Введение
Актуальность темы исследования. В последнее время значительно возрос интерес к теоретическим разработкам проблем правового статуса органов исполнительной власти. Все большее число исследователей обращается к изучению важнейших вопросов административного права, связанных с организацией деятельности органов государственной власти, и в особенности органов исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации. Эта проблема представляется достаточно сложной и многоплановой, требующей серьезного теоретического осмысления и комплексного анализа нормативного материала.
Следует подчеркнуть, что ныне на законодательном уровне нет легальных дефиниций таких базовых понятий, как «орган исполнительной власти», «система и структура органов исполнительной власти», «организационно-правовые формы органов исполнительной власти», «компетенция органа исполнительной власти», что является существенным препятствием при осуществлении административной реформы и модернизации государственного управления. При этом в науке административного права теория правового статуса органа исполнительной власти до конца еще не разработана.
Отсутствие такого понятийного аппарата негативно влияет на определение правового статуса органов исполнительной власти различных субъектов РФ, реализацию принципа единства исполнительной власти в Российской Федерации и является препятствием для дальнейшего и более эффективного реформирования системы органов исполнительной власти на региональном уровне.
Необходимо также упомянуть, что возможности органов исполнительной власти осуществлять свои функции и компетенцию напрямую зависят от их организационно-правового статуса, объема полномочий, места в системе государственного управления. В этом плане проблема законодательного определения основных элементов правого статуса органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации приобретает первоочередное
значение.
Без решения данного вопроса невозможна реализация многочисленных
программ социально-экономического развития Российской Федерации и национальных проектов в наиболее важных сферах общественной жизни и отраслях управления. Не случайно в посланиях Президента Российской Федерации повышение эффективности государственного управления определяется как важнейшая и актуальная государственная задача современности. В целом это направление деятельности получило название административной реформы. В рамках реформы была осуществлена модернизация системы федеральных органов исполнительной власти, завершившаяся в 2004 году подписанием Указа Президента Российской Федерации №314 «О системе и структуре органов исполнительной власти Российской Федерации», который заложил основу функционального разделения органов исполнительной власти.
Таким образом, в условиях проведения административной реформы особую актуальность приобретают проблемы, касающиеся организации исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. При этом становление и успешное функционирование единой системы исполнительной власти в Российской Федерации невозможны без создания слаженного механизма взаимодействия всех ее звеньев. Следует отметить, что формирование и дальнейшее развитие целостной, эффективно работающей единой системы исполнительной власти, которая в условиях административной реформы еще только складывается, невозможно без определения правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ и решения тех проблем, которые возникают в ходе этого процесса.
К сожалению, административная реформа ныне коснулась только реформирования правового статуса федеральных органов исполнительной власти. Что касается органов исполнительной власти субъектов РФ, - то к их видам и структуре нет еще единого подхода, что приводит к несогласованности их статуса со статусом федеральных органов
5
исполнительной власти. Данное обстоятельство негативно сказывается на взаимодействии этих двух подсистем органов в рамках единой системы исполнительной власти РФ. Не случайно постановлением Правительства РФ от 28 сентября 2005 г. № 587 была образована правительственная комиссия по совершенствованию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 года № 1789-р, подчеркнуто, что в 2007 году в рамках административной реформы должна осуществляться работа по оптимизации функционирования органов исполнительной власти в субъектах РФ, а в 2008 г. должны быть выявлены и ликвидированы избыточные функции как федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов РФ.
В связи с отменой Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» из сферы законодательного регулирования выпали такие понятия как «предмет ведения Российской Федерации», «предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации», «предмет ведения субъекта Российской Федерации», «компетенция органа государственной власти»; «полномочия органа государственной власти» и т.д. Данный правовой пробел не восполнен и по сей день.
Таким образом, проблема правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации представляет как научный, так и практический интерес. При этом необходимость научного осмысления элементов правового статуса органов исполнительной власти, их понятийного аппарата, возросшая актуальность выявления особенностей организации органов исполнительной власти в субъектах РФ и приведения их правового статуса к общему знаменателю с правовым статусом
6
федеральных органов исполнительной власти определяют актуальность темы настоящего исследования.
Степень разработанности проблемы
Проблема правового статуса всегда привлекали внимание отечественных и зарубежных исследователей. В советский период была проделана значительная работа по теоретическому исследованию различных вопросов государственного управления и, в частности, проблемы правового статуса органа исполнительной власти, были выявлены его основные элементы.
Отдельные аспекты проблемы правого статуса органов исполнительной власти, главным образом, касающиеся раскрытия содержания его основных элементов получили освещение в юридической науке того времени в трудах Азовкина И.А., Алексеева С.С., Атаманчука Г.В., Бабаева С.Ф., Бачило И.Л., Бахраха Д.Н., Козлова Ю.М., Кутафина О.Е., Шеремета К.Ф., Лазарева Б.М., Лунева А.Е., Петрова Г.И., Тихомирова Ю.А.
Безусловно, работы исследователей государственного управления советского периода внесли существенный вклад в науку административного права, в разработку проблем теории правового статуса органа исполнительной власти и заслуживают самой высокой оценки. Многие теоретические положения, выработанные учеными в тот период, сохраняют актуальность и по сей день и могут быть использованы при дальнейшем совершенствование государственного управления на современном этапе развития России. Однако, не следует забывать о том, что все исследования того времени проводились применительно к советской модели государственной власти.
Современное состояние системы государственного управления в России, проблемы организации органов исполнительной власти в субъектах Федерации, взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации широко отражены в работах современных отечественных ученых - А.С. Автономова, Г.В. Атаманчука, В.В. Бакушева, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, А.И. Бобылева, Ю.А.
7
Веденеева, А.А. Гришковца, Ю.М. Козлова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.Н. Медведева, В.Г. Вишнякова, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, И.И. Овчинникова, В.В. Полянского, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Т.Я. Хабриевой, С.Д. Хазанова, Н.Ю. Хаманевой и других ученых.
Теоретические аспекты правового оформления статуса органов исполнительной власти изложены в трудах В.Г. Графского, В.Е. Гулиева, С.А. Комарова, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, А.Ю. Якимова.
К сожалению, многочисленные научные статьи, монографии, диссертационные работы, посвященные проблеме организации органов исполнительной власти в субъектах РФ и их правовому статусу, носят специальный характер. Надо также отметить, что до сих пор не разработана теория правового статуса органа исполнительной власти субъекта Федерации, окончательно не выделены его основные элементы и не закреплены их легальные дефиниции.
Цель и задачи исследования
Цель диссертационного исследования: Раскрытие сущности и основных элементов правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе изучения состояния нормативно-правовой базы; выявление основных проблем, недостатков, неточностей при закреплении правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ, а также раскрытие проблем его реализации на современном этапе развития России Задачи исследования:
- проанализировать теоретические аспекты правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ и выявить его основные элементы;
- показать специфику организации, как высших, так и центральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
8
- наметить возможные направления совершенствования правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях проведения административной реформы.
Объект исследования. Объектом исследования является правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также проблемы, возникающие в результате его практической реализации на современном этапе развития Российской Федерации.
Предмет исследования Предметом данного исследования являются общетеоретические вопросы правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ, а также основные элементы этого статуса: функции, задачи, компетенция, права, обязанности, ответственность. Наряду с этим в работе затронуты вопросы, касающиеся специфики и особенностей законодательного закрепления правового положения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимоотношений федеральных и региональных органов исполнительной власти.
Методологическая основа
Методологической основой исследования является комплексная система научных методов познания, позволяющих осуществить всесторонний анализ предмета исследования и сделать соответствующие выводы. При проведении исследования использовались, в частности, общенаучный диалектический метод, исторический, логический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и технико-юридический методы.
Научная и нормативно-правовая база исследования.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют научные труды российских ученых, занимающихся проблемами государственного управления и исполнительной власти. В ходе исследования
9
были использованы общетеоретические положения, изложенные в научных работах по конституционному, административному праву, теории государства и права, российскому федерализму.
Эмпирическую и нормативно-правовую базу диссертации составили -Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы Российской Федерации, Федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда Российской Федерации, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, а также иные нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертации
В диссертации впервые обоснованы и раскрыты основные элементы правового статуса органа исполнительной власти как теоретической конструкции, предложены соответствующие их дефиниции, продемонстрирована специфика организации органов исполнительной власти в субъектах РФ, а также проведен анализ действующих систем органов исполнительной власти в субъектах РФ с учетом последних изменений законодательства регионов, показано их развитие и изменение в ходе административной реформы.
В диссертации сделана попытка комплексного исследования правового статуса органов исполнительной субъектов Российской Федерации и выявлены возможные направления дальнейшего совершенствования этих органов в условиях проведения административной реформы.
Положения, выносимые на защиту
1. В диссертации дано определение понятия правового статуса органов исполнительной власти, включающего в себя следующие элементы: задачи, функции, компетенция, ответственность. При этом под компетенцией органа исполнительной власти понимается совокупность прав, обязанностей,
10
полномочий органа применительно к областям, сферам, объектам управления («предметам ведения») и подчеркивается, что понятие «предметы ведения» не входит в понятие компетенции и их необходимо разграничивать.
2. В диссертации также отмечается, что задачи органов исполнительной власти в общих чертах предопределяют в определенной мере их компетенцию, но сами не являются ее элементами. Они устанавливают те цели, на достижение которых должна быть направлена деятельность органа в границах его компетенции. Обязанность выполнять предусмотренные правовыми нормами задачи - составная часть правового статуса органа исполнительной власти, который значительно шире его компетенции.
3. В условиях проведения административной реформы важным является разработка современного классификатора функций органов исполнительной власти субъектов РФ в целях объективного разграничения функций органов исполнительной власти, определения их структуры, ликвидации избыточных функций указанных органов.
4. При проведении административной реформы необходимо принятие пакета федеральных законов, способствующих созданию оптимальной системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и определению их правового статуса. В частности, одним из таких законов должен стать Федеральный закон «О системе органов исполнительной власти в Российской Федерации», в котором целесообразно установить такие разновидности федеральных органов исполнительной власти, как федеральные органы исполнительной власти, которые будут осуществлять свои функции по предметам ведения Российской Федерации и федерально-региональные органы, осуществляющие свои функции по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В данном законе в целях упорядочения взаимодействия центральных исполнительных органов субъектов Федерации с федеральными органами исполнительной власти следовало бы установить, что в субъектах Федерации должна быть
и
использована федеральная модель организации органов исполнительной власти.
5. При совершенствовании правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо законодательно установить правовой механизм взаимодействия федерального и регионального уровней единой системы исполнительной власти РФ, использовав опыт разработки и внедрения административных регламентов.
6. Дальнейшим шагом в осуществлении административной реформы в Российской Федерации должно стать закрепление принципа двойного подчинения органов исполнительной власти, созданных по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. При этом систему двойного подчинения необходимо установить для всех органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющих функции в рамках предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.
7. В диссертации под двойным подчинением понимается непосредственное подчинение органа исполнительной власти по горизонтали и вертикали, имея в виду определенную систему взаимоотношений, в рамках которой нижестоящий орган исполнительной власти будет действовать под одновременным и непосредственным руководством как соответствующего органа государственной власти (органа исполнительной власти общей компетенцией) субъекта Федерации, так и вышестоящего федерального органа исполнительной власти соответствующей компетенции.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что на основе проведенного исследования сделаны выводы, которые могут быть использованы при формировании правовой основы дальнейшего совершенствования статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и координации взаимодействия всех уровней единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Оценки и выводы, обоснованные в диссертации, могут быть использованы органами государственной власти Российской Федерации и ее
12
субъектов при определении возможных вариантов совершенствования правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ.
Теоретические выводы и эмпирический материал диссертации могут быть использованы при разработке учебных курсов по административному праву Российской Федерации и его институтам, а также органами государственной власти Российской Федерации в законодательной и иной нормотворческой деятельности.
Апробация результатов исследования Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в шести публикациях автора, в выступлениях на научно-практических конференциях и круглых столах, в том числе на научно-теоретической конференции «История становления и современное состояние исполнительной власти в России» (Москва, 2003 г.), научно-практической конференции аспирантов и стажеров Института государства и права РАН, на круглом столе «Лазаревские чтения» (М. 2005
г.)
Структура исследования Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы.
13
ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ
§ 1. Понятие и содержание правового статуса органа исполнительной власти субъекта РФ.
Правовой статус органа исполнительной власти является сложной правовой конструкцией. Исходя из этого, для полного и всестороннего раскрытия его содержания целесообразно выделить основные элементы и их соотношение с главными признаками органа исполнительной власти как субъекта управления. В этих целях следует обратиться к положениям, выработанным наукой административного права1.
Орган исполнительной власти, являясь звеном государственного аппарата, осуществляет в пределах своей компетенции исполнительную и распорядительную деятельность в целях реализации функций государства. На практике необходимо правовыми средствами обеспечить его основные позиции (правовой статус) как субъекта государственного управления. В этом заключена одна из гарантий качества и эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Как известно значение слова «статус» тождественно понятию «положение». Установление правового статуса является одной из форм правового регулирования деятельности субъекта,
В целях установления специфики правового положения органа исполнительной власти важно выяснить признаки органа и определить соответствующие этим признакам черты его статуса. Это позволит сделать наиболее убедительное заключение о назначении и роли правового статуса как правовой категории.
Из множества признаков органа исполнительной власти следует выделить то, что он:
1 См.: Якимов А.Ю. Субъекты административной юрисдикции (Правовой статус и его реализация). М., 1996. С. 29.
14
а) занимает определенное место в системе государственного механизма;
б) участвует в выполнении функций государства в определенной сфере общественных отношений;
в) имеет определенную организационную структуру, которая соответствует цели его деятельности;
г) обладает способностью действовать от имени государства в форме исполнительно-распорядительной деятельности;
д) наделен публично-властными полномочиями.
Для того, чтобы орган исполнительной власти был правоспособен, он должен обрести свой правовой статус, в котором каждый из упомянутых признаков получает правовое оформление и необходимые правовые средства, через которые эти признаки реализуются на практике.
Таким образом, основываясь на приведенных признаках, можно утверждать, что правовой статус органа исполнительной власти:
а) определяет его место в системе государственных органов, установленных Конституцией РФ, или в той или иной их подсистеме;
б) фиксирует его назначение в системе выполнения государственных функций путем установления основной цели, задач и функций;
в) закрепляет определенную организационную структуру и ресурсы (или порядок их формирования) путем установления порядка финансирования, распределения материальных средств, необходимых для реализации его задач и функций, путем регламентации порядка организации работы;
г) определяет компетенцию органа, т.е. очерчивает круг его прав и обязанностей, необходимых для реализации цели, задач и функций; статус определяет методы и формы деятельности органа1.
Следовательно, в административно-правовом статусе органов исполнительной власти мы можем выделить три главных блока:
1 Цабрия Д.Д. Проблемы установления правового положения органов управления // Дисс. канд. юр. наук. М., 1976. С. 13.
15
— целевой;
— структурно-организационный;
— компетенционный1.
Таким образом, обусловленные правовым статусом права и обязанности ориентированы на функции органа и обеспечивают его способность действовать властно, от имени государства по отношению к подчиненным ему объектам управления, а также совершать юридические действия по отношению к другим органам и организациям, не находящимся с ним в отношениях подчинения. Так выявляется соотношение основных элементов статуса органа управления и его главных признаков.
Содержание и назначение правового статуса органа исполнительной власти как субъекта управления и права, в литературе определяется по-разному.
Ю.М. Козлов полагал, что «правовое положение органов государственного управления находит свое конкретное выражение в их компетенции. В ней закрепляются задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности этих органов, т.е. их административная правоспособность и дееспособность2. Б.М. Лазарев трактует компетенцию как право и обязанность осуществлять определенную деятельность3,
Д.Н. Бахрах под компетенцией понимает «совокупность властных полномочий относительно определенных предметов ведения»4.
В связи с вышеизложенным остановимся более подробно на компетенционном блоке.
Компетенция органа исполнительной власти является сложной правовой конструкцией. Определение ее понятия и правильное использование при разработке нормативных правовых актов, регламентирующих административно-правовой статус органов
1 Бахрах Д.Н. Административное право // Учебник для Вузов. М.,1996.С. 27.
2 См.: Советское административное право, под ред. Ю.М. Козлова. М.: Изд. «Юридическая литература», 1973. С. 96.
3 Б.М. Лазарев. Компетенция органов управления, М., 1972. С.26.
4 Д.Н. Бахрах. Административное право / Учебник для Вузов. М.,1996. С. 28.
16
исполнительной власти, имеет существенное значение для повышения эффективности деятельности этих органов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
Поэтому для полного и всестороннего раскрытия содержания данного понятия целесообразно выделить его основные элементы и определить их соотношение друг с другом.
Термин «компетенция» происходит от латинского «competentia» (ведение, способность, принадлежность по праву), то есть круг полномочий учреждения или лица. Следует отметить, что относительно понятия компетенция органа исполнительной власти нет полной ясности. В юридической литературе существует несколько трактовок данного понятия.
Так, Ю.А. Тихомиров под компетенцией понимает комплекс легально установленных способов осуществления публичных функций. Она состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, а также властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений. К сопутствующим элементам следует отнести, прежде всего, цели как долгосрочную нормативную ориентацию, выражающуюся в непрерывном решении возникающих задач посредством осуществления компетенции1. Д.А. Ковачев определяет компетенцию государственного органа как «юридически предоставленные ему права на решение определенного крута вопросов и на издание определенных видов правовых актов, устанавливающее место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно»2. B.C. Пронина относила к элементам компетенции органа управления его задачи, функции, права и обязанности. Ю.М. Козлов полагал, что в компетенции государственного органа закрепляются его «задачи, функции, права и
1 См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал Российского права. 2000. Х° 10.
2Ковачев Д.А. Функции, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа // Правоведение.
1985. №4. С. 45.
17
обязанности, формы и методы деятельности этих органов, т.е. их административная правоспособность и дееспособность»1.
По мнению Б.М. Лазарева, компетенция имеет два прочно вошедших в обиход значения:
а) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями, и
б) круг полномочий (прав и обязанностей ведать чем-либо)2.
Исходя из вышеперечисленных определений, мы видим, что причина разногласий состоит в том, что понятие «компетенция государственного органа» то отождествляется с правоспособностью этих органов, то смешивается с иными понятиями, например, «предметы ведения», «круг вопросов».
На наш взгляд, понятие «компетенция государственного органа», в том числе органа исполнительной власти является самостоятельным юридическим понятием, отличным от понятий «предметы ведения», «правоспособность» и т.п. Далее попытаемся обосновать данную точку зрения.
Как уже было отмечено выше, некоторые авторы утверждают, что толкование компетенции как совокупности прав и обязанностей недостаточно или даже неверно и предлагают добавить сюда третий элемент, а именно «предметы ведения». В связи с этим возникает вопрос: в какой мере обосновано это предложение?
Конечно, компетенция органа всегда дает представление о том, в какой области государственного управления он действует, какой отраслью руководит, какие предприятия и учреждения ему подчинены и даже каково содержание выполняемых им функций. Но достигается это не перечислением предметов, вопросов, сфер, а указанием на права и обязанности органа в отношениях, касающихся этих предметов, вопросов и сфер. Эти права и обязанности могут быть детализированы или же сформулированы в общем
1 См.: Советское административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1973. С.96.
2 Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. СЛ1.
|
