ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Следует признать тот факт, что государственная служба ныне находится в центре внимания правоведов. Ей посвящают свои труды специалисты в административном праве (А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, КС. Вельский, А.А.Кармолицкий,Ю.А. Козлов, В.М. Манохин, Д.Н. Овсянко, ДМ. Старилов и др.). Много внимания соответствующей проблематике уделяется и в науке трудового права (З.С. Гафаров, С.Х. Джиоев, А.В. Гусев, Л.В. Рожников, ГС. Скачкова, Л.А. Чиканова, В.Ш. Шайхатдинов и др.). Однако, при огромном библиографическом списке общих исследований работ, посвященных отдельным классам государственной службы пока немного. Здесь нельзя не отметить исследования, проведенные в Пермском государственном университете (Т.А. Нестерова, А.А. Снегур и др.). Но многие отдельные классы государственной службы в науке трудового права пока остаются неизученными. На уменьшение их числа на одну позицию нацелена данная диссертация.
Государственная служба в антимонопольных органах, возможно, в силу сравнительно недавнего появления самих этих органов, не подвергалась научным исследованиям со стороны специалистов в трудовом праве. Вместе с тем она вызывает значительный интерес в данном плане, предопределенный спецификой задач и функций соответствующих органов (предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства; осуществление государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства РФ, законодательства РФ о защите прав потребителей, о государственной поддержке предпринимательства, о рекламе, а также в пределах своих полномочий законодательства РФ о естественных монополиях и товарных биржах; проведение государственной политики, направленной на поддержку предпринимательства и др.), а следовательно и особенностями государственной службы в них. Трудоправовой ракурс в деятельности российских антимонопольных органов проявляется как с внешней стороны (при осуществлении государственного контроля за соблюдением запрета на предпринимательство государственным и муниципальным служащим в России), так и внутренней (обусловленной
основополагающей ролью трудового права в регулировании службы в самих антимонопольных органах). Именно на выявлении действенных механизмов влияния трудового права на эффективность государственной службы в антимонопольных органах как особого класса государственной службы и сосредоточено внимание автора настоящей диссертации.
Цели и задачи исследования. Целью данного исследования является анализ не всех, а лишь наиболее ярких особенностей нормотворчества и реализации трудового права в связи с деятельностью антимонопольных органов России, Исходя из поставленной цели, в диссертации решаются следующие задачи; 1) формулирование и решение методологических вопросов, в частности, о соотношении трудового, административного и антимонопольного (конкурентного) законодательства, об установлении основных детерминант, которые предопределяют роль трудового права в регулировании государственной службы в антимонопольных органах России; 2) изучение воздействия трудовых договоров с государственными служащими в антимонопольных органах на эффективность выполнения этими органами их крайне важных для российского общества функций; 3) рассмотрение специфических черт ведомственного нормотворчества в области трудовых и смежных с ними отношений в антимонопольных органах России; 4) анализ особенностей локального регулирования труда и быта в системе российских антимонопольных органов.
Методологическая основа исследования. Базовым при написании настоящей диссертации явился традиционный для юридических наук формальнологический метод (называемый также технико-юридическим, специально-юридическим, догматическим). В исследовании использованы методы исторического анализа и системно-структурного подхода. Необходимо отметить, что при исследовании вопросов государственной службы в России ранее недостаточно использовался метод сравнительного правоведения, в связи с чем автором данного исследования предпринята попытка провести комперативистский анализ регламентации о государственной службе России и некоторых государств, некогда бывших республиками СССР, прежде всего Республики Беларусь и Кыргызской Республики.
Информационная база. Информационную базу при подготовке настоящего диссертационного исследования составили: правовые нормативные
акты РФ, а также действующие (или действовавшие) на территории РФ правовые нормативные акты РСФСР; источники международного права; нормативно- правовые акты субъектов РФ; материалы правоприменительной практики, в том числе органов Рострудинспекции; правовые акты МАП России и территориальных управлений МАП России; литературные источники по гуманитарным наукам, теории государства и права, трудовому, конституционному, административному, гражданскому праву, антимонопольному (конкурентному) законодательству, иным областям юридических знаний; энциклопедические и справочные издания; публикации в периодической печати; данные статистических исследовании.
Научная новизна и положения, выносимые на защиту. Научная новизна определена тем, что подобное исследование является первым исследованием, посвященным теоретическим и практическим особенным вопросам, возникающим при правовой регламентации трудовых и смежных с ними общественных отношений государственных служащих в антимонопольных органах России. Необходимо отметить следующие новые положения, выносимые на защиту: предложен новый вариант дефиниции государственной службы в узком смысле слова и сформулировано понятие государственной службы в антимонопольных органах; определены четыре этапа в развитии системы антимонопольных органов в нашей стране; высказаны предложения, определяющие роль трудового права как важной составляющей особой комплексной отрасли российского права - антимонопольного (конкурентного) права России; проанализирована специфика отраслевой дифференциации в российском трудовом праве при взаимодействии трудового и антимонопольного (конкурентного) права России; установлены механизмы влияния ряда особенностей заключения трудовых договоров с государственными служащими антимонопольных органов и аттестации этих работников при прохождении государственной службы на повышение эффективности функционирования системы антимонопольных органов в России, высказаны многочисленные предложения, направленные на совершенствование соответствующих правил в российском трудовом праве; обобщены результаты ведомственного нормотворчества МАП России по вопросам труда и быта и сделаны выводы об его важности и необходимости дальнейшего совершенствования подобной
деятельности МАП России; предложена примерная структура основных локальных правовых нормативных актов, которые, в принципе, должны быть
i приняты в каждом территориальном управлении МАП России.
Теоретическая значимость исследования. В данном исследовании предложено решение многих теоретических вопросов, связанных с темой, ибо автору пришлось «нарабатывать» методологическую базу. Ведь до данной диссертации по поводу правового регулирования прохождения государственной службы в антимонопольных органах состоялись лишь несколько небольших сугубо практических публикаций. В диссертации большое внимание уделено
* понятийному аппарату, в ней сформулированы основные понятия, которыми
приходится оперировать при регулировании государственной службы в антимонопольных органах России. Рассмотрен вопрос об отраслевой принадлежности норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственной службы в антимонопольных органах России. Предложены научные классификации тех явлений, которые присущи сферам нормотворчества
. и правоприменения по вопросам государственной службы в российских
антимонопольных органах.
Практическое значение диссертации. Диссертация имеет, в основном, прикладное значение. На основе полученных в ней выводов, автором сделаны предложения по совершенствованию действующих российских правовых нормативных актов. Много предложений сделано по обновлению ведомственного нормативного массива и локальных правовых нормативных актов в антимонопольных органах России. Предложения автора направлены на улучшение правоприменительной деятельности МАП России и его территориальных органов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры трудового права и социального обеспечения Пермского государственного университета. Основные положения данного исследования нашли свое отражение в выступлениях автора на отчетных научных конференциях сотрудников и аспирантов Пермского государственного университета. Разработана программа спецкурса «Государственная и муниципальная служба в РФ» (в соавторстве). По теме диссертации опубликованы три статьи (в том числе одна в соавторстве) и одни тезисы. За
время работы в системе антимонопольных органов РФ, в том числе в должности заместителя руководителя Прикамского территориального управления МАП России, автор участвовал в различных практических мероприятиях, посвященных деятельности антимонопольных органов, например, принимал участие в международных семинарах, проводимых как в России, так и за ее рубежом Минюстом США и Федеральной Торговой Комиссией США, ОЭСР, Министерством экономики, финансов и промышленности Республики Франция, МАП России и территориальными управлениями МАП России. Состоялось выступление с докладом на тему «Соотношение ограничений, связанных с государственной и муниципальной службой, и требований статьи 9 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» на совещании специалистов кадровых служб органов местного самоуправления Пермской области, организованном администрацией Пермской области в октябре 2001г. Автором был дан ряд интервью для телевидения, радио, печатных изданий Пермской области. Материал, который сформировался в ходе работы над данным научным исследованием, используется автором в каждодневной профессиональной деятельности в качестве заместителя руководителя Прикамского территориального управления МАП России, в частности, при подготовке предложений по совершенствованию антимонопольного законодательства, заключений по проектам федеральных законов и законов Пермской области, разработке и утверждении локальных правовых нормативных актов и т.п.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих в себе 9 параграфов, и заключения. Автор избрал структуру, позволяющую сначала рассмотреть наиболее важные методологические вопросы. Далее он обратился к анализу специфики центрального института трудового права «Трудовой договор» в сфере государственной службы в антимонопольных органах таким образом, чтобы показать влияние норм о трудовом договоре на повышение эффективности антимонопольной деятельности в России. После этого рассмотрен пласт вопросов о специфике ведомственного и локального правового регулирования в системе российских антимонопольных органов, что позволило в определенном контексте исследовать и многие иные институты трудового права.
К диссертации прилагается список использованных литературных источников и нормативных материалов. В диссертации приведены 6 схем.
Глава I. Определение роли трудового права в регулировании государственной службы в
антимонопольных органах
Надо сразу оговорить, что в деятельности антимонопольных органов российское трудовое право проявляется в двух направлениях. Одно из них можно условно назвать внутренним. Оно видится наиболее важным направлением в воздействии трудового права на деятельность антимонопольных органов в России и заключается в обеспечении средствами трудового права эффективности соответствующего класса государственной службы. Исследованию этого направления посвящены главы настоящей диссертации. В первой из них рассматриваются методологические вопросы, решение которых представляется необходимым. Но влияние трудового права на деятельность антимонопольных органов может быть и внешним. Под ним нужно подразумевать выполнение указанными органами контроля за соблюдением в России ограничений для «должностных лиц органов государственной власти и государственного управления», выражающихся в недопустимости их участия в предпринимательской деятельности. Внешнее воздействие трудового права на функционирование российских антимонопольных органов в настоящей диссертации будет рассмотрено достаточно кратко во второй главе,
§ 1. Служба - государственная служба - государственная служба в антимонопольных органах
Государственная служба в антимонопольных органах есть особый класс государственной службы в узком смысле слова. Следовательно, она последовательно включается в системы государственной службы в широком смысле слова и службы. Соотношение этих понятий отчетливо видно на следующей схеме (см. схему 1), методологической основой для которой выступила логика классов.
10
Схема 1.
Соотношение центральных категорий, используемых в диссертации
Служба
Государственная
служба в широком
смысле
Государственная
служба в узком
смысле
Государственная служба в антимонопольных органах
Но в России законодатель вместо слова «класс» использует обычно термин «вид». Это представляется крайне условным, ведь при выделении видов в российском праве не принято выделять роды, а взамен этого виды часто делятся на формы. Иногда и то, и другое используется в качестве синонимов. Для того, чтобы признать противоречивость подходов достаточно, например, сравнить ст. 16 Закона РФ от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и ст. 17 Закона РФ от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в РФ». Как бы то ни было, но выделение видов и (или) форм в российском праве называется «классификация» и основывается на операциях с классами. Вот почему в диссертации используется понятие «класс», охватывающее и роды, и виды, и формы, и все другие внутренние градации. Что же касается исследования связки понятий «виды» и «формы», то оно вызывает сомнения из-за расхождений с общепринятым в научном мышлении подходом к диалектике формы и содержания1.
Итак, как видно из приведенной выше схемы, наиболее широкой категорией из числа рассматриваемых является «служба». В принципе, история появления службы такова. Служба как особый вид человеческой деятельности
1 См. об этом: Кнапп В., Герлох А. Логика в правовом сознании. М„ 1987. С. 147-159; Бугров Л.Ю., Худякова С.С., Варламова Ю.В., Гонцов Н.И. Творчество и трудовое право. Пермь, 1995. С. 19-23.0 форме и содержании см., например: Кураев В,И. Диалектика содержательного и формального в научном познании. М, 1977,
и
зародилась и развивалась благодаря разделению труда в обществе: вследствие непрерывного развития производительных сил внутри общества постепенно стали формироваться различные социальные группы, среди которых появилась и заняла свое специальное место группа, со временем получившая в русском языке название служащих, а деятельность, которую осуществляла эта группа, стали называть службой. Благодаря действию указанной выше тенденции и сама служба постепенно начала подвергаться все большей дифференциации - появились разные классы службы.
Установление сущности службы для юридических наук означает прежде всего ее дефиницию. По данному вопросу ведутся дебаты, в ходе которых авторы высказывают разные точки зрения.
В.М. Манохин высказал на этот счет несколько суждений. Согласно одному из них служба есть один из видов социальной общественно-полезной деятельности в любом обществе, в любом государстве. Служба является непременным, неотъемлемым элементов и условием жизнедеятельности государственной организации и многих негосударственных организаций. В.М. Манохин выводит такое определение службы: это профессиональная деятельность определенного контингента лиц - служащих - по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и иных социальных структур. Автор настаивает на формировании в России особой отрасли законодательства - законодательства о службе2.
Иная позиция по рассматриваемому вопросу принадлежит перу и уму Д.Н. Бахраха. Само слово «служба», как считает Д.Н. Бахрах, имеет много значений, ведь под службой понимается и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение, и самостоятельное ведомство. Д.Н. Бахрах считает, что службу можно рассматривать как один из видов платной, общественно-полезной деятельности, которая состоит в управлении, его обслуживании (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей3.
2 Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 9. С. 6-8.
3 Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. № 12. С. 10; Бахрах Д.Н. Административное право. М„ 2000. С. 206.
12
Представляется, что изложением мнений этих двух авторитетнейших правоведов можно ограничиться. Из приведенных дефиниций явно предпочтительнее точка зрения Д.Н. Бахраха. Позиция В.М. Манохина же, на мой взгляд, не дает отграничения служащих от других категорий трудящихся из-за расплывчатости конструкции «практическая реализация полномочий государственных, общественных и иных социальных структур», охватывающей вообще-то все. Мнение же Д.Н. Бахраха, основано на придании центрального значения категориям «управление» и «обслуживание». Это не дает четко очерченной границы, но тем не менее позволяет выделить службу из других классов социально-полезной деятельности.
Позволю себе в суждения известного автора внести некоторые корректировки. Во-первых, думается, что с позиций трудового права важно подчеркнуть, что служба есть особый вариант труда. Во-вторых, неудачным видится термин «платность», более корректно, наверное, утверждать о возмездности. Итак, в данной диссертации под службой понимается возмездный труд, содержание которого состоит либо в управлении социальными процессами разного уровня, либо в обслуживании этого управления, либо в социально-культурном обслуживании членов общества.
В настоящее время роль службы, ее уровень и объемы не только в России, а во всем мире выросли и продолжают расти, что сопровождается значительным увеличением контингента служащих. Основу этого процесса составляет современный общественный прогресс.
Если дефиниция выступает в юриспруденции одним из наиболее важных способов установления сущности какого-либо предмета правовых рассуждений,
то одним из важнейших юридических теоретических средств для характеристики
иг
.5
того же предмета правовых рассуждений, но уже в качестве явления4, служит
классификация. Служба классифицируется на множество классов разного ранга . Одной из изначальных здесь станет классификация службы по её связи с
4 О сущности и явлении см., например: Сорокин А.А. Сущность и явление // Философский энциклопедический словарь. М„ 1989. С. 638,
5 Надо признать, что по поставленному вопросу интересные исследования проведены на юридическом факультете Пермского государственного университета. См., например: Федяев Д.А., Москалев А.В. Трудовое право и муниципальная служба. Пермь, 2001. С. 9-10; Снегур А. А. Трудовое право и служба в органах внутренних дел. Дисс... канд. юрид. наук. Пермь, 2001. С. 16-18.'
13
государством как особой глобальной структурой в обществе. Волей-неволей служба в обществе должна быть поделена на государственную и иную (например, ^ в общественных организациях, в религиозных структурах и т. д.).
Как верно отмечают ТА. Нестерова и Л.А, Фадеева, термин «государственная служба» имеет много значений как в социальном, так и правовом плане6. С развитием общества, государства и права содержание этого термина существенно менялось. В настоящее время, если обратиться к анализу понятия государственной службы в литературе, то можно опять же выявить разнообразие мнений ученых по этому вопросу. При этом обращает на себя
™ особое внимание разная степень широты охвата общественных отношений.
Думается, что можно утверждать о наличии в России государственной службы в широком и узком смыслах.
У многих специалистов в их высказываниях приводятся дефиниции государственной службы в широком смысле слова. Например, А. Г. Алехин и ЮМ. Козлов рассматривают государственную службу как вид трудовой
Ы. деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками
государственных органов в целях выполнения задач и функций государства7. Б.М. Лазарев определяет государственную службу как служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах, «силовых» структурах, в государственных социально-культурных учреждениях, на государственных предприятиях (в их администрации)8. Несколько уже позиция Ю.Н. Старилова. Он считает, что государственная служба - это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных
,% предприятий9. Есть и много иных высказываний правоведов по вопросу о том, а
6 Нестерова Т.А., Фадеева Л.А. Российское трудовое право и служба в прокуратуре. Пермь, 2001. Сб.
7 Алехин А,Г,, Козлов Ю.М. Административное право РФ. М, 1995. С. 135.
8 Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993. С. 6-7.
9 Старилов Ю.М. Государственная служба в РФ. М„ 1996. С. 10
14
что такое государственная служба при ее широком понимании 1 . Но, думается, что можно ограничиться приведенными примерами суждений авторов и, обобщая ь, их, заявить: в широком смысле государственная служба скорее всего, должна
рассматриваться как любая служба на благо нашего государства, оплачиваемая за счет государства.
Далее - о дефиниции государственной службы в узком смысле. Согласно [ ст. 2 Федерального Закона «Об основах государственной службы Российской
Федерации» от 5 июля 1995г.11 под государственной службой понимается профессиональная деятельность лиц (замещающих государственные должности
^ категорий «Б» и «В») по обеспечению исполнения полномочий государственных
органов. Соглашаясь с сутью изложенного легального определения, нельзя не констатировать в нем по меньшей мере одного недочета. Словосочетание «профессиональная деятельность» видится слишком расплывчатым. Более точно здесь указывать на оплачиваемую службу. Кроме того, в определении государственной службы в узком смысле требуются и некоторые стилистические
ш корректировки. Вот почему нахожу целесообразным дефиницию государственной
службы в узком смысле в ст. 2 ФЗ от 5 июля 1995г. изложить в следующем варианте: государственная служба в узком смысле слова есть оплачиваемая в особом порядке за счет бюджета РФ или ее субъектов служба работников, замещающих в определенных государственных органах государственные должности категорий «Б» и «В» согласно реестрам государственных должностей и тем самым обеспечивающих исполнение полномочий соответствующих государственных органов.
Будучи одновременно классом службы и классом государственной службы в широком смысле и обладая всеми их признаками, государственная служба в
10 См., например: Советское право / Под ред. В.В. Ермакова, А.И. Михайлова. М., 1988. С. 67; Овсянко Д.М. Административное право. М, 1995, С. 48; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М, 1998. С. 307. Должна оговорить, что в юридической литературе государственная служба в широком смысле слова подразделяется на разные классы. Это составляет предмет научных дискуссий. В частности, авторы подразделяют государственную службу на военную, военнизированную, гражданскую (включая сюда службу в прокуратуре). А.А. Гришковец также выделяет понятие милитаризированной службы. Существуют и другие точки зрения. См. подробнее: Гафаров З.С., Иванова С. А., Шайхатдинов В.Ш. Правовое регулирование труда и социальной защиты государственных служащих субъектов Российской Федерации. Екатеринбург, 1998. С. 10; Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной службы // Журнал российского права. 1998. № 7, С. 25.
11 Далее в целях практичности - ФЗ от 5 июля 1995 г.
15
узком смысле слова имеет ряд признаков, определяющих ее своеобразие. К основным из них надо отнести следующие. 1. Это служба лиц, замещающих государственные должности категории «Б» и «В», указанные в особых реестрах. ФЗ от 5 июля 1995 г. четко определяет круг данных субъектов. 2. Это служба, оплачиваемая в особом порядке за счет бюджета РФ или субъектов РФ. 3. Содержанием такой службы является обеспечение исполнения полномочий не любых, а определенных государственных органов. Наверное, возможно выявить и другие специфические признаки, которые характеризуют государственную службу в узком смысле слова. Но представляется, приведенных признаков вполне
™ достаточно для идентификации своеобразия такой государственной службы.
; Необходимо констатировать, что государственная служба в России прошла
длительный и непростой путь своего развития.
С возникновением государства, как силы и средства поддержания и обеспечения основных устоев общества, появилось законодательство, частью которого стало и законодательство о службе, например, в Новгородской республике, Киевской Руси (о военной службе, полномочиях воинских и гражданских начальников, о наместниках и др.). Но прообраз современного законодательства о государственной службе в общероссийском масштабе стал возможным и необходимым только с формированием на Руси централизованного государства. Начиная с эпохи Ивана IV, правовая регламентация государственной службы приобретала все большую актуальность в связи с ростом численности государственных служащих, повышением профессиональных требований, предъявляемых к ним. Долгое время набор на государственную службу имел явно дискриминационный характер, ибо осуществлялся сугубо по усмотрению начальства. Только в конце XVIII в. стали требовать документ об образовании для поступления на некоторые должности. Далее, используя современную терминологию, можно сказать, что начали вводиться системы выборов, конкурсов и аттестаций. Создаются учебные заведения для подготовки профессиональных работников аппарата. Подбор кадров на государственную службу все более осуществлялся исходя из деловых качеств. Само же законодательство о государственной службе постепенно разрасталось. Оно включало большое число нормативных актов - уложений, законов, указов и т.п. по всем основным вопросам государственной службы. Хотя сама организация службы еще долго
16
оставалась во многом неупорядоченной. Институт постоянных служебных должностей в государственных учреждениях начал формироваться в России (г, только с середины XVIII в.
i Решение задач по упорядочению и систематизации службы как
! государственной, так и гражданской было начато в реформах Петра I. Правовой
I основой государственной службы стал введенный в действие 24 января 1772 г.
Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных... Данный документ был подготовлен основательно. При его подготовке использовались соответствующие акты Англии, Венецианской республики, Дании, Польского - Королевства, Пруссии, Франции и Швеции. Естественно, что при этом
учитывались особенности России. Примечательно, что Табель о рангах действовал до революции в ноябре 1917 г. Он имел огромное значение для своего времени, способствуя упрочению российского централизованного государства и I упрочению государственного управления.
После создания Табеля о рангах и до 1917г. было принято множество законодательных актов по вопросам государственной службы. В них I регулировался практически весь комплекс отношений в сфере государственной
службы - от поступления до увольнения. Так, Указом Сената от 25 января 1837г. «О вступлении на службу молодых людей из дворян» регулировался порядок поступления на государственную службу значительного числа контингента чиновников. Нормативные акты подробно регулировали права и обязанности чиновников. Принимались указы по вопросам профессионального уровня служащих, применения мер поощрения и взыскания, подготовки персонала будущих служащих. Создались условия для кодификации, был необходим единый российский закон о службе. Им стал Устав о Службе по определению от Правительства 1896 г., именуемый обычно Уставом о гражданской службе12. В дополнение к названному общему закону были приняты и действовали наряду с ним нормативные акты по отдельным вопросам - аттестации, борьбе с ж взяточничеством и т.д.
Г В целом законодательство России, действовавшее до 1917 г.,
j j| характеризовалось достаточной полнотой регулирования служебных отношений
I;! как вширь (то есть охватывая все виды государственной службы и в некоторой
i
12 См.: Свод законов Российской Империи Т. 3. Устав гражданской службы. СПб., 1876.
17
степени служебные отношения в учреждениях не государственных, например, в земствах), так и вглубь (регулируя в деталях все вопросы службы).
Если законодательство дореволюционной России о государственной службе постоянно совершенствовалось, то и юридическая наука не стояла в стороне. Государственная служба была объектом ее перманентного исследования. Одним из первых русских ученых-юристов, рассмотревших вопросы государственной службы с научной точки зрения, был И, Е. Андреевский. Особое внимание он уделил вопросам правового статуса государственных служащих13. Интересны были исследования Н.К. Неклидова, который рассматривал государственную службу как социально-правовой институт14. Автор коснулся также вопросов о понятии, видах и сущности государственной службы в России, проанализировал проблемы ее развития. Проблемам правового регулирования и развития государственной службы были посвящены многие работы В.П. Безобразова, Н.М. Коркунова, А. Д. Градовского, Б.Н.Чичерина,
А.И.Елистратова. Большой вклад в развитие науки государственной службы внес В.В. Ивановский, который весьма обстоятельно проанализировал природу государственной службы и особенности ее исторического развития в России,
отмечая профессиональный характер государственной службы15. I 1 В результате революции в ноябре 1917 г. государственная служба
j изменилась в корне. Профессиональное чиновничество было разогнано, старое
";
законодательство отменено. Одним из первых актов советской власти стал Декрет об уничтожении сословий и гражданских чинов от 11 ноября 1917 г. Новое социалистическое законодательство о государственной службе в РСФСР складывалось с трудом и очень медленно. Это объяснялось рядом причин: представлениями о быстром отмирании всякого государства, идеей слома старого госаппарата и упразднения всякого чиновничества, полного слияния в руках представительных учреждений функций законодательствования и управления и т.п. Однако постепенно на месте прежней государственной службы были Щ построены две новые системы: партийная и государственная службы, причем, их
13 См.: Андреевский И.Е. Русское государственное право. М, 1866.
14 См.: Неклидов Н.К. Юридические и политические основания государственной службы. СПб., 1874.
15 См.: Ивановский В.В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс // Русск. мысль. 1903. № 8. С. 21-26; Ивановский В.В. Русское государственное право. Казань, 1885. |
