ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Рыночная трансформация российской экономики детерминировала перенос всей тяжести решения социальных проблем на мезоуровень. Основные трудности перехода регионов к рынку во многом являются следствием ярко выраженной социальной направленности региональной хозяйственной системы. Обеспечение общественных потребностей в пространственно-территориальном аспекте осуществляется посредством оптимизации использования выделенных финансовых ресурсов региональных бюджетов.
Рыночным механизмом эффективного использования бюджетных средств выступают государственные закупки, осуществляемые, прежде всего, на конкурсной основе. В силу этого институционализация региональной системы госзакупок, с одной стороны, обеспечивает баланс общественных потребностей и финансовых ресурсов для их удовлетворения, а с другой, стимулирует экономическое развитие региона, выступая гарантированным каналом реализации продукции и услуг регионального бизнеса. Поэтому в посткризисный период с увеличением финансовых ресурсов региональных бюджетов, переходом от хронической дефицитности к принятию бездефицитных бюджетов на всех уровнях власти России модернизация институтов региональной системы государственных закупок и её окружения является приоритетной задачей как региональной, так и макроэкономической политики.
Актуальность теоретико-прикладного исследования механизма управления системой государственных закупок на региональном уровне, наряду с трудностями трансформационной экономики, обусловлена также специфическими особенностями механизмов управления экономическим развитием российских регионов. В силу отставания процессов Ш1ституционализации от других направлений развития рынка государственных закупок основой анализа механизма управления государственными закупками выступает теоретическое осмысление складывающейся системы госзакупок в регионе как необходимого компонента эффективного функционирования пространственной экономики, выявление
предпосылок ее реформирования и направлений модернизации, концептуальное обоснование модели эффективного управления госзакупками на мезоуровне.
Степень разработанности проблемы. Сознательно акцентируя внимание на региональной системе государственных закупок, диссертант опирался на теоретико-модельные представления о регионализме в экономике, сформулированные в трудах Бильчака В., Бутова В., Гладкого Ю., Дружинина А., Игнатова В., Кетовой Н., Колесникова Ю., Лексина В., Некрасова Н., Овчинникова В., Пче-линцева О., Тамбиева А., Чистобаева А., Швецова А. и др., а также сложившуюся в науке совокупность представлений о региональной организации системы государственных закупок (Белокрылова О., Гуцелюк Е., Корытцев М. и др.). Механизмы и противоречия внедрения конкурсной системы государственных закупок обоснованы в работах Абдрахимова Д., Дашкова С, Нестеровича В., Перова К., Смирнова В. и др.
Мировая экономическая наука имеет богатый опыт научного исследования институтов и институциональных изменений, представленный трудами Ко-уза Р., Коммонса Дж., Норта Д., Стиглера Дж., Уильямсона О., Эрроу К. и др. Роль институтов в российской экономике анализируется в работах Капелюш-никова Р., Кузьминова Я., Олейника А., Шаститко Е., Шаванса Б., Юдкевича М. Особенности управления экономическим развитием регионов России описаны Гранбергом А., Кузнецовой О., May В. и др.
Направления модернизации рыночных институтов в посткризисной экономике России обоснованы Бабецкой-Кухарчук О., Вольчиком В., Дерябиной М., Львовым Д., Морелем М., Овсиенко Ю., Ясиным Е., Явлинским Г. и др. Проблемы теоретико-методологического анализа управления экономикой общественного сектора и общественных финансов получили развитие в работах Аткинсона Э.Б., Колосшщиной М., Стиглица Дж.Э., Якобсона Л. и др. Роль и специфика государственного регулирования трансформационной экономики выявлены российскими учеными: Беченовым А., Волгиным Н., Клейнером Г., Кушлиным В., Петросяном Д. и др. Механизмы формирования и функционирования единой системы государственных финансов, а также инструменты бюд-
жетной классификации, бюджетного контроля выработаны Городецким А., Дрободзинской Л., Крохиной Ю., Конюховой Т., Моруковым А., Хориной Л. и др. Анализ проблем бюджетного федерализма как основы разделения государственных полномочий и финансов по уровням управления проведен Сабуровым Е., Типенко Н., Чернявским А. и др.
Однако разработка научной концепции институционального механизма управления региональной системой государственных закупок находится на начальном, эмпирическом этапе и требует перехода к теоретико-модельному этапу. Данное обстоятельство в сочетании с актуальностью диссертационной проблематики обусловило выбор темы работы, формулировку ее цели и этапных задач.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в формировании теоретико-модельных представлений о системе государственных закупок как рыночного механизма удовлетворения общественных потребностей и инструментов управления ею на мезоуровне, оценке особенностей институциональной структуры рынка государственных закупок российских регионов и разработке модели модернизации институционального механизма управления системой государственных закупок на региональном уровне.
Реализация поставленной цели обусловила необходимость решения следующих задач:
- на основе анализа функций государственной региональной политики выявить роль государственных закупок в системе управления экономическим развитием региона;
- классифицировать структурные элементы института государственных закупок региона как целостной многоуровневой системы;
- на основе изучения, обобщения и систематизации опыта государственного регулирования общественных закупок в развитых странах и международных финансовых институтах оценить их эффективность, адаптивность и определить возможность их применения в регионах России;
- проанализировать институционально-правовые инструменты регулирования государственных закупок на макро- и мезоуровнях;
- провести комплексный анализ региональной практики управления государственными и муниципальными закупками в Пермской области;
- обосновать необходимость использования институционального подхода к управлению государственными закупками на уровне региона;
- разработать типовую модель институционального механизма управления региональной системой государственных закупок и адаптировать ее к экономическим условиям Пермской области на основе разработки конкретных механизмов управления закупками в данном регионе;
- разработать предложения по повышению эффективности управления региональной системой государственных закупок.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является рынок государственных и муниципальных закупок в России и в Пермской области в частности, его Ш1ституциональная организация и институциональное окружение. Предметом исследования выступает механизм управления государственными закупками на мезоуровне как совокупность элементов институциональной среды, конкретных инструментов и отношений субъектов рынка государственных закупок региона.
Теоретико-методологическую основу настоящего исследования составляют фундаментальные концепции, представленные в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых в области регионоведения, институциональной экономики, экономики общественного сектора, переходной экономики, раскрывающие общие закономерности функционирования и развития рьшочного механизма расходования бюджетных средств, эффективных способов осуществления госзакупок, обеспечивающих снижение коррупции, освещающие базовые тренды и анализирующие факторы регионализации общественных потребностей и механизмов их обеспечения, углубляющие институционально-экономической анализ мезоэкономических систем, а также программно-прогнозные разработки государственных органов РФ и Пермской области.
Инструментально-методический аппарат работы. В ходе исследования состояния и перспектив развития системы государственных закупок на мезо-
уровне в рамках общего системно-функционального подхода были использованы методы категориального, эмпирического и субъектно-объектного анализа, неоинституциональный подход, а также историко-генетический, экономико-статистический, сравнительный анализ, программно-целевой и структурно-функциональный методы изучения явлений и процессов, метод экономико-социологического опроса.
Информационно-эмпирическую базу исследования составили официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики РФ, материалы Минэкономразвития РФ, Главного управления экономики Пермской области, Департамента экономики и инвестиций администрации гЛерми, результаты экономико-социологического опроса заказчиков региональных и муниципальных органов власти Пермского региона, проведенного автором, а также правила закупок экономически развитых стран и международных финансовых институтов.
Нормативно-правовую основу работы составили федеральные законы, указы и нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ, законы и другие нормативные акты органов власти Пермской области и г. Перми, регулирующие процедуру государственных закупок на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Концепция диссертационного исследования состоит в обосновании целесообразности модернизации сложившейся практики государственных закупок в российских регионах в направлении системного использования рыночных механизмов в их осуществлении и мультипликации, формирующегося при этом положительного эффекта на развитие всего регионального бизнеса. В этих целях необходимо, с одной стороны, обеспечение достаточной степени конкурентности рынка государственных закупок через формирование механизмов доступа малого бизнеса к региональному заказу, а с другой, разработка и реализация институциональной модели государственного управления региональной системой регулирования госзакупок, способствующей повышению эффективности использования ограниченных бюджетных средств для максимального удовлетворения
общественных потребностей населения региона, снижению коррупции, что будет способствовать ускорению экономического развития региона.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Высокая социальная нагрузка на региональную хозяйственную систему как следствие рыночной трансформации российской экономики обусловливает необходимость оптимизации структуры и объема общественных потребностей населения региона с учётом их ярко выраженной «территориальности», а также выделенных бюджетных ресурсов для их удовлетворения, эффективным механизмом которого выступает конкурсная система региональных закупок как важная компонента механизма государственного регулирования экономического развития регионов и одновременно инструмент региональной политики стимулирования местных производителей.
2. Рынок государственных закупок в регионе представляет собой целостную многоуровневую систему, тесно взаимосвязанную с региональной организацией экономики, элементами которой являются:
- субъекты - органы региональной власти, поставщики, агенты рыночной инфраструктуры;
- объекты - региональные финансы, продукция и услуги, необходимые для удовлетворения общественных потребностей населения региона;
- процессы - закупка продукции, осуществляемая законодательно установленными способами.
3. Формирование рыночного механизма конкурсного размещения регионального заказа в посткризисной экономике детерминирует трансформацию старых и формирование новых рыночных институтов поставщиков, консультантов, специализированных информационно-аналитических изданий, а также отдельных институтов обеспечения исполнения государственных контрактов, финансово-бюджетного контроля, подготовки специалистов и др. Эти элементы составляют институциональное окружение рынка госзакупок региона. Эффективная реализация органами региональной власти своих функций, максимально полное удовлетворение общественных потребностей населения региона, повышение
8
эффективности расходования средств региональных бюджетов и преодоление коррупции в органах власти обеспечиваются функционированием целостного институционального механизма управления системой региональных закупок, представляющего собой комплекс формальных и неформальных институтов и способы их взаимодействия и включающего политическую, правовую, финансовую, организационную и информационную составляющие.
4. Формирование институционального механизма государственного управления социально-экономическим развитием региона в целом и системой государственных закупок в частности осуществляется под сильным воздействием региональной специфики общественных потребностей населения территории. В силу этого сложившаяся в Пермской области система управления госзакупками характеризуется: преобладанием доли закупок, осуществляемых методом запроса котировок и закупок у единственного источника; несовершенством системы планирования; низкой степенью централизации закупок однотипных товаров; несвоевременностью и неполным финансированием государственного и муниципального заказа; нарушениями и ошибками в организации и проведении конкурсных процедур; ограниченностью информирования поставщиков о проводимых конкурсах; нарушениями сроков представления статистической отчетности, множеством ошибок в отчетах.
5. Повышение эффективности использования средств региональных бюджетов обеспечивается формированием целостной инсгитуциональной системы управления госзакупками, включающей:
- политический механизм (концептуальные решения законодательного органа региона по формированию регионального заказа и расходования бюджетных средств; последовательная институционализация конкурсных способов закупок; жесткость мер по борьбе с коррупцией в органах власти);
- правовой механизм (законодательное регулирование формирования и размещения регионального заказа и согласование нормативных актов всех уровней власти; организация контроля за соблюдением законодательства);
- финансовый механизм (эффективное финансовое планирование, свое-
временное финансирование; разработка механизма стимулирования экономии бюджетных средств, организация финансового контроля);
— организационный механизм (четкое разграничение полномочий участников, привлечение внешних организаций по техническому сопровождению, составление сводного регионального заказа, создание библиотеки типовой конкурсной документации, разработка методик оценки квалификации поставщиков и их предложений по видам продукции, привлечение профессиональных консультантов, систематический контроль и качественная оперативная отчетность);
— информационный механизм (создание специализированного издания и интернет-ресурса по закупкам, организация обучения заказчиков и поставщиков, формирование положительного отношения местного сообщества к конкурсным закупкам).
Научная новизна диссертационного исследования определяется авторской разработкой апробированной на конкретном материале Пермской области модели институционализации регионального рынка государственных закупок как целостной, динамично развивающейся подсистемы региональной экономики, обеспечивающей оптимизацию общественных потребностей и выделенных бюджетных ресурсов для их удовлетворения. В итоге получены самостоятельные результаты, обладающие элементами научной новизны:
1. Определено место государственных закупок в системе региональной экономики как рыночного механизма эффективного использования средств регионального бюджета для обеспечения общественных потребностей населения региона и как фактора, стимулирующего региональное развитие посредством предоставления гарантированного канала реализации продукции и услуг региональных производителей. Это позволило идентифицировать роль государственных закупок в качестве эффективного инструмента региональной экономической политики, решения проблемы занятости в регионе, а также выявить их функции при формировании и реализации целевых федеральных и региональных программ.
2. Проанализированы структурные элементы системы государственных за-
10
купок (субъекты, объекты и процессы, детерминирующие взаимодействие в системе) и ее институциональной организации - формальные и неформальные институты, обеспечивающие снижение трансакционных издержек процесса распределения регионального заказа. Это позволило обосновать необходимость укрепления формальных институтов модернизации правовой основы механизма размещения госзаказа, классифицировать трансакционные издержки по управлению государственными закупками и доказать необходимость соизмерения совокупных затрат по конкурсному размещению регионального заказа с полученной экономией бюджетных средств.
3. Выявлены механизмы, составляющие институциональное окружение рыночной системы государственных закупок, - политический, правовой, финансовый, организационный и информационный; определены взаимосвязи между ними. На этой основе разработана адекватная рыночной экономике типовая модель институционального механизма управления системой государственных закупок, которая была адаптирована к конкретно-экономическим условиям Пермской области.
4. Выявлены факторы, определяющие специфику сложившегося рынка государственных закупок на мезоуровне и снижающие эффективность конкурсной системы размещения госзаказа (несовершенство институционально-правовой регламентации, отсутствие комплексного институционального подхода к управлению региональным заказом и т.д.), что позволило обосновать необходимость модернизации конкурсной системы размещения регионального и муниципального заказа как элемента рыночной инфраструктуры, способствующего развитию рыночных отношений в регионе, снижению социальной напряженности, стимулирующего развитие производства региона, противостоящего коррупции и укрепляющего в сознании общества идеи рыночной свободы и справедливости конкурентных отношений.
5. Смоделированы структурные механизмы институциональной системы управления госзакупками региона (на примере Пермской области) и направления её модернизации, включая организационную структуру распределения регио-
11
нального заказа, порядок формирования конкурсных комиссий и составления сводного плана регионального заказа, типовую конкурсную документацию, программу действий по управлению государственным контрактом, механизм взаимодействия с институтом профессиональных консультантов. На этой основе предложен комплекс мер по информационному обеспечению государственных региональных закупок, включающий создание единого специализированного регионального сайта по закупкам, выпуск специализированного издания, разработку учебных программ семинаров для заказчиков, программу мероприятий по повышению грамотности поставщиков в области конкурсов, а также по совершенствованию регионального законодательства в области госзакупок и модернизации системы финансового контроля.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертационного исследования состоит в определении методологических подходов к разработке механизма управления региональной системой государственных закупок и институциональном анализе процесса становления его инфраструктуры. Теоретические выводы и предложения, сформулированные в диссертации, вытекают из логики институционального анализа системы государственных закупок в регионе, обобщения репрезентативной базы статистических данных, практического опыта автора по организации государственных закупок и консультирования заказчиков по вопросам управления системой госзакупок на мезоуровне, анализа результатов проведенного автором экономико-социологических обследований заказчиков.
Теоретические результаты исследования могут быть использованы:
- в учебном процессе при совершенствовании программ учебных курсов по региональной экономике, экономике общественного сектора, теории переходной экономики, государственному регулированию и экономической политике, а также при разработке учебного курса "Управление закупками продукции для региональных и муниципальных нужд" для системы повышения квалификации госслужащих;
- при разработке региональных концепций социально-экономического
12
развития, модернизации системы управления регионом, совершенствовании федерального, регионального и муниципального законодательства по государственным закупкам;
- в качестве методологической основы при осуществлении управленческого консультирования органов исполнительной власти и предприятий.
Практическую значимость имеет представленная в диссертации институциональная модель управления региональной системой государственных закупок Пермской области, а также конкретные предложения по модернизации институционального механизма управления системой госзакупок на региональном уровне. Сформулированная в диссертации концептуальная модель, а также выводы и предложения по модернизации институционального механизма управления системой государственных закупок носят универсальный характер и могут использоваться в других регионах России.
Апробация работы. Результаты и выводы диссертационного исследования были использованы при формировании региональной конкурсной системы государственных закупок Коми-Пермяцкого АО (КПАО), реформировании системы управления муниципальным заказом г. Перми, при экспертизе нормативных актов по муниципальным закупкам ряда городов Пермской области (Соликамск, Лысь-ва, Березники, Чернушка, Кунгур), Положения по государственным закупкам УМНС по Тюменской области, при разработке конкурсной документации и подготовке конкурса на закупку НИОКР для Департамента АПК Пермской области, при организации и проведении конкурсов для нужд Пермского филиала Государственного университета - Высшей школы экономики (ПФ ГУ-ВШЭ), в процессе консультирования УМНС по Пермской области и КПАО, Управления юстиции Пермской области по вопросам госзакупок.
Основные результаты работы используются в процессе преподавания учебного курса "Управление закупками продукции для государственных и муниципальных нужд" в Региональном центре подготовки специалистов для системы госзакупок в ПФ ГУ-ВШЭ, спецкурса "Управление закупками" на факультете менеджмента ПФ ГУ-ВШЭ и при подготовке методических пособий для студентов и
13
слушателей. Результаты проведенного исследования стали основой разработки проекта Закона «О государственном региональном заказе для нужд КПАО», разработки типовых комплектов конкурсной документации для закупки НИОКР, мебели, ГСМ, услуг по предоставлению аренды нежилых помещений для государственных нужд.
Основные выводы диссертационного исследования докладывались автором на научно-практических конференциях, семинарах-совещаниях в гг. Москва, Пермь, Тюмень, Уфа, Екатеринбург, Покачи, Кудымкар, Иркутск, на Совете глав городов и районов Пермской области, совещании руководителей территориальных органов федеральных органов государственной власти Пермской области, семинарах руководителей подразделений администрации г. Перми, руководителей образовательных учреждений Пермской области, специалистов Пенсионного фонда России, семинаре для государственных и муниципальных заказчиков Башкортостана.
Публикации. Основные положения диссертационного исследования отражены в 10 публикациях общим объемом 3,7 п.л.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, 7 параграфов, объединенных в три главы, заключения, списка использованных источников и 20 приложений.
14
1. МЕСТО И РОЛЬ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В ЭКОНОМИЧЕСКОМ РАЗВИТИИ РЕГИОНА
1.1. Институциональные основы становления рыночной системы закупок продукции для государственных нужд: макро- и мезоуровни
Одной из особенностей трансформационных процессов в российской экономике является повышение социальной нагрузки на региональные органы власти. В условиях долголетней дефицитности федерального и региональных бюджетов, дотационности многих регионов удовлетворение общественных потребностей обеспечивалось на минимальном уровне. Эффективность использования ограниченных, финансовых ресурсов существенно снижалась в результате децентрализации снабжения государственных и муниципальных учреждений и самостоятельного приобретения ими товаров и услуг у аффилированных с чиновниками бизнес-структур. В результате степень удовлетворения общественных потребностей населения российских регионов еще более снижалась, а децентрализация распределения бюджетных ресурсов усугубила коррумпированность органов власти. Кроме того, формирование рыночной целостности экономической системы России детерминирует необходимость функционирования всех ее сфер и отраслей, в том числе и госсектора, на рыночных принципах. Все это потребовало формирования конкурентной, соответствующей современной социально ориентированной рыночной экономике системы распределения бюджетных средств для удовлетворения общественных потребностей, в том числе и на мезоуровне.
Мировая практика выработала эффективный механизм функционирования госсектора. Поскольку в чистом виде конкуренция на рынке госзакупок невозможна, то конкурентные рыночные принципы реализуются через механизм конкурсного размещения государственного заказа на поставку товаров, работ и услуг. Конечно, на территории региона функционируют государственные учреждения федерального и областного (краевого) подчинения, а также муниципальные предприятия и учреждения. В силу этого региональная система государственных закупок представляет собой совокупность трех различных элементов, функционирующих в настоящее время в РФ на различной институционально-
15
правовой основе - федеральной, региональной и муниципальной. Несмотря на институциональную обособленность своих составных частей, региональная система госзакупок выступает в качестве важнейшего структурно-функционального элемента мезоэкономики, обеспечивая материально-техническую основу функционирования государственных и муниципальных учреждений, деятельность которых обеспечивает удовлетворение различных потребностей населения - в образовании, здравоохранении, коммунальных, правоохранных услугах, социальной защите и др.
Этими факторами детерминируется повышенный интерес к исследованию регионального аспекта формирования целостной системы госзакупок, хотя единого мнения по поводу ее места в региональной экономике и региональной политике России еще не выработано. Поскольку выделяется несколько подходов к региональной теории с точки зрения возможностей их использования в решении прикладных задач государственного регулирования экономического развития регионов1, в большинстве основывающихся на теориях экономического роста, то и влияние государственных закупок на региональное развитие должно оцениваться, прежде всего, с позиций воздействия на темпы экономического роста региона.
Традиционно в регионалистике применяются модели экономического роста, аналогичные разработанным для объяснения экономического роста страны в целом (development economics). Второй блок моделей регионального развития основывается на анализе поведения отдельных фирм, поскольку их присутствие и деятельность определяют развитие регионов. Причины, по которым фирмы выбирают тот или иной регион, описываются в рамках теорий размещения. В разных странах приоритет отдавался различным направлениям региональной теории. В Германии традиционно повышенное внимание уделялось теориям размещения (Й.Г. фон Тюнен, В. Лаунхардт, А. Ведер, А. Предёль, А. Лёш, Р. Гроц). Исследования проблем регионального роста (X. Зиберт) и регулирования территориального развития (В. Кристаллер, А. Лёш) в основном лишь продолжали развивать идеи представителей других национальных школ.
1 Кузнецова О. Теоретические основы государственного регулирования экономического развития регионов // Вопросы экономики. - 2002. - №4. - С.46-66.
16
В начале XX в. теории размещения активно разрабатывались в Швеции в рамках стокгольмской школы экономической мысли (Т. Палландер). Несколько позднее Г. Мюрдаль создал одну из базовых моделей регионального роста. Британская школа представлена исследованиями практически всех направлений региональной теории (Д. Смит, X. Ричардсон, С. Деннисон, Г. Камерон). Значительный вклад в развитие теории размещения внесли американцы X. Хотеллинг, Р. Верон, М. Сторпер, Р. Уолкер. Теорию регионального роста разрабатывали Дж. Фридман, Э. Таафе, теорию государственного регулирования территориального развития Э. Гувер. Французские экономисты (Ф. Перру, Ж.-Р. Будвиль, П. Потье) внесли вклад в развитие научных направлений, связанных с урбанистикой, - концепции "полюсов роста" и "осей развития". Исследования в„области региональной теории отечественными экономистами в основном связаны с развитием западных идей. Новационными являются работы представителей районной школы экономической и социальной географии (H.H. Баранский, H.H. Колоссов-ский, И.А. Витвер, Ю.Г. Саушкин).
Развитие трансформационных процессов затрагивает все элементы и уровни экономической системы, в т.ч. её мезоуровень или уровень региона как «социально-экономической пространственной целостности, характеризующейся структурой производства, наличием всех форм, концентрацией населения, рабочих мест, духовной жизни человека из расчета на единицу пространства и времени, имеющей местные органы управления своей территорией (область, край, республика)»2.
Региональная экономика как составная часть макроэкономической системы страны, с одной стороны, выступает исходным уровнем трансформации централизованно управляемой экономической системы в рыночную, поскольку формирование рынков начинается с локальных, региональных рыночных структур, на основе взаимодействия которых в рамках единого экономического пространства формируются соответствующие национальные рынки. С другой стороны, разрушение хозяйственных связей, нарастание дезинтеграционных
2 Теоретическая экономика. Политэкономия. / Под ред. Журавлевой Г.П., Мильченковой H.H. - М., 1997. С.399.
17 |
