, обобщение, систематизацию, классификацию.
Эмпирическая база исследования. В ходе исследования использован опыт организации государственного контроля в зарубежных странах, в том числе: США, Канады, Франции, Великобритании, ФРГ, Швеции, КНР, а также опыт международной организации высших контрольных органов Европы (ЕВ-РОСАИ), Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая Международной организацией высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г.,4 опыт царской России и СССР (РСФСР), а также материалы иных научных публикаций, данные периодической печати, относящиеся к исследуемой j проблеме, ведомственные аналитические материалы, обзоры, статистические
| сведения и другие служебные документы, содержащие информацию о практике
j осуществления государственного контроля в целом и президентского контроля,
j
! в частности.
Правовую базу диссертационного исследования составили: Конститу-1 ция Российской Федерации, соответствующие федеральные, в том числе кон-
ституционные законы, указы, распоряжения, поручения Президента, постановления Правительства, акты руководителей органов исполнительной власти по вопросам контроля. Исследование проблем статуса и полномочий Президента и его аппарата, осуществляющего президентский контроль, проводилось в рамках действующего конституционно-правового поля.
В процессе подготовки диссертации использован личный опыт работы автора в Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации.
Научная новизна диссертации обусловлена тем, что работа является монографическим исследованием, в котором предпринята попытка комплексного анализа теоретических, организационных и правовых проблем президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел, осуществляемого с
3 Контроль в зарубежных странах. //Информационный бюллетень Контрольно-бюджетного комитета при Верховном Совете РФ.- М, 1992. - С. 3.
4 Сборник материалов «Государственный контроль в зарубежных странах» - М., 1999.- С. 5.
9
позиций науки управления, имеющего важное значение для повышения эффективности борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности.
Конкретное проявление научной новизны работы состоит в следующем:
- разработан и уточнен ряд базовых понятий, связанных с темой дис-1 сертационного исследования;
- обоснована необходимость рассмотрения президентского контроля в качестве единой системы управления, обладающей своеобразным организационным механизмом;
- уточнено понятие президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел; выявлены его основные признаки, определены роль и место президентского контроля за оперативно-розыскной деятельностью;
- обоснована необходимость уточнения компетенции контролирующих органов, входящих в систему президентского контроля, важность упорядочения структуры контролирующих органов Аппарата Президента Россий-
ф> ской Федерации;
- предложена методика подготовки и проведения проверок деятельности органов внутренних дел;
- обоснована необходимость формирования единой системы контроля за деятельностью органов внутренних дел на основе объединения усилий всех ветвей власти под организационным руководством Президента Российской
1' Федерации.
Указанные и другие элементы новизны диссертационного исследования позволяют сделать вывод о том, что оно вносит определенный вклад в развитие теории управления и ее конкретного направления - организации деятельности правоохранительных органов.
Результаты проведенного исследования позволяют вынести на защиту следующие научные положения:
1. Президентский контроль за деятельностью органов внутренних дел основан на принципах системного, комплексного подходов, включает в себя
10
совокупность понятий, принципы, определение особенностей и организационный механизм реализации.
2. Необходимость укрепления президентского контроля за исполнительной властью в целом и за деятельностью органов внутренних дел, в частности, обусловлена в современных условиях нестабильностью экономической, политической и иных сфер жизни общества, требующих укрепления вертикали власти.
3 Понятие президентского контроля: деятельность самого Президента Российской Федерации, а также контролирующих органов Аппарата главы государства за выполнением органами исполнительной власти страны законов Российской Федерации, указов, распоряжений, поручений, посланий Президента, принятых в их исполнение, постановлений, распоряжений, поручений Правительства Российской Федерации, федеральных программ, направленная на выявление различных отклонений, ошибок, злоупотреблений, недостатков в организации систем государственного управления, в том числе административной, финансовой, хозяйственной деятельности и принятие на этой основе необходимых решений.
4. Определение президентского контроля как специфической системы управления, имеющей конституционную основу существования, в организационном отношении включающую Президента, как основного субъекта контроля, совокупность контрольных органов и объекты контроля, к числу которых относятся и органы внутренних дел.
5. Президентский контроль является составной частью государственного контроля и потому деятельность по его реализации должна осуществляться в тесном взаимодействии с иными государственными контрольными структурами в едином правовом и организационном пространстве.
6. Организационно-правовыми условиями повышения эффективности президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел являются:
- формирование единой структуры контролирующих органов во главе с Президентом Российской Федерации,
11
- совершенствование правового обеспечения президентского контроля на основе уточнения правового статуса основного субъекта контроля, а также четком разграничении полномочий каждого из элементов данной системы,
- разработки единых регламентов и технологии президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что в ходе ее подготовки теоретическому осмыслению и обобщению подвергнуты законы, нормативные акты и методические материалы по вопросам государственного и президентского контроля. Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, базируются на результатах проведенного автором обобщения и анализа практики осуществления контроля за деятельностью органов внутренних дел.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы и предложения могут быть использованы в законопроектной работе, а также для дальнейшего развития теоретических положений государственного управления, в том числе управления ОВД, административного права.
Предложения и выводы, полученные в ходе исследования, могут быть использованы органами государственной власти как на федеральном, окружном, так и уровне субъектов Российской Федерации, контрольными органами Российской Федерации, министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, органами внутриведомственного контроля, которые сами осуществляют контрольные функции и обязаны оказывать содействие в организации и проведении президентского контроля.
Результаты проведенных исследований также могут быть использованы в процессе изучения соответствующих юридических дисциплин в учебных заведениях, а также работниками Аппарата Президента, в чью компетенцию входит осуществление контрольных функций, депутатов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Апробация результатов исследования и их внедрение. Основные выводы и предложения получили апробацию путем:
12
участия во Всероссийской научно-практической конференции «Состояние, проблемы применения и совершенствования законодательства о борьбе с организованной преступностью и коррупцией», состоявшейся в Московском институте МВД России 7-8 июня 2000 года;
обсуждения в окружных инспекциях Главного контрольного управления Президента Российской Федерации;
научных сообщений на кафедре службы штабов органов внутренних дел Академии управления МВД России.
Внедрение основных результатов диссертационного исследования в практическую деятельность ряда органов, осуществляющих президентский контроль, подтверждается соответствующими актами о внедрении.
Настоящее диссертационное исследование обсуждено и одобрено на кафедре службы штабов органов внутренних дел Академии управления МВД России.
13
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРЕЗИДЕНТСКОГО
КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ
ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
§ 1. Сущность и содержание государственного контроля
Известно, что наиболее сложным в научной деятельности является выявление сущности исследуемого явления. Сущность всегда составляет основу любого объекта познания, потому, что отражает внутренние содержательные характеристики и отношения, проявления, стороны5. Самым непосредственным образом это относится и к теме нашего исследования: правовому и организационному обеспечению президентского контроля за деятельностью ОВД.
В целом под обеспечением понимается то, чем обеспечивают кого-нибудь, что-нибудь.6 Применительно же к теме настоящего исследования речь идет о том, насколько президентский контроль в России реализуется в необходимом правовом и организационном поле, насколько эффективно Президент, исходя из конституционных полномочий главы государства., имеет возможность эффективно осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти и, в том числе органов внутренних дел.
Чтобы определить сущность президентского контроля, необходимо выделить характерные признаки тех элементов его содержательной стороны, которые позволяли бы установить его индивидуальность и дали бы возможность определить его роль, место среди иных близких понятий, каковыми являются контроль, государственный контроль, надведомственный контроль и т.п.
Термин «контроль» в научной и практической деятельности употребляется достаточно часто. Трудно найти автора, исследующего проблемы социального управления, который бы в той или иной мере не затрагивал вопросы целей, задач, функций, принципов контроля, компетенции контрольных органов. Та-
5 См.: Философский словарь.- 5 изд.// М, 1986. - С.469.
6 См.: Ожегов СИ. // Словарь русского языка. - 18-е изд.- М., 1972. - С. 388
14
кое частое обращение к понятию контроля создает иллюзию о достаточной изученности сущности этого понятия.
Вместе с тем это далеко не так. Даже неглубокое ознакомление с литературой по административному праву, социальному управлению свидетельствует о том, что в определении сущности контроля во взглядах ученых нет единства. Авторы определяют его по-разному: как средство, фактор, форму, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т.д.
Данные подходы, очевидно, отражают не столько стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена через призму интересов представителей различных научных направлений - философских, управленческих, кибернетических, 7 политических, правовых и др. Поэтому можно согласиться с позицией каждого из авторов, ибо в его индивидуальном подходе содержится элемент того большого и емкого содержания, которым обладает понятие контроль. Здесь важно устоять от соблазна путем механической интеграции выработать единое многоаспектное понятие контроля.
Вместе с тем анализ существующих точек зрения о сущности и содержании контроля может явиться тем фундаментом, на основе которого появляется возможность проникновения в глубину интересующей проблемы.
Контроль - слово английского происхождения. В Кратком Оксфордском английском словаре термин "контролировать" имеет три семантических варианта: 1) проверить или контролировать, а, следовательно, и регулировать (платежи и т. д.); 2) требовать отчета; 3) сдерживать и направлять свободное действие. В словарях и других справочных изданиях под контролем понимается учет, проверка. Так, в Толковом словаре В.И.Даля указывается, что контроль - это учет, поверка счетов, отчетности, присутственное место, занимающееся про-
7 См. Шохин CO., Воронина Л.И. Бюджетно-финансового контроль и аудит. -М.: Финансы и статистика, 1997- С.7.
15
веркой счетов8. В Словаре русского языка С.И.Ожегова "контроль" - это проверка, а также наблюдение с целью проверки; контроль над отчетностью и т.д.9 В энциклопедии говорится, что контроль - значит проверка чего-либо: выполнения законов, планов, решений10. В словаре-справочнике по социальному управлению контроль определяется как проверка; наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений и т.п.11 Таким образом, можно констатировать, что контроль в целом не что иное, как осуществление функции, суть которой заключается в том, чтобы проверять, наблюдать, отслеживать то или иное явление.
Наиболее общим подходом, приобретшим контуры массовидности, является понимание контроля как одной из функций управления. В качестве отправного момента можно согласиться с подобным утверждением, так как управлять - значит осуществлять формирование системы, поддерживать ее в требуемом состоянии; налаживать сеть организационных отношений, обеспечивать сознательную целенаправленную совместную деятельность людей пу-% тем объединения, согласования, координации совершаемых ими действий.
i | Функция управления - это, по утверждению, например, Г.В.Атаманчука, «ре-
I f
j | альное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на
]
управляемое явление, отношение, состояние, которое они воспринимают и на
I которое реагируют».12 В названной работе автор к функциям управления отно-
| сит следующие: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспе-
i чение, контроль. К функции управления контроль относят также ряд зарубеж-
ных специалистов, например, Р.Фалмер, К.Киллен и другие.13
8 См.: Даль В.//Словарь живого великорусского языка. - М, 1995.- Т.2.- С.153.
9 Ожегов С.И.//Словарь русского языка.- 18-е изд.- М., 1972. - С.268
10 Большая советская энциклопедия. 3 изд. - М., 1973. - Т. 13. - С. 70.
11 См.: Социальное управление: Словарь. - М, 1994. - С.74.
12 Атаманчук Г.В.. Государственное управление. -М.: Экономика, 2000. - С.56. Теория государственного управления. - М.: Юридическая лит-ра, 1997.-С.124.
13 См.: Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления. Пер. с англ. - М.: ВИГЖ ЭНЕРГО, 1992.- Т. 1-5. Киллен К. Вопросы управления. Пер. с англ.-М, 1981.-С. 31-108.
16
Контроль не представляет сам по себе первичной деятельности: он касается той деятельности, которая осуществляется независимо от контроля14. Но «производный» характер контроля не означает, однако, что он не является самостоятельным видом работы. Сущность контроля как относительно обособленной ее части состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые он (объект) получил от управляющего звена (органа, должностного лица). Из буквального смысла такого определения следует, что контроль осуществляется только ради наблюдения и подчинен лишь цели сбора данных и сигнализации в компетентные органы о результатах проведенных наблюдений.
Однако в литературе нередко можно встретить мнение о том, что итоговая целенаправленность контроля заключается в том, что в ходе его выявляются результаты воздействия субъекта на объект, допущенные отклонения от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования, причины этих отклонений, а также определяются пути преодоления препятствий для эффективного функционирования всей системы.
Такая позиция, на наш взгляд, расширяет рамки собственно контроля и более точно определяется понятием «контрольная деятельность». Действительно, контроль, являясь функцией управления, тесно переплетается с другими управленческими функциями, которые осуществляются субъектом управления. В ходе реализации функции контроля субъект управления, естественно, применяет властные полномочия, принадлежащие ему по его статусу. Таким образом, когда контроль осуществляется самим субъектом управления, то даваемые им руководящие указания по устранению выявленных недостатков относятся не к области контроля, а к его должностному положению.
Другое дело, когда основной субъект управления часть функций по контролю делегирует специальному работнику, а порой и целому структурному подразделению, в результате чего появляется специализированный контрольный орган, тогда он имеет возможность вместе с обязанностями по контролю
14 Старосьцяк Е. Элементы науки управления.- М.: Прогресс, 1965 - С.197.
17
делегировать и часть своих полномочий. В этом случае контрольный орган наделяется и некоторыми властными полномочиями, объем которых зависит от воли основного субъекта управления.
Данная ситуация приводит к иллюзии, что контроль включает в себя и наличие возможности у контролеров давать обязательные для исполнения указания. Более того, в неформальной ситуации, когда контролирующий орган и не наделен такими полномочиями, то мнение проверяющих о наличии недостатков воспринимается проверяемыми как сигнал к действиям по их устранению, не дожидаясь получения команды от основного субъекта управления.
Таким образом, функция контроля зачастую понимается как деятельность по контролю, поскольку включает выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, оценку контролируемой деятельности и принятие мер по устранению вскрытых недостатков. Представляется, такое расширительное понимание функции контроля содержит в себе положительный заряд и взят автором на вооружение применительно к данному исследованию.
Специфическое назначение контроля позволяет говорить о его самостоятельности, что дает возможность отделить его от других видов деятельности не только в научном, но и в организационном плане как при определении компетенции органов, так и при создании специальных контрольных органов, которые не выполняют или почти не выполняют других, кроме контроля, государственных функций.15 Но обособленность функций относительна, поскольку «единство процесса управления требует их интеграции»16. Применительно к контролю интеграция выражается в том, что органы, осуществляющие контроль, обязательно втягиваются в орбиту общего или отраслевого управления в результате подчинения контролирующего субъекта государственному органу общей или отраслевой компетенции.
15 Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. - М.: Юридическая литература, 1974. - С.7.
16 Лазарев Б.М. Компетенция органов государственного управления. - М.: Юридическая литература, 1972. - С. 12.

Получить работу