v; введение
Актуальность темы исследования. Сложная социально-экономическая обстановка в нашей стране требует активного вмешательства государства во все сферы хозяйства, целенаправленного государственного регулирования экономических и социальных процессов. Это особенно актуально для аграр-ного сектора экономики, длительный период находящегося в глубоком кри-^ зисе.
Среди множества научных и практических проблем, связанных с повышением эффективности функционирования агропромышленного комплекса, важное место занимают программно-целевые методы и формы управления. Они позволяют определить приоритеты в развитии АПК, реализовать преимущества специализации и концентрации производства, более эффективно использовать ресурсный потенциал с учетом его ограниченности, осуществлять режим экономии.
Практическое применение данного метода обуславливает необходимость разработки и реализации целевых программ.
Целевые программы рассматриваются как взаимосвязанная совокупность организационных, экономических, кадровых и информационных мероприятий, которые позволяют достаточно четко подчинить хозяйственную деятельность определенной конечной цели.
Они направлены прежде всего на ускоренное решение возникающих жизненно важных проблем, предопределяются рыночной конкуренцией, необходимостью ускорения темпов научно-технического прогресса, изменениями в финансово-банковской области, в государственном экономическом регулировании различных сфер деятельности.
Изучением вопросов разработки федеральных и региональных целевых программ посвящены труды многих отечественных ученых. Среди них А.Г. Аганбегян, А.И. Амосов, Д.Н. Бобрышев, В.Ю. Будавей, М.И. Долиш-ний, Л.А. Козлов, Н.И. Комков, В.Ф. Медведев, Б.З. Мильнер, Е.Д. Новиков,
4 Е.В. Руднева, Ф.М. Русинов, Р.И. Шнипер, В.А. Шульга и другие.
Применительно к развитию агропромышленного комплекса, его отдельных отраслей и сфер деятельности, проблемы использования программно-целевого метода отражены в работах Р.Х. Адукова, А.И. Алтухова, Г.В. Беспахотного, Г.А. Баклаженко, А.В. Горбунова, С.А. Данкверта, Э.Н. Крылатых, А.С. Миндрина, В.П. Можина, Н.С. Мымрикова, К.И. Пан-ковой, А.В. Петрикова, В.А. Тихонова, В.Я. Узуна, И.Г. Ушачева и других.
Развитию программно-целевых форм и методов управления также посвящены работы ряда зарубежных ученых, среди которых: У. Кинг, Д. Кли-ланд, Р. Левьен, А. Либерман, П. Уайт, Д. Уирт.
Вместе с тем, в настоящий период остаются недостаточно разработанными организационно-экономические аспекты формирования и осуществления региональных целевых программ в АПК, и прежде всего условия их разработки и реализации. Эти обстоятельства и подтверждают актуальность данной темы исследования.
Цель исследования состояла в разработке научно-методических положений и практических рекомендаций по совершенствованию организационно-экономических условий разработки и реализации целевых программ регионального АПК.
В соответствии с поставленной целью были решены следующие задачи:
-обобщены и систематизированы теоретические основы разработки и освоения целевых программ, определены их роль, место и значение в развитии АПК;
-обоснованы методологические подходы к формированию целевых программ, разработаны принципы их функционирования на региональном уровне;
-проведен системный анализ и дана оценка реализации программных мероприятий, включающих вопросы научно-методического, организационного, материально-технического, финансового и кадрового обеспечения;
V
5
-разработаны предложения по совершенствованию организационно-экономического механизма формирования и реализации региональных целе вых программ;
-разработан механизм мониторинга и контроля за ходом выполнения целевых программ;
-выявлена социально-экономическая эффективность разработки и реа-лизации региональных целевых программ.
Предмет исследования - организационно-экономические условия разработки и реализации целевых региональных программ в агропромышленном комплексе.
Объект исследования - целевые региональные программы реализуемые в агропромышленном комплексе Республики Северная Осетия-Алания.
Методика исследования. При подготовке диссертации использовались разнообразные методы и приемы экономических исследований.
Теоретической основой исследования послужили теоретические, методологические и практические разработки как отечественных, так и зарубежных ученых в области регулирования экономики путем реализации целевых программ. При этом обобщены и систематизированы фундаментальные и прикладные разработки по методологии и методике формирования и осуществления целевых программ. Использован метод сравнения в динамике реализации программных мероприятий целевых программ в сфере АПК. При определении принципов разработки и осуществления целевых программ применялся абстрактно-логический метод исследования.
Информационной основой работы явились статистические данные о состоянии и динамике параметров развития АПК России и Республики Северная Осетия-Алания, материалы местных органов власти, а также федеральное и региональное законодательство по объекту исследования.
Научную новизну работы составляют следующие положения:
- разработаны теоретические положения функционирования целевых программ, определена их роль как эффективного инструмента восстановле-
6
v} ния и развития агропромышленного комплекса;
- систематизированы и адаптированы к условиям отрасли критерии управления целевыми программами, отвечающие требованиям их осуществимости при соблюдении интересов всех участников (сельскохозяйственны:' организаций, регионов и т.д.);
- уточнены методические подходы ресурсного и финансового обеспе-чения целевых программ на основе нормативных значений;
"* - разработан и апробирован алгоритм комплексного применения мето-
дики оценки эффективности использования целевых программ с выделением экономической, технологической, экологической и социальной составляющей.
Практическая значимость работы определяется возможностью использования результатов исследования при подготовке и освоении целевых региональных программ. К числу таких разработок относятся: классификация региональных целевых программ, форма и содержание их паспорта, этапы формирования организационно-экономического механизма реализации, организация ресурсного (материально-технического, кадрового, финансового) и научного обеспечения.
Обоснована приоритетность и последовательность осуществления мероприятий по реализации программы повышения плодородия почв и развития садоводства применительно к условиям Республики Северная Осетия-Алания. Рекомендации по реализации программ повышения плодородия почг и развития садоводства использованы Министерством сельского хозяйства Республики Северная Осетия-Алания.
По теме исследования автором опубликованы 4 научные работы, общим объемом 2,1 п.л. (в т.ч. авторских- 1,9 п.л.).
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, приложений; изложена на 150 страницах компьютерного текста, содержит 21 таблицу, 4 рисунка, 4 диаграммы и 15 приложений. Список использованной литературы включает 123 наименования.
7 I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЗРАБОТКИ И ОСВОЕНИЯ
ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ В АПК.
1.1. Понятие, экономическое содержание и значение целевых программ.
Федеральные и региональные (республиканские) целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-
хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития государства.
Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы в пределах полномочий, находящихся в ведении Российской Федерации.
Целевые программы представляют собой форму реального воздействия государства на экономическое состояние соответствующих отраслей и экономики страны в целом. Формирование портфеля Федеральных целевых программ в РФ происходит, очевидно, по схеме «снизу вверх», при этом можно предположить, что в этом процессе не последнюю роль играют ведомственные интересы, реализуемые через механизмы лоббирования.
Стремление государственных органов объективизировать процедуру финансирования целевых программ вызывает потребность в рациональных способах оценки ожидаемых результатов. При этом, в силу комплексного характера взаимодействия федеральной программы с самыми разнообразными субъектами экономической деятельности, возникают существенные концептуальные и методологические трудности, делающие все попытки технико-экономического анализа таких программ малоэффективными и недостовер-
8
ными. Прежде всего, всегда остается открытым вопрос о границах анализируемой системы. Действительно, связанная, многоотраслевая экономика, с которой мы имеем дело, реагирует на ту или иную федеральную программу как единое целое, и выделение из ее состава анализируемой системы может быть произведено лишь с известной долей условности.
Наличие нескольких агентов экономической деятельности, задействованных в рамках федеральной программы, автоматически создают ситуацию многокритериальное™ при оценке совокупного эффекта от ее реализации. Эти критерии, отражающие интересы оперирующих сторон, формализуются в форме показателей коммерческой, экономической, народнохозяйственной и бюджетной эффективностей.
Важным требованием, применимым практически ко всем целевым программам (за исключением, может быть, программ социального и экологического характера), является требование минимизации времени переходных процессов до наступления момента выхода на планируемые показатели. Это означает, что вся масса получаемой прибыли должна быть реинвестирована на прирост оборотного и/или основного капитала, причем сделано это должно быть наиболее рациональным способом.
Пожалуй, самым сложным в методическом отношении является вопрос о количественной оценке от «впрыскивания» дополнительных ресурсов в ту или иную подсистему, связанную технологически материально-денежными потоками в рамках изучаемой системы. В этом же ряду стоит проблема прогноза поведенческих реакций задействованных в программе субъектов экономической деятельности. В основном это касается проблемы предложения денежных средств финансово-кредитными организациями, а также потребления (в том числе и конечного) дополнительных потоков товаров, индуцированных целевой программой.
Декомпозиция исходной проблемной ситуации может быть представлена в виде следующего списка подпроблем смежного уровня: • проблема выделения изучаемой системы;
9
• проблема формирования адекватной критериальной базы;
• проблема количественного описания функционирования элементов изучаемой системы с учетом поведенческих аспектов;
• проблема описания балансов материальных и финансовых потоков;
• проблема оптимизации использования заимствованных финансовых средств, обоснование объемов кредитных ресурсов и схем их возврата. Программно-целевые методы положительно зарекомендовали себя при
решении ряда комплексных межотраслевых и межрегиональных проблем. Большое разнообразие целевых программ, повышение их роли и значимости выдвигают перед экономической наукой методологические вопросы разработки критериев типологизации программ.
Целевую программу можно охарактеризовать как специфическую раз- новидность перспективного плана, базирующегося на научной концепции развития экономических объектов. Обобщив практику разработки целевых программ в период, предшествующий экономической реформе, можно сделать вывод о том, что они являются неотъемлемой составной частью планового процесса. Они позволили на практике реализовать положительные черты государственных планов (в современных условиях - индикативных): балансовую увязку ресурсов, выделение ведущего звена, вариантность и оптимальность.
В новой экономической ситуации целевые программы сохранили положительные черты ранее действующих государственных планов экономического и социального развития.
Однако по сравнению с перспективными и пятилетними планами экономического и социального развития целевая программа имеет ряд отличительных признаков. Во-первых, целевая программа охватывает гораздо больший временной горизонт планирования. Она носит стратегический характер и предшествует разработке плана. Во-вторых, целевая программа имеет более четкую согласованность по целям, срокам и ресурсам. В третьих, программа имеет ярко выраженный межотраслевой характер. Она охватывает
10 \) все стадии воспроизводственного процесса. Отраслевые планы в отличие от
мероприятий и заданий целевой программы были ориентированы на максимизацию объемных показателей (в основном в стоимостном выражении). В целевой программе социально-экономические, производственные, технические, научно-исследовательские, кадровые и другие мероприятия интегрированы не с точки зрения принадлежности к тому или иному ведомству, а с точки зрения обеспечения конечных целей. В четвертых, в программе формулируются более четкие требования к потребительским свойствам конечной продукции, определяются конкретные требования потребителя к производителю. В пятых, в программе реализован системный подход к решению задач повышения эффективности производства.
Обобщение практики использования целевых комплексных программ свидетельствует о значительном разнообразии их видов, названий, модифи-' каций. Слово «программа», часто встречающееся в научно-производственной
литературе и хозяйственной практике, далеко не соответствует понятийному содержанию термина «целевая комплексная программа». Это обстоятельство обусловило необходимость уделить особое внимание понятийному аппарату программно-целевого управления. ;
Изучения дали основание говорить, что вид программы, ее целевая направленность на решение определенного класса проблем определяются на основе структуры целей каждой программы. В зависимости от задач, стоящих на каждом из этапов социально-экономического развития, имеется при-» оритет целей, который в рамках одной программы определяет, к какому виду
программ эти задачи относятся: социальным, производственно-техническим, организационно-экономическим. Поэтому классификацию целевых программ необходимо осуществлять на основе совмещения двух подходов: выделения сфер развития общества и выделение проблем в каждой из этих сфер развития.
В соответствии с первым подходом целесообразно выделять следующие сферы развития: научно-технический прогресс, организационно-
11
экономическое развитие и социальное развитие.
В каждой из сфер имеются свои проблемы. Классификация проблем по группам условна, так как большая часть задач развития агропромышленного производства решается на основе сочетания социальных, экономических, производственных и научно-исследовательских мероприятий, что дает основание относить их как к производственно-техническим, так и организационно-экономическим или социальным. В рамках каждой программы сложно провести четкую грань между социальными, производственно-техническими проблемами. Поэтому каждая программа имеет комплексный характер и направлена на совместное решение ряда проблем.
В современных условиях правомерен один из подходов к классификации программ. В соответствии с этим подходом можно выделить шесть основных видов программ. Во-первых, социально-экономические, направленные на решение проблем преобразования характера труда, повышения материального и культурного уровня жизни народа. Во-вторых, научно-технические, служащие решению научных и технических проблем, использованию в производстве достижений науки и техники. В третьих, производственно-экономические, обеспечивающие решение крупных межотраслевых проблем развития производства, повышение его эффективности, улучшение качества продукции. В четвертых, территориальные, нацеленные на хозяйственное освоение новых или преобразование уже сложившихся регионов страны. В пятых, экологические, ориентированные на осуществление крупных природоохранных и природообразовательных процессов. В шестых, связанные с совершенствованием организации управления хозяйственными системами.
Ограниченность рыночного саморегулирования в решении многих важных экономических и социальных задач требует, чтобы недостатки рыночной стихийности восполнялись целенаправленным государственным регулированием. Общая теория экономической системы Дж.К. Гэлбрейта показала, что «свободное взаимодействие рыночных механизмов возможно толь-
12
ко в системе частного сектора, состоящей из средних, мелких и мельчайших предприятий» [27]. Сам факт существования крупных корпораций порождает неравномерное развитие отраслей, регионов, фирм, дифференциацию доходов и др.
В современных условиях государство выполняет четыре основные экономические функции, необходимые для сохранения рыночной системы: обеспечение правовой базы и общественной атмосферы, способствующих эффективному функционированию рынка; защита конкуренции, борьба с монополизмом; стимулирование экономического роста путем сбалансированного и стабильного развития различных секторов экономики (структурная политика); перераспределение доходов и богатства для обеспечения социальной справедливости [121].
Мировой опыт государственного регулирования позволил накопить обширный набор методов и форм воздействия на рыночное хозяйство, особое место среди которых занимает программно-целевой метод управления.
Программно-целевой метод управления представляет собой.метод выделения (отбор) основных целей и задач социального, экономического и научно-технического развития, разработки взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при всестороннем и сбалансированном обеспечении и эффективном развитии экономики [19].
Сущность программно-целевого метода управления может быть раскрыта при рассмотрении его на фоне взаимодействия двух более общих подходов: целевого и программного.
Целевой подход — это система методов и методических приемов, обеспечивающая постоянную ориентацию управленческой деятельности, прогнозно-управленческих решений и процессов выполнения этих решений на конечные народнохозяйственные результаты с учетом изменения качественных социально-экономических характеристик последних по мере развития системы общественных потребностей, качественного и количественного роста производственного потенциала [90]. Область использования целевого под-
13
хода охватывает всю систему управления экономикой. На базе целевого подхода могут быть решены такие задачи:
а) в сфере планирования: выявление структуры всей системы целей социально-экономического развития государства в перспективных периодах разной степени отдаленности; формирование и определение количественных характеристик плановых целей; обеспечение строгой целевой ориентации направлений мобилизации ресурсного потенциала; анализ сложных комплексных проблем социально-экономического развития, выявление совокупностей общественных и личных потребностей, связанных с нерешенностью этих проблем; совершенствование системы прогнозных показателей в направлении более полного отражения ими целей социально-экономического развития и другие.
б) в сфере управления: анализ комплексов целей и интересов хозяйствующих субъектов, взаимодействующих в воспроизводственном процессе; формирование системы целевого стимулирования производственной деятельности на базе результатов такого анализа; организация систем целевого управления («управление по целям»), предполагающих наличие четко сформулированных целевых задач для каждого из подразделений соответствующего органа управления [90].
Таким образом, целевой подход заключает в себе значительное число различных методов и методических подходов, направленных на обеспечение строгой целевой ориентации всей управленческой деятельности на конечные результаты. Центральное место среди этих методов занимает анализ целей управления, а его «продукт» - субординированная система целей - выступает в качестве основы для решения большинства задач, относимых к сфере приложения целевого подхода. И анализ этот заключается в конкретизации общей (исходной) формулировки цели, в доведении ее до такой степени деятельности, которая позволила бы количественно охарактеризовать основные компоненты целевого состояния, связать с ними намечаемые мероприятия.
Программный подход подобно целевому имеет обширную область
14
приложения и предполагает увязку поставленных задач с ресурсами и организацию выполнения мероприятий. Программы в соответствии с этой формулировкой выступают как особые формы концентрации усилий и ресурсов на решении важнейших задач.
Как следует из перечисленных особенностей, программный подход, подобно целевому, реализуется (и может быть реализован в различных конкретных формах) практически на всех уровнях управления. Все эти характеристики в совокупности отражают главную черту программного подхода: он с наибольшей последовательностью и полнотой реализует принципы системного анализа, конкретизируя их применительно к процессам управления социально-экономическими системами.
В самом деле, прикладное назначение системного анализа - разработка модели (проекта создания) такой системы, существование, функционирование или развитие которой обеспечило бы решение исходной задачи, потребовавшей использование методов системного анализа. Программы как раз и представляют собой подобные системы мероприятий, ориентированные на решение соответствующих задач.
В управлении целевой и программный подходы реализуются не только как отдельные направления, но прежде всего в тесном взаимодействии как программно-целевой метод управления.
По мнению многих авторов, у истоков программно-целевого метода управления стоит план ГОЭЛРО [24,29,34], который имел следующие характерные признаки целевой комплексной программы: концентрация ресурсов и централизация полномочий путем создания специального органа (комиссии ГОЭЛРО при ВСХН), наделенного правами по координации других организаций, привлечению нужных специалистов, информации, научных материалов, обеспечению целевого финансирования работ по подготовке проекта плана. По существу, эта комиссия была органом программно-целевого управления.
В военные и послевоенные годы программным методом решались про-
15
блемы восстановления хозяйства в районах, освобождаемых от немецкой оккупации, крупные межотраслевые научно-технические проблемы. Элементы программного подхода использовались при разработке территориально-производственных комплексов: Братско-Илимского, Саяно-Шушенского и многих других [96], при осуществлении мероприятий по освоению целенных и залежных земель.
Таким образом, программный подход как метод решения долгосрочных комплексных проблем социально-экономического развития был органически присущ социальной системе хозяйствования. При этом он имел особенности, накладываемые действующей в то время системой управления. В первую очередь программы в то время замышлялись как дополнение к планам. Как отмечают В. Лексин и А. Швецов «в общественном сознании программы 70-80-х годов тесно сплелись с планами» [60]. Зачастую с помощью программно-целевого метода решались и идейно-политические задачи.
В условиях рыночных отношений у целевых программ появились новые функции. Решение вопросов социально-экономического развития, как в масштабах Российской федерации, так и в рамках отдельных территорий, на основе исключительно рыночных отношений и регуляторов свободной экономики без вмешательства государства не представляется возможным, поскольку на различных этапах развития общества и экономики возникают противоречия социального и/или экономического характера, решить которые рынок не в состоянии (по крайней мере в течение какого-то периода времени). Кроме того, следует упомянуть такой аспект общественного развития современного переходного этапа, как дифференциация населения по уровню жизни или доходов. Свободное рыночное регулирование не предусматривает механизмов защиты слабообеспеченных слоев населения.
В условиях рыночной экономики государство в лице правительства и его территориальные образования в лице своих органов исполнительной власти, наряду с выполнением функций по государственному регулированию рыночных отношений, сами являются активными участниками хозяйствен-
16
ной деятельности. Об этом факте, который неоправданно часто не принимают в расчет, следует всегда помнить. Государство и регионы должны участвовать в финансировании не только проектов низкорентабельных и планово-убыточных предприятий, помогая им выжить в условиях кризиса. Они должны принимать участие в разработке и реализации высокодоходных инвестиционных проектов, которые способны стать мощными источниками пополнения доходной части бюджета.
Во всех этих и подобных случаях, когда возникают противоречия между результатами функционирования рыночной экономики и уровнем общественных ценностей или намечаемыми перспективами развития отраслей, регионов или всего государства, необходимо применение таких методов планирования и управления, которые позволили бы при минимальном «насилии» над экономической системой решить упомянутые проблемы, то есть целевых программ.
Таким образом, целевая программа может быть определена «как согласованный по ресурсам, исполнителям, времени осуществления комплекс мероприятий, направленных на решение конкретной проблемы в установленные сроки, разработка (реализация) которого связана с централизованным принятием решений или с временной концентрацией ряда функций участников этих процессов» [98].
1.2. Виды целевых программ.
Программа - это совокупность мероприятий, конкретизированных по срокам и направленных на осуществление строго определенных целей. В отличие от целевой комплексной программы (далее - ЦКП), целевая программа - «это средство организации и интегрирования деятельности, сохраняющей относительную самостоятельность в сфере управления, организации, финансирования, кадровой политики» [91], т.е. степень интеграции здесь не слишком велика.
17
Таким образом, основным отличием ЦКП от программы, таковой не являющейся, является степень интеграции программы. Если у ЦКП он очень высокий (характерно, что на английский язык термин «целевая комплексная программа» переводится не иначе как «integrated program» т.е. дословно «интегрированная программа»), то у целевой программы невысокий. В таблице 1.2.1 приведены особенности интеграции целевой и целевой комплексной программы.
Таблица 1.2.1
Сравнительная характеристика целевой программы и целевой
комплексной программы
Особенности Целевая программа Целевая комплексная программа
1. Характер мероприятий Не является комплексной. Соответствующая проблема не является многоаспектной, мероприятия носят относительно однообразный характер Комплексный характер. Зачастую проблема, соответствующая ЦКП, является многоаспектной и включает в себя подпроблемы социального, экономического, организационного, научно-технического и прочего характера. Характерно разнообразие включаемых в программу мероприятий
2. Степень интеграции Относительный перевес координации над интеграцией, интеграция и координация проявляются главным образом на начальном, подготовительном этапе работы и в более слабой степени при выполнении программы Полная интеграция видов деятельности и организаций на всех этапах - от построениг программы до окончательной ее реализации
3. Взаимодействие организаций, участвующих в реализации программы Относительная самостоятельность участвующих организаций Временное организационное единство на период реализации программы. Наличие единого общего сценария для выполнения программы, высокая степень концентрации мероприятий, альтернативные возможности и др.
4. Характер решений Может, но не обязательно должно рассматриваться несколько вариантов с выбором наиболее оптимального Должно рассматриваться несколько вариантов решений и выбираться наиболее оптимальный, что приобретает особую актуаль-' ность в условиях дефицита ресурсов и необходимости сокращенного финансирования программы

Получить работу