3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. В настоящее время вопросы, связанные с обеспечением прав человека и их реализацией, занимают одно из первых мест в перечне наиболее актуальных проблем современности. Развитие общества обусловило не только осознание ценности и неотъемлемости основных прав и свобод, но и поставило весьма остро вопрос об их защите от противоправных посягательств, в том числе и со стороны органов власти. Международно-правовые акты, принятые во второй половине XX века, создали не только систему гарантий прав человека, но и выработали реальные механизмы их защиты вне национальных границ .
Вместе с тем, опыт развития многих государств показывает, что безоговорочная абсолютизация прав и свобод человека подчас не отвечает естественным и законным интересам государственного развития. Последние требуют, чтобы свобода индивида реализовывалась в определенных пределах, которые обеспечивали бы другому индивиду возможность реализовать свои права. Таким образом, ограничения прав человека носят вынужденный и естественный характер, наряду с их защитой. Международное право также не исключает ограничения прав индивида. В частности, Всеобщая декларация прав человека 1948 г. в статье 29 указывает, что «...при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе».
' См.: Всеобщая декларация прав человека 1948 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.; Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.; Европейская конвенция прав человека и основных свобод 1950 г. и др.
4
Основной проблемой в вопросах ограничения прав человека является установление принципов, пределов и оснований таких ограничений. Особенно это актуально в ситуациях внутренних кризисов. В этих условиях характер угроз таков, что от государства требуется принятие особых мер, которые существенным образом изменяют обычную жизнедеятельность населения, органов власти, и направлены на нормализацию обстановки в стране. В зависимости от источника опасности (внешнего или внутреннего) данные меры именуются военным либо чрезвычайным положением.
Традиционно международное гуманитарное право в своем регулировании не затрагивает ситуаций внутренних конфликтов, соответствующих режиму чрезвычайного положения. На это, в частности, указывают положения п.2 ст.1 Дополнительного протокола II к Женевским конвенциям 1949 г. Поэтому в силу принципа суверенитета различные государства самостоятельно вырабатывают нормативно-правовые основы, регулирующие вопросы применения чрезвычайных мер в особых условиях, вызванных государственной необходимостью.
Вместе с тем, существуют обстоятельства, когда мировое сообщество не только вправе, но и обязано осуществлять контроль за предпринимаемыми национальными властями чрезвычайными мерами. Это связано с необходимостью международного контроля за соблюдением прав человека, и обеспечением их защиты.
Международно-правовое регулирование обеспечения прав человека в период чрезвычайного положения направлено, прежде всего, на недопущение массовых и грубых нарушений национальными властями прав и свобод человека. Как справедливо отмечает А.Я. Капустин, «...внутренние конфликты находятся вне зоны досягаемости международного права до тех пор, пока они не будут представлять угрозы международному миру и безопасности или
5 приводить к массовым и грубым нарушениям прав человека».2 В настоящее
время международно-правовые акты закрепляют нормы, запрещающие национальным властям осуществлять определенные действия в чрезвычайных обстоятельствах, являющиеся нарушением естественных прав человека. Также отдельные документы содержат наиболее общие требования к ограничению прав человека в условиях чрезвычайного положения. Среди них указание на недопустимость дискриминации, на временный характер ограничений и др. Однако в рамках международно-правового обеспечения прав человека в период чрезвычайного положения существует немало проблем, которые вызваны, прежде всего, вопросами соотношения национальных и международных норм в данной сфере, функционированием механизма реализации требований по соблюдению минимума прав, не подлежащих ограничению и др.
В настоящей работе осуществляется анализ международно-правового механизма обеспечения прав человека в условиях внутренних чрезвычайных обстоятельств, а также вопросы реализации международных стандартов в данной сфере в национальном законодательстве России и ряда зарубежных государств.
Цель и задачи исследования. Основной целью диссертации является раскрытие правовой природы и сущности международно-правового регулирования обеспечения прав человека в условиях чрезвычайного положения, а также изучение особенностей реализации международных норм по данным вопросам в национальном законодательстве различных государств.
Поставленная цель требует решения следующих задач:
- раскрыть социальную и правовую сущность обеспечения прав человека в условиях чрезвычайного положения;
2 Капустин Л.Я. Проблема имнлсмемгации норм международного гуманитарного и райи в немеждународных вооруженных конфликтах / Российский ежегодник международного права. СПб., 2001 С. 20.
6
- подвергнуть анализу международно-правовые нормы, закрепляющие общие аспекты обеспечения прав человека в условиях чрезвычайного положения;
- изучить деятельность международных организаций по обеспечению прав человека в условиях чрезвычайных режимов;
- проанализировать чрезвычайное законодательство некоторых зарубежных государств в части реализации международно-правовых требований по обеспечению прав человека;
- разработать рекомендации по совершенствованию международно-правового механизма обеспечения прав человека в условиях чрезвычайного положения.
Методологические основы исследования. Характер задач, поставленных в диссертационном исследовании, определил необходимость комплексного использования научных методов исследования. Основополагающим и интегрирующим методом настоящего исследования явился всеобщий диалектический метод познания. Для раскрытия теоретических аспектов рассматриваемой проблематики использовались историко-правовой и структурно-функциональный методы исследования. В части анализа международно-правового механизма обеспечения прав человека в условиях чрезвычайного положения применялись системный и сравнительно-правовой методы.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются международно-правовые и национальные основы обеспечения прав человека в условиях чрезвычайного положения. Предметом исследования выступают международные нормы, регулирующие вопросы обеспечения прав человека в период внутренних кризисов, деятельность международных организаций в таких условиях, а также особенности реализации международно-правовых основ обеспечения прав человека в чрезвычайном законодательстве России и ряда зарубежных стран.
Степень научной разработанности темы диссертации. Теоретическими источниками настоящего исследования явились труды отечественных
7
и зарубежных специалистов в области международного и конституционного права. Среди них: А.Х. Абашидзе, И.Н. Лрцибасов, СВ. Бахин, Ф.С. Галено-польский, X. Гассер, И.В. Гончаров, А.В. Домрин, СМ. Егоров, М. Дженис, Р.А. Каламкарян, А.Я. Капустин В.А. Карташкин, Д.А. Ковачев, И.И. Котля-ров, В.И. Лафитский, И.И. Лукашук, Ю.И. Мигачев, Ж. Пикте, О.И. Тиунов, Б.Н. Топорнин, Б.Р. Тузмухамедов, Д. Харрис, М.Л. Энтин, Н.Г. Ян гол и др.
Научная новизна исследования. Различные аспекты данной проблематики подвергались исследованию отечественными и зарубежными учеными-правоведами, в основном, в контексте отдельного анализа норм чрезвычайного законодательства государств, защиты прав человека в рамках международного права и международно-правового регулирования внутренних вооруженных конфликтов
Вместе с тем, единого монографического исследования, которое бы синтезировало указанные аспекты в целях анализа проблем международно-правового обеспечения прав человека при чрезвычайных обстоятельствах, опубликовано не было. Также в научной литературе практически не встречались монографические исследования, касающиеся анализа деятельности международных организаций в период внутренних кризисов, не являющихся вооруженными конфликтами. Таким образом, в настоящей работе впервые предпринимается попытка комплексной систематизации и анализа международных норм, направленных на обеспечения прав человека в условиях чрезвычайного положения, и особенностей их реализации в национальном законодательстве различных государств.
На защиту выносятся следующие положения и выводы: 1. Теоретически обосновывается и эмпирически доказывается, что международно-правовое регулирование режима чрезвычайного положения является предметно ограниченным. Международные нормы регулируют данные вопросы только в части установления требований к соблюдению юридических процедур введения данного режима, установления недопустимости каких-либо ограничений фундаментальных прав человека (минимальных гума-
8 нитарных стандартов), и недопустимости дискриминации по признакам пола,
расы, социального положения.
2. На основе анализа нормативного материала автором делается вывод о том, что одной из гарантий соблюдения принципа невмешательства в дела, составляющие по существу внутреннюю компетенцию государства, выступает отнесение международным правом к числу прав, которые не могут быть ограничены в условиях чрезвычайного положения исключительно личных прав человека.
3. Обосновывается концептуальное предложение о необходимости дальнейшего развития положений Декларации о минимальных гуманитарных стандартах в направлении повышения её юридического статуса до бесспорного общеобязательного уровня, то есть уровня международной конвенции. Одной из форм такого развития может явиться разработка и принятие специальной обособленной международной конвенции «О правах человека в условиях чрезвычайного положения», основанной на положениях Декларации о минимальных гуманитарных стандартах. Данное межгосударственное соглашение, не касаясь форм и методов введения, осуществления и прекращения исключительного режима (что является суверенным правом каждого государства), должно закрепить наиболее общие принципы и пределы ограничения прав человека, международные гарантии важнейших из них. Автором делается целый ряд предложений по отдельным аспектам, которые должны найти отражение в Конвенции «О правах человека в условиях чрезвычайного положения».
4. Анализ международных норм, а также национального чрезвычайного законодательства ряда зарубежных государств позволил автору сформулировать консолидированное теоретическое понятие «чрезвычайное положение». Под ним необходимо понимать временный режим деятельности органов власти, вводимый в целях преодоления внутренней напряженности в соответствии с Конституцией и международно-правовыми актами, и допускающий ог-
раничение нрав и свобод, за исключением фундаментальных, определяющих основы правового статуса личности.
5. В результате анализа деятельности международных организаций по обеспечению прав человека в период чрезвычайного положения диссертантом выделяются и исследуются основные её формы: посещение мест содержания иод стражей лиц, задержанных в условиях внутреннего конфликта, и контроль за соблюдением минимальных гуманитарных стандартов в отношении них; поставки гуманитарных грузов в регионы внутренних конфликтов; информирование мировой общественности о положении с правами человека на территории, где действует режим особых мер.
Апробация исследования. Положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в одном из разделов учебной программы по курсу «Конституционное право России» и «Конституционное право зарубежных стран», преподаваемых в Современном Гуманитарном Университете, и в разделе курсов «Международное право» и «Международное сотрудничестве в борьбе с преступностью», преподаваемого в Московском университете МВД России. Отдельные проблемы исследования освещались автором в рамках научно-практических конференций.
Материалы диссертационного исследования могут стать добротной теоретической основой для деятельности органов законодательной власти Российской Федерации, использованы в работе Международного Комитета Красного Креста, Представительства Совета Европы в России и других российских и международных органов.
Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях автора.
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 6 параграфов, заключения и библиографии.
10
Глава I. Теоретические основы обеспечения прав человека в условиях режима чрезвычайного положения.
1.1. Юридическая природа и социальная необходимость обеспечения прав человека в условиях чрезвычайного положения
Научный подход к исследованию любых объектов правовой действительности невозможен без глубокого анализа всех его сторон в целях выявления сущности данного объекта. В свою очередь понимание сущности, в соответствии с философской её трактовкой, невозможно без постановки вопроса об источниках и причинах происхождения явления, т.е. о его природе.3
Исследование явлений правовой действительности, например юридических норм, традиционно осуществляется по двум основным направлениям: исследование данного явления в свете обусловленности общественными факторами, т.е. в социальном смысле, и исследование форм и способов создания и функционирования этих норм (в формальном смысле).4 Как правило, основное внимание в научной литературе уделяется именно последнему аспекту, где исследованию подвергаются различные виды правовых актов, правовые обычаи и судебные прецеденты.
Вместе с тем, получение наиболее четкого и объективного представления о природе какого-либо правового явления невозможно с использованием только формально-юридического подхода. Социальная обусловленность многих аспектов права вынуждает неизбежно обращаться в ходе исследования именно к этой составляющей.
Особенно актуальным становится применение социологического подхода при исследовании природы такого объекта как права и свободы человека. Источники и причины его происхождения неразрывно связаны с общественными явлениями, историческими событиями и политическими условиями. Также неразрывно связаны ними и проблемы ограничения прав и свобод че-
3 См., например: Философия. Под ред. Губина В.Д., Сидориной Т.Ю., Филатова В.П. М.: Русское слово, 1996. С. 269-276.
11
ловека, поскольку необходимость в этом вытекает из неоднородности социума, а также тех отношений, которые в нем возникают.
Применение социологического подхода также является эффективным при исследовании такого специфического вида ограничения прав человека, как ограничение в условиях особых чрезвычайных режимов, вводимых государством для устранения наиболее масштабных угроз общественному благополучию.
Социологическое направление в правовой науке получило на сегодняшний день широкое распространение. Её основатели - австрийский ученый Е. Эрлих и американский Р. Паунд - положили в основу своего учения идею о том, что источником права являются не законотворчество или судебные прецеденты, а сами общественные отношения.5 Следует отметить, что такой подход к раскрытию природы права не противоречит признанному диалектико-материалистическому методу научного познания, требующему рассматривать государственно-правовые явления под углом их обусловленности общественными отношениями.6
Исходя из всего вышесказанного, необходимо отметить, что всестороннее и полное исследование правовых явлений, особенно применительно к регулированию прав человека, необходимо проводить в двух основных направлениях - выявление его юридической природы, и раскрытие социальных процессов, его обуславливающих.
Интересы последовательного анализа юридической природы обеспечения прав человека в условиях исключительных режимов требует исследования правовых понятий, вне которых понятие обеспечения прав человека приобретает качественно иной смысл. Речь идет о терминологической конструкции «чрезвычайное положение». Без уяснения её содержания полный и всесторонний анализ юридической природы обеспечения прав человека невоз-
4 См.: Алексеев С.С. Теория права. М, 1995. С. 22-41.
5 См. подробнее: История политических и правовых учений. Под ред. Нерсесянца B.C. М, 1988. С.706-710.
12 можен, поскольку именно данное понятие является системообразующим
элементом, способствующим как «легитимизации» противоправных по своей сути мер, применяемых государством в данный период, так и приданию значимости гарантиям прав человека.
Правовое понятие «чрезвычайное положение» в различных странах имеет неоднозначную трактовку как в лексическом, так и в содержательном смысле. Объясняется это не только языковыми различиями, но и историческими закономерностями становления и развития национальных правовых систем.
Содержательная сторона чрезвычайного положения выражается, прежде всего, в его трактовке как крайнего средства, последнего аргумента, который может спасти государство от разрушительного воздействия. Именно та-кое понимание режима чрезвычайного положения имело место в трудах отечественных и зарубежных ученых еще в XIX веке. «Когда существованию государства или его спокойствию грозит что-либо, - отмечал немецкий ученый профессор Ленинг, - спасение государства от угрожающих опасностей составляет важнейшую задачу государственной власти. Для того, чтобы быть в состоянии выполнить эту задачу, органы государственной власти должны быть облечены обширными полномочиями. Ограничения, которые ставят им законы об охране личной свободы, должны быть временно уничтожены».7
Что касается лексического аспекта, то, к примеру, в странах англоамериканской правовой семьи используется термин State of Emergency,8 в дословном понимании переводимый как государственная крайняя необходимость. Действительно, в правовых доктринах многих стран данной правовой семьи режим чрезвычайного положения трактуется как один из видов крайней необходимости, осуществляемой в государственном масштабе.9 В других странах законодателем используются правовые понятия, обозначающее ре-
6 См.: Черниловский З.М. Всеобщая история государства и права. М, 1995. С. 4-5.
7 Loening E. Lehrbush des Deutschen Verwaltungsreechts. Leipcig, 1884. Z. 290.
8 См.: Emergency Regulations 1921 // The Board Trade Journal, 1921.04.07.
13
жим особых мер, без применения терминов «чрезвычайный», «исключительный», «крайняя необходимость» и т.д. Так, например, Основной закон ФРГ в этом случае оперирует категорией «состояние напряженности».10 Объясняется это, по-видимому, стремлением немецкого законодателя дистанцироваться от всех правовых понятий, так или иначе связанных с периодом нацистской диктатуры, где характер государственного управления носил исключительный, чрезвычайный характер, что часто находило отражение в правовых терминах того периода.
Содержательная сторона понятия «чрезвычайное положение» как в нормативных актах различных государств, так и в правовой доктрине, весьма неоднозначна. Различия проявляются, прежде всего, в том, что законодательство разных стран вкладывает в данный термин неодинаковые смысловые понятия применительно к конкретным ситуациям. Например, законодательство Индии подразумевает под понятием «чрезвычайное положение» режим, вводимый как в случае внутренних волнений, беспорядков, вооруженных мятежей, так и в случае войны или внешней агрессии.11 Вместе с тем, законодательство Канады проводит четкую грань между терминами «чрезвычайное положение» и «военное положение». Первым охватываются меры, применяемые в силу причин внутреннего характера; вторые - меры для отражения внешних угроз.12 На практике такое разграничение находит отражение в том, что режимы чрезвычайного и военного положения часто регулируются различными законодательными актами. В некоторых государствах в понятие «чрезвычайное положение» включаются также и меры, направленные на оздоровление общей экономической ситуации в стране, вывод национального
у См.: Barnett H. Constitutional and Administrative Law. London., 1995. P. 336.
10 См. например: Чрезвычайное законодательство ФРГ. М, 1970. С. 159.
11 См.: Домрин А.Н. Правовые институты чрезвычайного режима в Индии /В кн. Институты конституционного права иностранных государств. М., 2002. С. 404.
См.: Emergency Preparedness Act 1988, RS. 1985, ch 6, 4 th Suppl. Ottawa. 1989.
14
производства из кризиса. К примеру, Конституция Индии констатирует возможность введения чрезвычайного положения в области финансов (ст. 360).13
Таким образом, единства в юридическом содержании понятия «чрезвычайное положение» в законодательстве зарубежных государств не существует, что вполне естественно. Далеки от единодушия и доктринальные источники различных стран по данному аспекту. Более того, международные акты, которые так или иначе касаются в своем регулировании вопросов обеспечения прав человека в исключительных условиях также не закрепляют четкого и единого определения понятия «чрезвычайное положение».
Вместе с тем, вопрос о соотношении различных понятий, связанных с введением особых мер, остается весьма актуальным, прежде всего, с теоретической точки зрения. Трудность выявления такого соотношения вполне очевидна, и обусловлено, как было указано выше, специфичностью национальных подходов в данном вопросе. Вместе с тем, опираясь на работы как российских, так и зарубежных ученых, можно провести теоретическое разграничение в понятиях, связанных с введением режима особых мер.
В частности, одни ученые предлагают охватывать понятием чрезвычайного положения всю совокупность режимов, вводимых как по причинам внутреннего характера (крупные аварии, массовые беспорядки, вооруженные мятежи), так и внешнего характера (агрессия, война и др.).14 Аргументируется данная позиция сходностью характера государственного управления. И в том и в другом случае на первое место выдвигаются меры, не свойственные обычной жизни и деятельности общества, и носящие чрезвычайные черты. Однако из данной позиции нельзя выявить системную взаимосвязь понятийного аппарата в рамках режимов особых мер.
13 См.: V.N. Shuklas Constitution of India./ Ed. By Mahendra Singh. Eghth Edition. Lucknow: Eastern Book Co., 1990.
14 См., например: Ехипов М.И. Некоторые аспекты применения режима чрезвычайного положения. Пермь. 1993.; Ларин A.M. Чрезвычайные ситуации и деятельность правоохранительных органов.// Право и чрезвычайные ситуации. М., 1992.
15
Более научно обоснованным представляется позиция других авторов, которые считают необходимым использовать собирательное понятие, кото- рое объединило бы режимы особых мер вне их внешнего или внутреннего источника.15 Таким интегрирующим термином является понятие «исключительные режимы». Оно, в свою очередь, включает в себя понятие «чрезвычайное положение», которое вводится на основании политико-социальных, или природно-техногенных факторов внутреннего характера, и «военное положение», вводимое в случае внешней агрессии или её непосредственной угрозы.
Таким образом, чрезвычайное положение можно понимать в широком и в узком смысле. В широком смысле под данным понятием подразумеваются все режимы, предусмотренные законодательством данного государства, носящие исключительный характер. В узком смысле под данной категорией понимается только исключительный режим, введенный в связи с внутренними факторами. В том числе и внутренних вооруженных конфликтов высокой или низкой интенсивности. Обоснованность такой позиции подтверждается и положениями международных актов. В частности, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод в ст. 15 использует следующую формулировку: «Во время войны или иного чрезвычайного положения, угрожающего жизни нации...». Таким образом, международный акт разгра-ничивает внутренний и внешний режимы, подразумевая, что содержание применяемых в их рамках мер не может быть тождественным.
Приведенная классификация понятий позволяет четко структурировать термины, отразив их юридическое и смысловое содержание, а также отграничить предмет настоящего исследования. В соответствии с указанными методологическими посылками, необходимо считать, что предметом настоящей работы являются общественные отношения в сфере прав человека, возни-
См. например: Янгол Н.Г. Чрезвычайное законодательство и исключительные правовые режимы: история и современность. С-Пб., 2000. С. 13.
16
кающие между государством и личностью в чрезвычайных условиях, и урегулированные как международными, так и национальными актами. В силу своей специфичности вопросы обеспечения прав человека в период международного вооруженного конфликта (и связанного с ним режима военного положения) должны, как представляется, быть предметом самостоятельного исследования.
Проведенный выше анализ понятия «чрезвычайное положение» в контексте правовых систем различных государств позволяет обратиться к анализу юридической природы обеспечения прав человека в особых условиях.
Обеспечение прав человека в условиях исключительного режима включает в себя две стороны, два направления, которые, выступая как самостоятельные элементы чрезвычайного положения, тем не менее, находятся в неразрывной связи друг с другом. Речь идет об ограничении прав человека и о защите прав человека. Первое направление отражает интересы государства по нормализации обстановки внутри страны до приемлемого уровня законности и порядка. Второе предусматривает интересы человека, личности в период, когда его права и свободы становятся наиболее уязвимыми. Приведенные два направления также отражают необходимость установления приемлемой границы, которая будет отделять правомерные действия властей в данный период от беззакония. Последняя задача всегда трудна, и различные государства, сталкивавшиеся в своей истории с необходимостью введения чрезвычайных мер, признавали этот факт.
Первым направлением обеспечения прав человека в период чрезвычайного положения выступает их защита. Следует отметить, что защита прав человека в таких условиях может осуществляться в двух формах:
- выработка нормативно-правовой базы применения чрезвычайных мер с закреплением гарантий важнейших прав и свобод;
- реализация нормативно закрепленных гарантий в рамках деятельности органов власти в чрезвычайных условиях.
17
В силу принципа суверенитета различные государства самостоятельно вырабатывают нормативно-правовые акты, которые регулируют вопросы применения чрезвычайных мер в особых условиях, вызванных государственной необходимостью. Как правило, нормы подобного характера содержатся в конституционных актах и специальных нормативных документах, посвященных исключительно чрезвычайному положению. Содержание таких норм можно условно разделить на две группы: нормы, закрепляющие процедуру и правомерность исключительных мер в данный период, и нормы, устанавливающие гарантии прав человека в аналогичных условиях и механизм их реализации. Тем самым соблюдается единство двух основных направлений обеспечения прав человека.
Реализация нормативно закрепленных гарантий прав человека в рамках деятельности органов власти в чрезвычайных условиях как форма реализации их защиты, не менее важна, чем издание правовых актов. Деятельность органов правопорядка в соответствии с целями и задачами введенного исключительного режима должна осуществляться только в тех пределах, которые установлены законом. Особенно это должно проявляться в ограничении прав человека, недопущении применения запрещенных мер.
Следует отметить, что защита прав человека в период чрезвычайного положения может осуществляться на двух основных уровнях: международном и национальном. В силу своего суверенитета, государства вправе самостоятельно решать какие меры, адекватные тяжести сложившейся ситуации, необходимо предпринимать. И международное право не может ограничить государства в этом праве. Вместе с тем, существуют обстоятельства, когда мировое сообщество не только вправе, но и обязано осуществлять контроль за предпринимаемыми чрезвычайными мерами. Это связано с необходимостью контроля за соблюдением прав человека, которые в XX веке перестали быть предметом только национального обеспечения. И только эта сторона чрезвычайного положения является сферой международно-правового регулирования. Международно-правовая форма зашиты прав человека в период |
