3 Введение
Актуальность темы исследования
Процесс формирования эффективной системы управления в современной политической истории России идет практически беспрерывно, начиная с 1992 года. Крупномасштабная реорганизация системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, сопровождаемая реформой государственной службы, происходила в 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 годах и продолжается в настоящее время.1 Развитие правовой, организационной, территориальной, финансово-экономической основ местного самоуправления позволило обосновать необходимость формирования муниципального права как новой отрасли российского права2, тем не менее принятые в 1995 и 2003 годах Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другие нормативные акты не сняли с повестки дня вопрос о завершенности реформы местного самоуправления и его институтов, включая институт муниципальной службы. Дальнейшее развитие местного самоуправления рассматривается федеральными органами государственной власти в рамках решения комплексной задачи совершенствования государственного управления в целом.3
Опыт правового регулирования в этой сфере, накопленный за непродолжительный период существования новой российской государственности, позволяет сделать несколько выводов, имеющих существенное значение для понимания того, на какой основе формируется перспективная модель муниципальной службы:
1) конституционный принцип организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти позволяет говорить о "кадровом суверенитете" муниципальных образований, их самостоятельности в осуществлении кадровой политики;
1 Д.М. Овсянко. Государственная служба Российской Федерации. М., Юристъ, 2002, с. 7.
2 В. И. Фадеев. Муниципальное право России, М., Юрист, 1994; Н.С. Бондарь, М.А. Чернышев. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. - Ростов-на-Дону, 1996; А.А. Торшенко. Муниципальное право Российской Федерации. - Екатеринбург, 1997 и др.
3 Указ Президента Российской Федерации №910 от 16.07.2004 г. "О мерах по совершенствованию государственного управления" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, №29, ст. 3019.
4 2) местное самоуправление, его органы, несмотря на
организационную самостоятельность, входят в единую систему власти в государстве: на федеральном уровне, в субъектах Федерации и муниципальном уровне функционируют органы публичной власти, обеспечивающие в соответствии с Конституцией Российской Федерации реализацию власти народа и обладающие собственной компетенцией, нормативное содержание которой может меняться с учетом развития государства, гражданского общества и стоящих перед ними задач. Местное самоуправление обладает признаками саморегулируемой организации и, являясь формой осуществления народом своей власти, реализуется посредством деятельности населения, выборных и иных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц и профессионального корпуса муниципальных служащих;
3) муниципальная служба является новым видом публичной служебной деятельности, взаимодействует с государственной службой, идентична ей по набору структурных элементов, но может отличаться от государственной службы по содержательному наполнению ряда элементов. Цель муниципальной служебной деятельности состоит в обслуживании полномочий местного самоуправлении, реализации их непосредственно населением и органами местного самоуправления и является производной от объема решаемых на муниципальном уровне вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления. Несомненно, что существенные изменения в системе местного самоуправления, уточнение задач и функций органов местного самоуправления в обязательном порядке скажутся на правовом обеспечении института муниципальной службы.
Современный подход к реформе государственного управления и рассмотрение в таком контексте состояния управления на местном уровне указывает на необходимость анализа изменений нормативных актов в области государственной службы и учета их влияния на правовое оформление института муниципальной службы. В Федеральном законе от 27 мая 2003 г.
5 №58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" впервые
в российском законодательстве закреплен принцип взаимосвязи двух видов публичной службы, а в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" этот принцип получил свое развитие.
Таким образом, процессы совершенствования государственного управления, местного самоуправления, реформирования государственной службы, непосредственно влияющие на совокупность норм института муниципальной службы, дают основания для утверждения о необходимости изменения его содержания и постановке вопроса о глубине и качестве возможных преобразований. Поскольку комплексных исследований в этой области проводится недостаточно, автором предпринята попытка системного комплексного анализа института муниципальной службы и обоснования на основе этого анализа концепции развития муниципальной службы в Российской Федерации на современном этапе.
Теоретическая основа исследования
Обобщение и анализ научной литературы по теме исследования свидетельствуют о том, что вопросы формирования муниципальной службы не получили должного и полного разрешения, несмотря на значительное внимание к ним современных авторов. В советский период развития государства служба в органах местной власти рассматривалась как служба в государственных органах, не имеющая каких-либо существенных отличий. В постсоветский период эта тема затрагивалась, в основном, в контексте рассмотрения проблем государственной службы, местного самоуправления, административных, трудовых правоотношений и т.д.
Для правильного понимания и оценки особенностей муниципальной службы важное значение имеет уяснение и раскрытие перемен, произошедших в системе местной власти за последние десятилетия. Значительный вклад в разработку вопросов организации и функционирования местных органов государственной власти внесли такие ученые, как С.А. Авакьян,
6
Г.В. Барабашев, А.А.Безуглов, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Е.И. Козлова, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, А.И. Лукьянов, В.А. Пертцик, А.Я. Слива, Я.Н. Уманский, К.Ф. Шеремет и др. Работы этих ученых позволяют выделить тенденции развития местной власти в нашей стране, определяющие во многом возникновение и развитие института муниципальной службы.
Повышенный интерес отечественных ученых к теме муниципальной службы стал заметен после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году, ст. 12 которой организационно обособила местное самоуправление в системе публичной власти. Появились первые монографии, учебники и учебные пособия, содержание которых продолжило вектор развития муниципальной службы как комплексного правового института.
Среди многих современных авторов, исследовавших в комплексе тему местного самоуправления и муниципальной службы, выделим труды В.А. Баранчикова, Н.С. Бондаря, И.И. Овчинникова, Н.В. Постового, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной и др.
Существенное теоретическое значение для настоящей диссертации имели труды в области государственного управления и государственной службы таких ученых, как Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, И.Н. Барциц, К.С. Вельский, Ю.А. Веденеев, Б.Н. Габричидзе, А.А. Гришковец, В.Н. Иванов, Н.М. Казанцев, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский, Д.М. Овсянко, Ю.А. Розенбаум, Ю.Н. Старилов и др.
Для раскрытия темы работы особую ценность представляют исследования в области управления обществом, теории государства и права, на базе которых складываются методологическая и общетеоретическая основы формирования муниципальной службы, а также статьи и монографии по проблемам конституционного, административного, трудового, других отраслей права, составляющих нормативное обеспечение местной службы С.С. Алексеева, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, А.Б. Венгерова, В.Г. Вишнякова, К.Н. Гусова, Е.И. Козловой, Ю.М. Козлова, A.M. Кононова , A.M. Куренного, А.Н. Козырина, Л.Е. Лаптевой, Н.А. Михалевой, Ю.И. Орловского,
7 А.Е. Пашерстника, Л.Л. Попова, В.А. Прокошина, Б.А. Страшуна,
Л.А. Сыроватской, Ю.А. Тихомирова, В.Н. Толкуновой и др.
Муниципальная служба как вид служебной деятельности является предметом изучения в рамках формирующейся научной и учебной дисциплины "служебное право" в работах Б.Н. Габричидзе, В.М. Каланды, В.М. Манохина, Ю.Н. Старилова, А.Г. Чернявского.
Последние годы отмечены ростом числа публикаций, защитой первых диссертаций, в которых рассматриваются различные аспекты проблемы формирования муниципальной службы.
И все же, несмотря на большое внимание, уделяемое российскими правоведами теме муниципальной службы, ее позиционированию в системе местного самоуправления и относительно других отраслей и институтов современного права, специального исследования проблем теории и практики муниципальной службы осуществлено не было. Особая актуальность темы, обусловленная процессом совершенствования государственного управления в нашей стране, обусловила постановку цели и задач, структуру и логику изложения материала.
Предметом исследования является совокупность норм и принципов, регулирующих процесс формирования муниципальной службы в Российской
1 Муниципальная служба /Под ред. Д.Ф. Аяцкова, Л.А. Калиниченко, А.П. Каткова, В.Ф. Терина, В.Н. Южакова. - Саратов: Издательство Поволжской Академии государственной службы, 1999; Порядок и условия прохождения муниципальной службы. Учебно-методическое пособие. - М.:РИЦ "Муниципальная власть", 1999; В.И. Фадеев. Муниципальная служба в Российской Федерации, РАН ИНИОН, М.: 2000; B.C. Нечипоренко. Муниципальное управление: правовые основы муниципальной службы. - М.: Логос, 2001; И.В. Бондаренко. Правовое регулирование труда муниципальных служащих. - Обнинск: Институт муниципального управления, 2001; Муниципальная служба: современное состояние и перспективы. Материалы научно-практической конференции, С.-Петербург, Изд-во ВСР Ltd., 2001; Комментарий к Федеральному закону "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"/Рук. авт. кол., отв. ред. проф. В.И. Шкатулла. - М.:ИНФРА-М, 2001; Г.А. Наквасина. Муниципальная служба в Российской
Федерации. Автореф. дис... канд. юрид. наук, М., 2001; М.Ю. Пономарева. Организационно-правовые
основы муниципальной службы Российской Федерации: Автореф. дис ...канд. юрид. наук. - СПб., 2000; СЮ. Фабричный. Муниципальная служба в Российской Федерации. Серия "Библиотека местного самоуправления", Выпуск 37. М., МОНФ, 2001; И.А. Кокин. Муниципальная служба и Трудовой Кодекс в России. - Обнинск, Институт муниципального управления, 2002; A.M. Володин, А.А. Немчинов. Муниципальная служба. Справочное пособие. М, Дело и сервис, 2002; СЮ. Фабричный, А.И. Жуковский, К. Цюркер. Муниципальная служба: теория и практика Новгородской области в контексте европейского опыта, 2003; В.А. Козбаненко. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное. Государство и право, №1, 2003.
8 Федерации в условиях реформирования федеративных отношений и местного
самоуправления.
Объектом исследования являются тенденции становления и развития системы правовых отношений, возникающих по поводу организации и функционирования муниципальной службы как нового вида служебной деятельности.
Цель исследования заключается в проведении комплексного анализа современного состояния института муниципальной службы, теоретическом обосновании и разработке перспективной модели правового оформления муниципальной службы, складывающейся в процессе взаимодействия органов публичной власти федеративного государства.
Задачи исследования:
выделить основные характеристики муниципальной службы, позволяющие обособить ее как новый вид служебной деятельности, уточнить понятие "муниципальная служба";
- определить цель, задачи, функции муниципальной службы как системы, обладающей собственной элементной базой и входящей на правах подсистемы в систему местного самоуправления;
- проанализировать исторический отечественный опыт и тенденции становления взаимоотношений центральной и местной власти в процессе развития муниципальной службы;
- проанализировать европейский опыт организации местной службы и определить перспективы использования элементов ее основных моделей в российской практике;
- изучить изменения основ местного самоуправления в соответствии с Концепцией разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и влияние реформы местного самоуправления на процесс формирования муниципальной службы;
9 исследовать муниципальную службу как объект правового
регулирования, осуществляемого на трех уровнях публичной власти;
- выявить особенности соотношения правовых норм в системе муниципальной и государственной службы;
- провести анализ опыта и возможности перспективного использования норм различных отраслей российского права, составляющих комплексный институт муниципальной службы для совершенствования норм муниципальной службы;
- выработать предложения по правовому регулированию элементной базы статуса муниципального служащего и механизм правового регулирования прохождения муниципальной службы органами публичной власти.
Методологическую основу исследования составляет общенаучный диалектический метод познания, метод системного анализа, нормативно-логический метод; метод сравнительного правоведения, в том числе сравнительно-исторический и сравнительно-страноведческий методы. В настоящем исследовании использованы категории и понятия теории управления персоналом и кадрового менеджмента, что позволило наиболее точно и полно раскрыть природу муниципальной службы и определить перспективы ее развития.
Нормативную и эмпирическую основу исследования составили положения Конституции Российской Федерации 1993 года, а также находящиеся в системной связи с ней международные и внутригосударственные нормативные правовые акты.
Особого внимания потребовало изучение статей Конституции Российской Федерации, определяющих основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство страны, систему органов государственной власти и конституционные принципы организации местного самоуправления. Рассмотрены и проанализированы развивающие положения Конституции Российской Федерации нормы Трудового и Бюджетного кодексов, федеральные законы в области местного самоуправления и
10 муниципальной службы "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" №154-ФЗ от 28 августа 1995 года и №131-Ф3 от 6 октября 2003 года, "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" №8-ФЗ от 8 января 1998 г., а также федеральные законы, регламентирующие государственно-служебные отношения: "Об основах государственной службы Российской Федерации" №119-ФЗ от 31 июля 1995 г.; "О системе государственной службы Российской Федерации" №58-ФЗ от 27 мая 2003 г.; "О государственной гражданской службе Российской Федерации" №79-ФЗ от 27 июля 2004 года.
К числу внутригосударственных актов, связанных с проблемой формирования муниципальной службы, следует отнести Указы Президента Российской Федерации, определяющие направления развития системы государственного управления и служебной деятельности. Выделим два из них: Указ Президента Российской Федерации №1336 от 19 ноября 2002 г. "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации" (2003-2005 г.); Указ Президента Российской Федерации №910 от 16 июля 2004 г. "О мерах по совершенствованию государственного управления".
В нормативную базу включена также Европейская Хартия местного самоуправления, являющаяся основополагающим общеевропейским документом в области местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией без оговорок, и вступившая в силу для нашей страны 1 сентября 1998 года.
Нормативно-правовое регулирование муниципальной службы осуществляется не только на федеральном уровне, но и субъектами Федерации, а также органами местного самоуправления. Важное место в работе занимает анализ законов субъектов Российской Федерации: Московской, Тверской, Воронежской, Псковской, Новгородской областей, Республики Карелия и др., а также уставов и нормативных актов муниципальных образований Московской, Псковской, Калужской, Новгородской областей и др. Кроме того, особое
11
значение для формирования правовых основ муниципальной службы имеют соответствующие Постановления Конституционного Суда Российской Федерации.1
При рассмотрении европейского опыта организации местной службы изучены законодательство ФРГ и двух федеральных земель - Баварии и Баден-Вюртемберга, а также Великобритании и Франции. Доказательной базой для выводов по параграфу, посвященному отечественному опыту организации местной службы, стал анализ содержания Положений о губернских и уездных земских учреждениях 1864, 1890 годов, Городовых положений 1870, 1892 годов и других отечественных источников в области организации местной власти.
Также в целях исследования использовались материалы международных, всероссийских, межрегиональных и региональных конференций по проблематике развития муниципальной службы.
Гипотеза исследования состоит в следующих предположениях:
1) теоретическую основу совершенствования законодательства о муниципальной службе могут составлять:
а) анализ исторических тенденций развития российского государства и современного отечественного и зарубежного опыта правового регулирования вопросов местного самоуправления и местной публичной службы;
б) рассмотрение муниципальной службы как комплексного правового института, формирующегося в рамках муниципального права в тесном взаимодействии с другими отраслями права;
в) системный подход к анализу теории и практики муниципальной службы;
2) с учетом указанных оснований перспективы совершенствования законодательства о муниципальной службе связаны с:
1 См. например, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2003 года №19-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, №52, ч. 2, ст. 5101.
12
а) развитием конституционных норм о местном самоуправлении и
муниципального права как комплексной отрасли права;
б) совершенствованием федеративных отношений и уточнением объема полномочий в области муниципальной службы органов публичной власти;
в) процессом взаимодействия муниципальной и гражданской государственной службы как видов служебной деятельности.
Научная новизна диссертационного исследования:
- в категориальный аппарат муниципального права введено уточненное понятие муниципальной службы;
- выявлена и обоснована зависимость объёма функций муниципальной службы от объёма компетенции муниципального образования и органов местного самоуправления, предложена классификация функций муниципальной службы;
- впервые использован системный подход для определения цели, задач и функций муниципальной службы на основе анализа предметов ведения и полномочий муниципальных образований и органов местного самоуправления, их места и роли в общей системе управления государством и обществом;
- обоснованы и систематизированы теоретические представления и практические достижения в области муниципальной службы, на основе чего разработана концепция развития муниципальной службы, дающая возможность прогнозирования тенденций формирования муниципальной службы, ее нормативной базы на современном этапе;
- на основе анализа исторического опыта России и зарубежного опыта в области развития местной службы выявлена и обоснована тенденция объективности усиления в настоящее время взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы;
- предложена модель правового регулирования вопросов муниципальной службы на трёх уровнях публичной власти;
- предложен механизм правового регулирования элементов статуса муниципального служащего и прохождения муниципальной службы.
13 На защиту выносятся:
Концепция развития муниципальной службы в Российской Федерации, которую составляют следующие положения и выводы:
1) понятие муниципальной службы как особого вида публичной служебной деятельности, осуществляемой гражданами Российской Федерации за счет средств местного бюджета на профессиональной, невыборной основе в органах местного самоуправления, нанимаемыми муниципальными образованиями, и обеспечивающей решение вопросов местного значения и реализацию отдельных государственных полномочий в интересах муниципальных образований, а также с учетом общегосударственных интересов и задач, реализуемых на местном уровне;
2) комплексность института муниципальной службы, формируемого в рамках муниципального права, но в тесном взаимодействии с административным правом, трудовым правом и другими отраслями российского права;
3) необходимость учета следующих принципов, на основе которых должно осуществляться последовательное формирование института муниципальной службы:
а) соответствия содержания правового регулирования муниципальной службы общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам, включая Европейскую Хартию местного самоуправления;
б) конституционных гарантий прав местного самоуправления, в том числе в сфере организации и осуществления муниципальной службы, организационной самостоятельности местного самоуправлении в общей системе управления;
в) равного доступа и к государственной, и к муниципальной службе, вытекающего из основ конституционного статуса гражданина Российской Федерации;
14
г) федерализма и субсидиарности, определяющих разграничение
компетенции органов публичной власти разных уровней в области муниципальной службы;
д) наличия общего и особенного в построении и функционировании государственной и муниципальной службы, их взаимодействия;
е) обеспечения общественного контроля за деятельностью муниципальных служащих с целью соблюдения требований открытости, прозрачности, доступности и подотчетности местной публичной власти; совершенствование и развитие форм этого контроля;
4) обусловленность цели, задач, функций муниципальной службы общественным предназначением местного самоуправления, его задачами, функциями в обществе и государстве:
а) цель муниципальной службы заключается в обеспечении полномочий по реализации вопросов местного значения муниципальных образований для эффективного жизнеобеспечения населения существующей территории и участии в обеспечении отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
б) содержание задач (постоянных и факультативных) раскрывается через конкретизацию цели и реализацию вопросов, отнесенных к предметам ведения муниципальных образований, к компетенции их органов:
- постоянные задачи определяются как вопросы местного значения, решение и обеспечение решения которых позволяет обеспечить стабильную и устойчивую жизнедеятельность муниципального образования;
- факультативные задачи рассматриваются как отдельные государственные полномочия, которыми могут быть наделены органы местного самоуправления в случае признания органами публичной власти целесообразности их осуществления на местном уровне;
в) функции являются основными видами муниципальной служебной деятельности, направленной на достижение цели и решение задач, стоящих перед муниципальными образованиями, их органами, призванными обеспечить
15
жизнедеятельность населения муниципальных образований и могут быть
подразделены прежде всего на общие и специальные:
- общие функции муниципальной службы обеспечивают реализацию общих для всех муниципальных образований задач местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
- специальные функции муниципальной службы обусловлены спецификой того или иного вида муниципального образования, особенностями его компетенции;
5) методика определения границ правового регулирования муниципальной служебной деятельности органами публичной власти федеративного российского государства, основанная на:
а) анализе исторического отечественного опыта организации службы на местном уровне, позволяющем говорить о превалирующем воздействии центральной власти в процессе ее формирования и развития;
б) рассмотрении основных систем местного самоуправления европейских стран и выделении в их составе доминирующих моделей служебной деятельности - карьерной и позиционной, с последующим сопоставлением содержания этих моделей с российской правоприменительной практикой в области муниципальной службы, позволяющем сделать выбор в пользу карьерной модели как наиболее адекватной современным условиям;
в) учете изменений, происходящих в системе местного самоуправления и влекущих за собой законодательное уточнение задач и функций муниципальной службы;
г) признании и обосновании положения о необходимости использования в нормативных правовых актах о муниципальной службе принципов, регламентирующих государственную гражданскую служебную деятельность;
д) использовании опыта правового регулирования и практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления,
16
дающих основания для эволюционных изменений в законодательстве о муниципальной службе;
6) теоретико-экспериментальное обоснование механизма правового регулирования элементов статуса муниципального служащего и прохождения муниципальной службы, состоящего из:
а) норматива штатной численности органов местного самоуправления с целью проведения расчётов необходимой финансовой помощи муниципальным образованиям;
б) юридического оформления основных кадровых технологий в области оценки профессиональных, деловых и личностных качеств муниципальных служащих;
в) модели реализации системного подхода в анализе нормативных актов разного уровня, предполагающей комплексное изучение состояния института муниципальной службы;
7) предполагаемая система нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления в сфере муниципальной службы, включающая в себя их перечень и их структуру, в том числе возможную структуру проекта Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", базирующаяся на разграничении компетенции органов публичной власти при регламентации содержания муниципальной службы и в рамках которой устанавливаются:
а) нормы материального права, связанные с обеспечением реализации таких элементов статуса муниципального служащего как права, обязанности, ограничения по должности, гарантии, ответственность служащих, формирующиеся федеральным законодательством на основе принципа взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы. Субъектам Федерации и муниципальным образованиям, в зависимости от их финансовой обеспеченности, необходимо предоставить право принимать нормативные правовые акты, направленные на улучшение положения муниципальных служащих;
17 б) нормы процессуального характера, регулирующие отношения в
процессе прохождения муниципальной службы (квалификационные требования по муниципальным должностям, замещение муниципальной должности, продвижение по должности, аттестация муниципальных служащих, присвоение и сохранение квалификационных разрядов, формирование резерва муниципальной службы, прекращение службы). Они формируются на трех уровнях правового регулирования: федеральном, субъекта Федерации, муниципальном, с учетом предполагаемого разграничения компетенции между ними в этой сфере.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно вносит вклад в развитие научных представлений о системе муниципальной службы, создание модели правового регулирования муниципальной службы на современном этапе развития местного самоуправления в Российской Федерации.
Научное значение диссертационного исследования заключается в системности рассмотрения муниципальной службы как комплексного института права и теоретическом обосновании его концептуальных основ дальнейшего формирования с учетом осуществляемого сегодня реформирования местного самоуправления.
Сформулированные автором теоретические выводы могут быть использованы для дальнейшей научной и научно-методической разработки вопросов совершенствования механизма правового регулирования муниципальной службы.
Данная работа является совокупностью исследований в области муниципальной службы, осуществленных автором в 1998-2004 годах и изложенных им в ряде монографий и публикаций. Отдельные научные |
