Введение
i *
а Актуальностъ„темы исследования. Местное самоуправление сегодня - одна
из наиболее значимых сфер государственного строительства и, шире, становления гражданского общества в России.
I Под самоуправлением современные авторы понимают автономное функ-
ционирование какой-либо организации, которое обеспечивается принятием членами данной организации норм и решений, касающихся ее жизнедеятельности, совместным ведением этими индивидами общих для них всех дел, отсутствием в г организации разрыва между субъектом и объектом управления.
Самоуправление воплощено в тех или иных организациях, которые правомерно считать единицами самоуправления. Единицы самоуправления делятся на две большие группы в зависимости от того, какие организации составляют их базу.
Если база - территориальная общность людей, то и единица самоуправления квалифицируется в качестве территориальной. Если база - коллективы, объединенные определенной производственно-профессиональной деятельностью, ' одной политической программой, одинаковыми этническими целями, одними и
| теми же вероисповедными заботами, общими творческими устремлениями и
1 прочее, то перед нами корпоративные единицы самоуправления.
Заметно разнясь между собой, обе эти группы единиц самоуправления не пребывают ни во времени, ни в пространстве изолированными друг от друга. Напротив, в сколько-нибудь развитом социуме они тесно взаимодействуют.
Местное самоуправление - территориальное самоуправление, опирающееся на территориальную общность людей.
С 1990 года в стране началось правовое и практическое становление модели местного самоуправления, правовые принципы которой содержатся в Европейской Хартии местного самоуправления.
В наиболее развернутом виде эти принципы были отражены в Конституции ^ Российской Федерации 1993 года и в Федеральном законе 1995 года «Об общих
1 Институты самоуправления: историко-правовое исследование// В Г.Графский, Н.Н.Ефремова, В.И.Карпец и др. -М.:Наука, 1995.
4
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако уже в Законе СССР 1990 года «Об общих началах местного самоуправ-ления и местного хозяйства в СССР» и тем более в Законе РСФСР 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР», которые еще несли в себе признаки совет-скои системы и в правовом смысле вырастали из нее, принципы современной модели уже начинают прослеживаться.
За прошедшие годы практика становления местного самоуправления выдвинула много проблем перед правовой теорией. Одной из них является пробле- ма субъектов местного самоуправления. Кто конкретно реализует задачи местного самоуправления; в рамках каких образований это происходит; роль госу- дарства в развитии местного самоуправления; специфика взаимоотношений ме- жду различными субъектами отношении по поводу местного самоуправления -эти вопросы требуют обобщения и осмысления на базе законодательства и практики.
В настоящей работе предпринят анализ основных субъектов местного самоуправления, их правового становления и развития с 1990 года, их взаимодействия в процессе реализации своих прав и обязанностей.
Разработанность .темы исследования. В трудах отечественных и зарубежных исследователей по общей теории государства и права, государственному управлению, конституционному и муниципальному праву рассмотрены многие аспекты сущности местного самоуправления, его развития на разных этапах отечественной истории. Это создает методические предпосылки для комплексного исследования местного самоуправления, его современного состояния, в том числе и его субъектного состава.
В числе авторов, на труды которых пришлось опираться при исследовании вопроса, следует назвать А.Н.Васильчикова, Б.Б.Веселовского, Л.А.Велихова, М.М.Ковалевского, М.И.Лазаревского, М.И.Свечникова, Б.Н.Чичерина; из современных авторов - С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева, А.А.Безуглова, В.И.Васильева, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, А.И.Лукьянова, Г.В.Мальцева, С.В.Соловьевой, А.Я.Сливы, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.И.Фадеева, К.Ф.Шеремета и других.
Много работ, посвященных проблемам практической реализации конститу-
5
ционных положений о местном самоуправлении, правового обеспечения местно-
• го самоуправления появляются в последние годы - с 1993 года по настоящее
время (А.Г.Воронин, Л.В.Гильченко, Н.А.Емельянов, А.А.Замотаев,
^ В.Н.Иванова, Ю.В.Кириллов, В.А.Кирпичников, А.А.Поляков, Н.В.Постовой,
А.Н.Широков, Е.С.Шугрина, С.Н.Юркова).
Следует, однако, отметить, что наличие немалого числа научных, научно-практических и популярных работ не означает существования единых подходов к построению модели дальнейшего развития местного самоуправления в совре-
У менной России, его законодательных основ. К сожалению, некоторые вопросы
теории и практики местного самоуправления остаются весьма слабо исследован-ными. В частности, это относится и к проблеме субъектов местного самоуправ-
\ ления.
В то же время очевидно, что четкое представление о круге этих субъектов, об их возможностях в реализации задач местного самоуправления является важ-
1 нейшей предпосылкой эффективности местного самоуправления в целом и от-
дельных его институтов, их участия в достижении задач государства и гражданского общества.
) Цель и задачи исследования. Цель работы заключалась в выявлении и ха-
рактеристике субъектов местного самоуправления в России в их историко-правовом развитии; в анализе модели местного самоуправления в Российской Федерации как результата взаимодействия субъектов местного самоуправления; в раскрытии особенностей местного самоуправления в России как процесса развития и трансформации субъектов местного самоуправления, их взаимодействия.
Для достижения этих целей решались следующие задачи:
- изучено становление системы местного самоуправления в России с 1990 года с выявлением определенной периодизации и рассмотрением субъектов местного самоуправления в каждом из периодов;
- выявлены варианты взаимодействия субъектов местного самоуправления;
Р - охарактеризованы особенности субстанционального взаимодействия
субъектов местного самоуправления и как результат - определены про-
6
блемы становления конституционной модели местного самоуправления и задачи федерального законодателя по их разрешению.
Теоретико-методологическую основу диссертации составляет совокупность основных положений и выводов, касающихся теории политических и правовых систем. В работе использованы исторический, сравнительно-правовой, технико-юридический, структурно-функциональный и другие методы научного познания.
Нормативная база исследования включает в себя Конституцию Российской Федерации, Европейскую Хартию местного самоуправления, федеральные законы в области местного самоуправления, в том числе Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, конституции (уставы) ряда субъектов Российской Федерации и законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления (Московская, Белгородская, Волгоградская, Тверская области, Приморский край, Удмуртская Республика, Республика Мордовия), уставы отдельных муниципальных образований и нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Эмпирической базой исследования является анализ реальной практики становления местного самоуправления и становления правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации, материалы и разработки рабочих групп Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, собственная работа автора в качестве члена Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и в органах местного самоуправления Химкинского района Московской области.
Научная новизна работы. Диссертация является одной из первых попыток научного анализа основных субъектов местного самоуправления, их взаимодействия в процессе реализации своих прав и обязанностей.
В диссертации выделены субъекты местного самоуправления - муниципальное образование, население муниципального образования, государство, органы местного самоуправления (представительные и иные) и выборные должно-
7
стные лица местного самоуправления (глава муниципального образования, члены выборных органов местного самоуправления, депутаты представительного органа местного самоуправления), территориальное общественное самоуправле-^ ние.
Развитие местного самоуправления в России носило нелинейный характер, испытывая на себе серьезные влияния зигзагов политического процесса и политической конъюнктуры. С учетом всех обстоятельств в диссертации выделены пять периодов становления местного самоуправления - с 1990 года по настоящее время, причем периодизация произведена именно с позиции становления и развития основных субъектов местного самоуправления, трансформации их содержания в тот или иной период.
В отдельных частях работы предпринят анализ правового содержания выделенных субъектов местного самоуправления, реального наполнения правового содержания повседневной практикой, исследовано взаимодействие между собой компонентов внутри субъектов местного самоуправления.
i и
Предложено выделить два вида взаимодействия субъектов местного самоуправления между собой: функциональный и субстанциональный, определение
^ которых дано в главе 2. Именно последний вид взаимодействия субъектов и рас-
сматривается в настоящей работе. При этом имеется в виду то обстоятельство, что методическая систематизация правовых задач и проблем местного самоуправления возможна через анализ взаимодействия его основных субъектов, ибо именно в нем раскрывается содержание и сущность местного самоуправления.
Основу анализа составили четыре комплекса субстанциональных взаимодействий субъектов местного самоуправления: «муниципальное образование -население муниципального образования»; «муниципальное образование - государство»; «муниципальное образование - муниципальное образование, находящееся в его границах»; «территориальное общественное самоуправление - население муниципального образования — муниципальное образование - органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления - государство».
™ Этими направлениями, разумеется, не исчерпываются все возможные виды
взаимодействия между субъектами местного самоуправления. Однако перечне-
8
ленные виды взаимодействий, с нашей точки зрения, наиболее актуальны и институционализируют местное самоуправление.
Практическая значимость и апробация результатов исследования. Результаты данного исследования могут быть использованы при дальнейшем научном осмыслении проблем местного самоуправления, в преподавании курса местного самоуправления, при разработке нормативных актов в области местного самоуправления в Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации, в практической деятельности органов местного самоуправления.
* Взгляды автора, обобщение его опыта законотворческой деятельности и
собственного опыта по организации местного самоуправления опубликованы и доложены на ряде всероссийских, региональных и местных совещаниях, конфе-
> ренциях и семинарах; они также использовались в процессе участия автора в за-
конотворческой работе в Комитете по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Российской Федерации при внесении изменений и дополне-
f ний в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само-
» ¦
' управления в Российской Федерации», при разработке и доработке проектов фе-
деральных законов «О финансовых основах местного самоуправления в Россий-w ской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федера-
! ции», «О статусе выборного лица местного самоуправления в Российской Феде-
<* рации», «О порядке передачи объектов федеральной собственности в муници-
пальную собственность», «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации», «Об основах формирования муниципального заказа», «Об основных гарантиях прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления».
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, двух таблиц, заключения, списка использованной литературы.
Глава 1. Субъекты местного самоуправления в Российской Федерации
^ 1.1. Становление и развитие субъектов местного самоуправления в
1 Российской Федерации
I
Большинство исследователей определяют местное самоуправление в его современном виде как исторически сложившийся институт в структуре публичной власти, содержание которого есть обеспечение самостоятельного и под свою ответственность решения населением непосредственно или через образуемые им органы вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собствен-*• ностью.
Историческая специфика страны, особенности ее социально-экономического и политического развития, ее государственное устройство, уро-' вень общественного правосознания и правовой культуры определяют известное
разнообразие систем организации местного самоуправления. Однако, безуслов-I но, существуют общие начала и принципы, лежащие в основе всех или подав-
1™ ляющего большинства систем местного самоуправления. Обобщение, известная
систематизация этих оснований и принципов и составили основу Европейской Хартии местного самоуправления, принятую Советом Европы в 1985 году и ратифицированную Россией в 1998 году1.
В настоящей работе мы предложили рассмотреть систему местного само-• управления в Российской Федерации, ее становление и развитие с точки зрения
становления, развития и взаимодействия субъектов местного самоуправления. ! Субъекты местного самоуправления определены нами как субъекты права,
которые законом уполномочены на осуществление деятельности по реализации * собственной компетенции местного самоуправления. Ключевым признаком
субъектов местного самоуправления, таким образом, является наличие собственной компетенции, установленной законом.
Мы разделяем точку зрения ряда авторов2 о том, что становление совре-
1 Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 36. - Ст.4466.
2 Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М., 1995; Шугрина Е.С. Муниципальное право. - М.: Изд-во «Дело», 1999.
10
менной модели местного самоуправления в Российской Федерации началось в 1990 году с принятия Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Поэтому анализ становления и развития местного самоуправления через анализ становления, развития и трансформации субъектов местного самоуправления ведется в настоящей работе именно с 1990 года.
Так как именно закон устанавливает субъекты местного самоуправления, то в своем исследовании мы сосредоточились на анализе законов СССР и Российской Федерации, соотнося их с реальной практикой становления и развития местного самоуправления и его субъектов.
Таким образом, первым законодательным актом о местном самоуправлении в современной его модели явился Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», принятый 9 апреля 1990 года1. Принятие этого Закона ознаменовало попытку государственной власти СССР начать еще в рамках СССР создание системы местного самоуправления. Закон в значительной степени воспринимал традиции и идеологию советской системы (местное самоуправление в СССР является частью социалистического самоуправления народа - преамбула), как и все конституционное регулирование того времени, отрицал принцип разделения властей, базировался на сформировавшемся к тому времени административно-территориальном устройстве союзных и автономных республик (п. 2 ст. 2).
Закон определял местное (или территориальное) самоуправление в СССР как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы (ст. 1).
Первичным территориальным уровнем самоуправления по Закону могли быть сельсовет, поселок (район), город (район в городе) ( ч. 1 п. 3 ст. 2). Однако, с учетом местных условий и национальных особенностей, союзные и автономные республики могли определить и другие уровни местного самоуправления (ч. 2 п. 3 ст. 2). Закон не исключает возможность, что таким уровнем могут быть
1 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990. - №16. - Ст.267.
и
области и края. Больше того, в п. 2 ст. 6 Закон регулирует компетенцию краевых, областных Советов народных депутатов именно как местных Советов, их взаимодействие на договорной основе с нижестоящими Советами.
Субъектами местного самоуправления, исходя из данного Закона СССР,
[ являются прежде всего местные Советы народных депутатов (сельсоветов, по-
- селков, городов, районов, районов в городе, а также, как показано выше, воз-
можно краев и областей) (п. 1 ст. 2; ст. 3) как представительные органы власти. На своей территории Советы координируют деятельность системы местного
* самоуправления (ст. 3). Что означает загадочный термин «координируют», Закон
не разъясняет.
Местные Советы народных депутатов - основной субъект местного само-, управления согласно этому Закону (ст. 3). Именно волеизъявление народа через
местные Советы - один из принципов местного самоуправления (ст. 4). Местные Советы - самостоятельны, независимы и ответственны за решение вопросов ме-стного значения. Иные органы местного самоуправления создаются местные Советами. Правда, в ст. 5 Закона сказано, что «граждане ... избирают органы мест-i ного самоуправления», но из дальнейших статей Закона следует, что из органов
ф местного самоуправления они выбирают только местные Советы.
Полномочия местных Советов значительны. Через них граждане решают все вопросы местного значения (ст. 1), хотя определения вопросов местного значения Закон не дает. Местные Советы самостоятельно разрабатывают и утверждают планы социально-экономического развития территории в пределах имеющихся полномочий, «исходя из материально-финансовых ресурсов, максимального вовлечения местных ресурсов и резервов производства, интересов ох- раны окружающей среды» (ст. 12), утверждают и исполняют бюджеты соответ-ствующих территорий в интересах населения (п. 1 ст. 16). Они устанавливают
¦> местные налоги, сборы и пошлины, ставки налога с прибыли для предприятий и
других объектов коммунальной собственности, предоставляют льготы по налогам и платежам, поступающим в соответствующий местный бюджет (ст. 17). Советы образуют внебюджетные и валютные фонды (ст. ст. 19, 20 ). Они управля-
™ ют и распоряжаются коммунальной собственностью (ст. 10). Решения местных
. Советов, принимаемые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения
12
всеми расположенными на их территории предприятиями, организациями, учреждениями, кооперативами, общественными организациями и их органами, должностными лицами и фажданами (п. 2 ст. 25).
Важным субъектом местного самоуправления являются фаждане, проживающие на соответствующей территории (ст. 5). Согласно преамбуле Закона, местное самоуправление «призвано обеспечить реализацию прав и свобод фаждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды». Местное самоуправление, согласно статье I, есть самоорганизация фаждан для решения всех вопросов местного значения. Граждане непосредственно решают важнейшие вопросы местного значения, избирают органы местного самоуправления, принимают решения об их роспуске в соответствии с действующим законодательством (ст. 5). Таким образом, непосредственно фаждане решают лишь важнейшие вопросы местного значения. Остальные - через местные Советы, а также, возможно, через органы территориального общественного самоуправления. Закон предполагает такие формы прямой демократии, как местные референдумы, собрания, сходы фаждан и иные.
Выборность Советов народных депутатов, органов территориального общественного самоуправления, их подконтрольность населению - один из основных принципов местного самоуправления (ст. 4).
Еще один субъектом местного самоуправления, которому в Законе уделено достаточно много внимания - органы территориального общественного самоуправления (ТОС). В статье 2 они весьма подробно перечислены - советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы. Органы ТОС избираются фажданами и им подконтрольны (ст. 4). Местные Советы вправе передавать часть своих полномочий органам ТОС (п. 1 ст. 6), таким образом, полномочия последних могут быть весьма значительны. В соответствии с законом органы ТОС могут наделяться правами юридического лица. Органы территориального общественного самоуправления могут иметь собственные финансовые ресурсы, которые являются составной частью финансовых ресурсов местного самоуправления (ст. 15). Основной источник финансовых ресурсов органов ТОС - добровольные
13
взносы и пожертвования предприятий, организаций, учреждений и населения, доходы от созданных предприятий и проводимых мероприятий, а также финан-совые ресурсы, переданные им местными Советами (ст. 21). Органы ТОС самостоятельно используют имеющиеся в их распоряжении финансовые ресурсы. По смыслу п. 1 ст. 10 местные Советы могут передавать право распоряжения и управления частью коммунальной собственности органам ТОС.
Согласно Закону «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» еще один субъект местного самоуправления - государство. Оно регулирует местное самоуправление. «Местное самоуправление регулируется на основе Конституции СССР конституциями союзных и автономных республик, настоящим Законом, другими законами Союза ССР, союзных и автономных республик» (п. 1 ст. 7). Таким образом, государство - это Союз ССР, союзные и автономные республики, они и осуществляют законодательное регулирование местного самоуправления. А именно: определяют уровни местного са-моуправления (ст. 2); определяют порядок выборов органов местного самоуправления и их роспуска (ст. 5), устанавливают полномочия органов местного самоуправления (п. 3 ст. 6); устанавливают порядок взаимоотношений между местными Советами (п. 4 ст. 6), а также порядок наделения органов ТОС правами юридического лица (п. 6 ст. 6); что весьма важно, определяют порядок передачи, купли, продажи, перечень государственного имущества, безвозмездно передаваемого в состав собственности административно-территориальных единиц различного уровня, и порядок рассмотрения возникающих при этом споров (ч. 3 п. 2 ст. 10). Есть совершенно удивительные функции государства по отношению к местному самоуправлению - как проявление специфики административно-плановой экономики: «При централизованном распределении материальные ресурсы, необходимые для социально-экономического развития территории, обслуживания населения, строительства, охраны окружающей среды, удовлетворения других местных нужд, выделяются местным Советам народных депутатов соответствующими органами союзных и автономных республик» (ч. 2 п. 1 ст. 13). Разумеется, государство устанавливает налоговую и бюджетную политику (ст. 17). Защита прав и законных интересов органов местного самоуправления обеспечивается судом или государственным арбитражем в соответствии с зако-
14
нами Союза ССР, союзных и автономных республик (ч. 2 п. 3 ст. 25). И, наконец, еще одна любопытная новелла: высшие органы государственной власти и управления Союза ССР, союзных и автономных республик обязаны рассматривать и учитывать в своей деятельности предложения органов местного самоуправления, сообщать им результаты рассмотрения (ст. 27).
Разобранный Закон был, пожалуй, предтечей местного самоуправления в СССР и России. Можно было бы думать, что он не имел серьезных практических последствий, ибо через полтора года СССР перестал существовать, и эти полтора года, проведенные под знаком интенсивной политической борьбы, не были самыми благоприятными для развития местного самоуправления. Отчасти это так. Однако, идеи, заложенные в данном, еще союзном Законе, получили вскоре свое развитие в российском законодательстве о местном самоуправлении, хотя оно уже и делалось на другой общественно-политической и правовой базе.
Создание законодательной основы местного самоуправления в России не было линейным поступательным процессом, постоянным повышением демократического потенциала законодательного регулирования. Путь этот был извилист, и вел он не только к сложившимся международным стандартам реализации прав граждан на местное самоуправление, но и к свертыванию демократического процесса, знал подъемы и спуски. Поэтому, говоря о периодизации становления правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации, мы присоединяемся к мнению К.Ф.Шеремета1, что надо учитывать не только дату принятия и вступления в силу соответствующих нормативных актов, но и фактическую их реализацию, а также политический и экономический фон становления местного самоуправления. Подчеркивая известную условность подобной периодизации, К.Ф.Шеремет выделяет четыре главных этапа становления правовой базы местного самоуправления:
I этап: апрель 1990 - сентябрь 1993 года;
II этап: октябрь 1993 - октябрь 1994 года;
III этап: ноябрь 1994 года - август 1995 года;
1 Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. В сб.: Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования/ Отв. ред. К.Ф.Шеремет и И.И.Овчинников. Изд. Академического правового университета при Институте государства и права РАН - М., 1998. - С.З - 55.
15
IV этап: с сентября 1995 года - по настоящее время.
Соглашаясь с периодизацией становления правовой системы местного са-• моуправления в России, изложенной К.Ф.Шереметом, и беря ее за основу, но
учитывая предмет нашего исследования, мы предлагаем свою периодизацию процесса становления системы местного самоуправления в современной России:
I этап: апрель 1990 года - май 1991 года;
II этап: май-июль 1991 года - сентябрь 1993 года;
III этап: октябрь 1993 года- август 1995 года;
IV этап: сентябрь 1995 года- декабрь 1996 года;
V этап: с января 1997 года по настоящее время.
4 В каждом из этих периодов становления местного самоуправления и его
правовой базы мы рассмотрим также становление субъектов местного самоуправления и их взаимодействие. Мы полагаем, что именно динамика становле-
г
ния субъектов местного самоуправления, их изменения и взаимодействия в наибольшей степени отражает собственно процесс становления системы местного
I i
I самоуправления и является наиболее объективным критерием периодизации это-
,ф го процесса.
Первый этап: с апреля 1990 года по май 1991 года. Начало этого этапа -вступление в силу в апреле 1990 года Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». И хотя это был союзный, а не собственно российский закон, он сыграл, без сомнения, роль предтечи в идеологии и методологии местного самоуправления в России, и потому обоснованно занимает свое место в ее правовой истории.
Анализ Закона, проведенный выше, выявляет следующие субъекты местного самоуправления (которое является еще ничем иным, как местной государственной властью): граждане (население), проживающие на соответствующей территории, местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, государство (в лице Союза ССР, союзных и автономных республик). Вводятся институты местной непосредственной демокра-™ тии: местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы. Закон, как
. . мы уже отмечали, определил институт коммунальной собственности (принципи-
16
ально новое явление для существовавшей тогда экономической системы). Концептуальная основа правовых институтов, установленных этим законом, частич-но использована и развита в последующих российских законах о местном самоуправлении.
Однако, хотелось бы еще раз подчеркнуть особенности этого Закона. Напомним, что он распространялся на всю существовавшую тогда систему местных Советов народных депутатов, включая краевые и областные (которые, таким образом, получалось, тоже включались в систему местного самоуправления). В этой системе сохранялась присущая ей соподчиненность как Советов, так и их исполнительных и распорядительных органов.
15 декабря 1990 года Съезд народных депутатов РСФСР вносит очередные изменения в Конституцию (Основной Закон) РСФСР. Существующий текст, говорящий о том, что народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу РСФСР, был допол- нен словами «и непосредственно»1. Таким образом, как подчеркивает С.А.Авакьян , многократно высказывавшаяся ранее - и при обсуждении проекта Конституции СССР 1977 г. и даже при подготовке проекта Конституции СССР 1936 г. - идея прямого народовластия (а не только через государственные органы) наконец-то нашла конституционное воплощение. Разумеется, это был шаг и в сторону местного самоуправления.
Получает дальнейшее правовое развитие институт муниципальной собственности. Бытует мнение, что впервые в Российской Федерации понятие муниципальной собственности введено законом РСФСР «О собственности в РСФСР», который был принят 24 декабря 1990 года. Однако в принятом 21 ноября 1990 года Законе РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»3 понятие «муниципальной собственности» уже широко используется, хотя четко не определяется. По смыслу данного Закона, он должен был запустить процесс разграничения государственной и муниципальной собственности, однако на деле это произошло только в декабре 1991 года, после выхода постановления Верховного Совета
1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1990. - №29. - Ст.395.
2 Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - М: РЮИД, 1997.
3 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1990. - №26. - Ст. 322.
17
РСФСР №3020-1.
Наконец, в этот период - 30 октября 1990 года - принимается закон РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР»1. И хотя народный депутат местного Совета все еще, по данному Закону, входит в состав органа государственной власти, которым является местный Совет, но представительный характер его мандата отчетливо выражен. Мандат его - императивный, избирателям предоставляется право отзыва депутата (ст. 10). «Народный депутат поддерживает связи с избирателями своего округа, ответствен перед ними и им подотчетен» (ст. 6). В Законе вполне четко определены такие институты, как депутатский запрос, депутатское расследование. Депутат местного Совета обладает депутатской неприкосновенностью - он не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия соответствующего Совета (ст. 30). Закон предоставил широкие права народному депутату местного Совета, сделав его заметной фигурой местной власти, серьезно усилил представительную часть местной власти. Надо отметить, что в значительной степени это было сделано под известным влиянием политической конъюнктуры, так как легальный приход во власть альтернативных сил осуществлялся именно через местные Советы.
На высоте социально-политической активности народа и значительного повышения интереса населения к политическим вопросам в эти годы происходило интенсивное развитие народовластия именно в недрах советской системы. Закладывались правовые и практические предпосылки перехода от советской государственной системы власти на местах к местному самоуправлению.
Начало второго этапа (май-июль 1991 г. - сентябрь 1993 г.) связано с принятием 24 мая 1991 года 111 Съездом народных депутатов РСФСР законов «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» и «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления»2. Из статьи 137 Конституции исключалось упоминание о Советах в районах, городах, районах в городах, поселках, сель-
'\ 776,778.
1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1990. - №23. - Ст.279.
2 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - №22. - Ст.ст. |
