В этой главе рассматриваются принципиальные элементы современной теории государственной и муниципальной службы. Автор придерживается точки зрения, согласно которой многие теоретические конструкции и черты, характерные для государственной службы, в целом свойственны и муниципальной службе. Это подтверждает также и современное развитие законодательства о государственной и муниципальной службе (Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" и проект Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"). Таким образом, при известных различиях оба вида публичной службы объединяют общие вопросы: понятие, задачи, функции, виды, управление и правовые источники. При этом следует подчеркнуть, что некоторые вопросы имеют постановочный характер, поэтому мы ни в коей мере не претендуем на завершенность их теоретического осмысления.
Региональный аспект исследования государственной и муниципальной службы состоит в анализе основополагающих теоретических конструкций публичной службы, изучении действующего законодательства о государственной (муниципальной) службе, а также определении тенденций развития законодательства Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, формирующих основы государственной (муниципальной) службы.
1.1. Государственная служба
Понять сущность и выявить основные черты государственной службы невозможно без предварительного определения видов общественно полезной деятельности людей, которая может осуществляться в следующих формах:
производство товаров, материальных ценностей, предоставление услуг;
создание нематериальных благ (духовных ценностей): написание книг, статей,
18
постановка театральных спектаклей, разработка сценария, съемки фильма и пр.; социально-культурная деятельность (образование, здравоохранение и т. д.);
государственная служба, функционирующая практически во всех сферах жизнедеятельности государства и общества, т. е. таких как: а) управление социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой, социальной защитой населения); б) управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, использованием и охраной природных ресурсов, торговлей, финансами и кредитом, внешнеэкономической деятельностью); в) управление административно-политической сферой (обороной, безопасностью, внутренними и иностранными делами, юстицией)!;
служба в общественных объединениях, негосударственных, религиозных, международных, иностранных организациях;
общественная деятельность в целях удовлетворения индивидуального интереса в различных сферах жизни общества на безвозмездной основе.
Одним из важнейших видов целенаправленной деятельности человека, а также общества и государства является служба. Это понятие употребляется по-разному: как вид деятельности человека, как социально-правовой институт, как система специальных органов государства, как духовная деятельность и т. д. Служба состоит в управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей .
Особым видом службы (и, следовательно, видом общественно полезной деятельности) является государственная служба. В учебниках по административному праву государственная служба определяется как 'вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства^. При таком подходе к определению государственной службы выделяются, с одной стороны, задачи и функции государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и служащих, а с другой - трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач. Таким образом, как подчеркивает В. М. Манохин, понятие, основные черты, задачи и функции государственной службы можно определить лишь раскрывая взаимосвязи и взаимозависимость государственной
См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М., Кармолицкий А. А. Административное право Российской Федерации: Учеб.: В 2 ч. М, 1995. Ч. 2: Административно-правовая организация управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами. С. 76-236.
См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 97. См.: Советское административное право. М., 1985. С. 123.
19
службы с задачами, функциями, формами деятельности государства .
При осуществлении служебной деятельности служащие различных органов и организаций вступают в специфические отношения, содержание которых зависит от вида службы и от организации (органа), в которой (котором) она осуществляется. Так, к служебным отношениям относятся государственно-служебные правовые отношения, служебные отношения в общественных объединениях^ и иных негосударственных организациях (частных, коммерческих), в органах местного самоуправления. Специфика службы как вида деятельности в различных организациях обусловливает установление в каждом конкретном случае особого статуса служащего. Например, по различным параметрам и признакам деятельности государственные служащие отличаются от служащих аппарата политической партии, Общественного объединения, коммерческих организаций, муниципальных служащих.
В зависимости от того, какую должность служащие занимают или в какой организации они исполняют обязанности и осуществляют функции, можно выделить следующие виды этой категории работников:
1) служащие государственных органов;
2) служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и объединений;
3) муниципальные служащие (служащие, занимающие должности в органах местного самоуправления);
4) служащие негосударственных организаций;
5) служащие общественных объединений;
6) служащие органов управления международных, иностранных и смешанных организаций.
Под государственной службой может пониматься любая работа, выполняемая в государственных 'органах и отличающаяся по содержанию и по форме от труда рабочих. Такой подход к государственной службе основывается на выделении двух основных форм трудовой деятельности людей: непосредственное создание материальных ценностей, товаров (рабочие) и осуществление функций по руководству, управлению, контролю, надзору, учету (служащие). В последнем случае люди либо создают духовные ценности, либо реализуют функции государственных органов".
^ См.: Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 5.
-* См.: Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972.
С. 54-58, 76-84.
" См.: Советское административное право /Под ред. Ю. М. Козлова. М., 1973.
20
В количественном отношении среди служащих ведущее место занимают государственные (муниципальные) служащие. Необходимость создания государственной (муниципальной) службы и ее правового регулирования обусловлена самим существованием государства с его- задачами и функциями, а также потребностью в организации кадрового потенциала государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти). Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурах государственных органов, учреждений и организаций, внутри институтов управляющей и управляемой систем; именно их компетентность определяет реальное использование возможностей управления с целью установления требуемого правового порядка в государстве и обществе.
Государственная и муниципальная (или, точнее, публичная) служба объединяет всех работающих лиц - сотрудников органов публичной власти, т. е. работающих на профессиональной основе и выполняющих задачи этих органов (например, государственных органов или органов местного самоуправления), которые входят в структуру государственной администрации (органов муниципального образования), понимаемой в данном случае в широком смысле и включающей в себя органы государственной власти на уровне Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. В странах Западной Европы публичная служба в общем виде также есть выполнение чиновниками на профессиональной основе функций и задач юридических лиц публичного права.
Государственную службу целесообразно исследовать с двух точек зрения: как теоретическую конструкцию и как практику законодательного (нормативно-правового) регулирования государственно-служебных правоотношений.
Государственная (муниципальная) служба может быть теоретически представлена и рассмотрена в следующих аспектах:
социальном, т. е. "государственная служба как социальная категория - это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях ';
политическом - как деятельность по реализации государственной политики, достижению выработанных всеми политическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и государстве; государственная служба -важнейший фактор стабильности в обществе, ибо от ее функционирования и эффективности зависит стабильность и устойчивость общественных отношений;
социологическом - это практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов; в этом смысле важно выявление степени эффективности государственной службы, практики и проблем ее функционирования.
С. 136-137. 7 Бахрах Д. Н. Указ. сом. С. 102.
21
Орган управления представляет собой совокупность служащих - людей, объединенных формально установленными целями в рамках определенного типа
о
административной, т. е. разновидности социальной, организации0;
правовом - юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов. Государственная (муниципальная) служба является сложным социально-правовым институтом, изучение которого требует комплексного анализа его социальных и юридических основ. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т. е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Здесь отчетливо проявляется институционность государственной службы. Государственная служба - комплексный правовой институт, состоящий из норм различных отраслей права и включающий в себя множество подинститутов;
организационном - государственная служба связывается со структурно-функциональными элементами государственного аппарата; она представляется как система, состоящая из следующих элементов: формирование организационных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описание иерархии должностей, выявление, оценка, стимулирование и ответственность соответствующих работников^; государственная служба - правовая основа, позволяющая укрепить государство, усилить государственную власть и обеспечить нормальное функционирование гражданского общества;
нравственном - рассмотрение этических основ государственной (муниципальной) службы.
Государственная (муниципальная) служба - это публичная служба, т. е. служба в органах публичной власти. С точки же зрения традиционной теории, под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях. Служащих частных организаций, предприятий, банков и прочих учреждений и организаций лишь социологически можно выделить в системе служебных отношений; такое выделение и соответствующая классификация служащих не будет иметь юридического основания.
Аналогичный подход можно наблюдать и в отношении депутатов представительных органов государственной (публичной) власти, т. е. социологически депутатская деятельность во многих современных странах все более приближается к
в См.: Оболонский А.В. Человек и государственное управление. М., 1987. С.
130-180.
" См.: Вестник государственной службы. М., 1992. С. 8.
22
профессиональной работе. Однако депутаты не относятся к государственным служащим. Лица, занимающие высшие государственные должности РФ (Президент РФ, руководители палат Федерального Собрания РФ, руководители органов представительной или исполнительной власти субъектов РФ, министры и др.), также не состоят на государственной службе. Они имеют публично-правовой должностной статус, но выполняют свои полномочия лишь в течение определенного периода времени. Аналогичный статус высших должностных лиц установлен и в странах Западной Европы и Америки, т. е. они также не относятся к публичной службе. Однако в системе публичной службы этих стран возникает противоречие между "временным" характером исполнения чиновниками должностных полномочий и принципом пожизненного назначения на государственную должность. Важные государственно-административные функции могут выполняться также и частными лицами (например, частными нотариусами), которые к государственной службе не имеют никакого отношения.
В самом широком теоретическом понимании государственная служба - это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (т. е. от государства в лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казенных) предприятий. А. П. Алехин и Ю. М. Козлов сводят понимание государственной службы в широком смысле к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению этих авторов, состоит в выполнении служащими своих обязанностей только в государственных органах *Ч Сюда же можно отнести и осуществление функций децентрализованного государственного управления лицами, занимающими должности в органах местного самоуправления, т. е. муниципальными служащими, хотя на практике современное законодательство отделяет государственную службу от муниципальной. Не начиная дискуссии по этому вопросу, целесообразно уже в настоящее время объединить под термином "публичная служба" как государственную, так и муниципальную службу.
Традиционным в научной литературе стало определение государственной службы, данное В. М. Манохиным: государственная служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства по организации и правовому
См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учеб.: В 2 ч. М., 1995. Ч. 1: Сущность и основные институты административного права. С. 135.
23
регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства . Однако такое определение вызывает у некоторых авторов критические замечания. Например, Б. М. Лазарев выделяет в нем следующие недостатки: 1) государственная служба определяется через термин "государственный служащий", что является необоснованным; 2) не учитывается, что государственные служащие не только выполняют функции государства, но и решают другие социально необходимые задачи (врачи, научные работники, преподаватели, артисты и т. д.); 3) данное определение объединяет два различных явления - государственную службу и деятельность по ее организации и правовому регулированию . Сам Б. М. Лазарев определяет государственную службу как служение государству, т. е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах^.
Государственная служба работников осуществляется в государственных органах, при этом фиксируется статус служащих и устанавливаются различные процедуры в системе государственной службы (процессуальные вопросы). Однако смешивать понятия государственной службы и одноименного правового института нельзя, так как они отражают разные явления.
Государственная служба - это один из основных видов деятельности государства по формированию кадрового потенциала управления государственного аппарата и правовому регулированию всех аспектов работы государственных служащих, занимающих конкретные государственные должности в этом аппарате и реализующих функции государственных органов в целях обеспечения эффективности государственной деятельности. Иногда авторы, определяя понятие отраслевой (например, таможенной) службы, указывают, что таможенная служба представляет собой: 1) определенную совокупность таможенных органов, учреждений и организаций; 2) правовой статус должностных лиц таможенных органов, порядок и условия прохождения службы в этих органах*\
С точки зрения современного законодателя, государственная служба РФ - это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов государственной власти РФ и субъектов РФ
'I См.: Манохин В. М. Советская государственная служба. С. 5-14; Он же. Государственная служба // Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 292.
'2 См.: Лазарев Б. М. Государственная служба. М., 1993. С. 5-6. 13 См.: Там же. С. 6-7.
'4 См.: Габричидзе Б. Н., Зобов В. Е. Таможенная служба в Российской Федерации. М., 1993. С. 10-11.
24
компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах.
Такое определение понятия государственной службы предполагает выявление главных структурных элементов, составляющих это понятие, а также раскрытие содержания следующих категорий:
государственная должность - базовая структурная единица государственной администрации, включающая часть компетенции государственного органа; в соответствии с законодательством не все лица, занимающие государственные должности, осуществляют деятельность, которую можно отнести к государственной службе, т. е. не все государственные должности являются государственными должностями государственной службы;
государственный орган - учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией. По действующему законодательству государственной службой считается исполнение государственным служащим своих полномочий и должностных обязанностей при условии, что он занимает должность только в государственных органах (исключая учреждения, предприятия, объединения и т. д.). Вопрос об определении государственного органа постоянно привлекал внимание ученых*^. Этим понятием в настоящее время государственная служба отграничивается от других видов деятельности в системе организации и функционирования государственной администрации, в сфере деятельности государственных учреждений, предприятий и объединений.
Понятие "орган" является частью более широкого понятия "организация". Организация - это совокупность людей, их коллектив; организация предполагает деятельность этих людей, направленную на достижение определенных целей и решение конкретных задач. Орган представляет собой конкретную разновидность организации, т. е. всякая организация совершает действия через образуемые ею органы. Поэтому орган - это часть организации, реализующая ее функции по ее поручению.
Каждый государственный орган является частью государства и исполняет функции государства. Государственные органы наделены государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера; они принимают
См., например: Волков Н. А. К вопросу о понятии органа государства как части советского государственного аппарата // Вопр. государства и права. Минск, 1960; Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 162-167; Козлов Ю. М. Органы государственного управления. М., 1960; Манохин В. М. Органы советского государственного управления. Саратов, 1962; Оболонский А. В. Человек и государственное управление. М., 1987. С. 130-180; Органы Советского общенародного государства. М., 1979. С. 61-62; Петров Г. И. О понятии органа государственной власти в СССР // Вести. ЛГУ. 1956. № 51.
25
нормативные правовые акты, осуществляют правоприменительную и правоохранительную деятельность!". Государственный орган получает соответствующий правовой статус после издания законодательного акта как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, после принятия об этом органе Положения, утвержденного Указом Президента РФ или постановлением Правительства, главой администрации, и т. д.;
учреждение - это конкретная разновидность организации, которая осуществляет социально-культурную, воспитательную, перевоспитательную, образовательную, научную, лечебную и прочую деятельность с целью удовлетворения соответствующих потребностей и интересов населения (театр, кино, больница, школа, университет и т.п.). Государственные предприятия и учреждения не относятся к органам государства (хотя представляют собой различные виды государственных организаций), так как их основной задачей является не властное руководство, не управление и не распорядительство, т. е. они не обладают государственно-властными полномочиями и потому не осуществляют деятельность по руководству внешними объектами. Государственные учреждения и предприятия сами служат объектами руководства соответствующих органов государственного управления, которые наделены властными полномочиями. Вместе с тем каждое предприятие или учреждение имеет свой собственный орган управления;
предприятие - организованный коллектив людей, главнейшая задача которого -осуществление непосредственного процесса производства, предпринимательская деятельность в целях удовлетворения общественных потребностей в товарах, работах и услугах предприятия и извлечения прибыли; ст. 132 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет, что предприятием как объектом прав признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности;
профессиональная деятельность - вид деятельности, являющейся профессией для государственного служащего и требующей определенной подготовки, учебы и получения специального образования. Государственная служба в этом смысле - одна из многих профессий, для которых необходимы профессиональные навыки, убеждения, специальное образование служащих, сдача ими соответствующих
Традиционно ученые выделяют следующие признаки государственного органа: 1) часть государственного аппарата, действующего по поручению и в интересах государства; 2) организационная ячейка людей, которые объединены общей целью, непосредственно осуществляющая государственную власть; 3) коллектив людей, деятельность которого определяется правовыми нормами и реализуется в строго установленном порядке; наличие собственной структуры; 4) организация, осуществляющая определенными методами задачи и основные функции государства; 5) организация, которая проводит свою работу в пределах государственно-властных полномочий, предоставленных ей государством на данном участке, т. е. имеющая свой территориальный масштаб деятельности (см.: Государственное управление и административное право. С. 164).
26
экзаменов. Выполнение служащими задач и функций государственной службы на профессиональной основе должно гарантировать постоянство и стабильность государственно-служебных отношений, благосостояние общества и силу государства, безупречность и эффективность управленческой деятельности, ее независимость от возможных политических перемен;
компетенция - принадлежащие государственному органу круг ведения, пределы его действия по осуществлению государственных функций и решению государственных задач; это круг вопросов, предусмотренных нормативным правовым актом, которые правомочен разрешать государственный орган; в компетенцию включаются полномочия государственного органа, его ответственность, правовые средства, формы и методы реализации прав и исполнения обязанностей;
полномочия - принадлежащие государственному органу и государственному служащему права и возможности действовать в различных ситуациях, функции и задачи, направленные на выполнение компетенции государственных органов;
должностные обязанности - обязанности, предусмотренные конкретной государственной должностью, установленные в нормативном акте, в соответствующем положении о государственном органе, его структурном подразделении и в должностных инструкциях;
государственно-служебная деятельность - работа государственных (муниципальных) служащих, являющаяся постоянным видом деятельности, оплачиваемая из государственного (муниципального) бюджета и состоящая в исполнении полномочий государственных органов (органов местного самоуправления).
Статья 2 Федерального закона "Об основах государственной службы РФ" также понимает под государственной службой профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. В этом определении можно выделить следующие аспекты: 1) государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, т. е. деятельность, являющуюся для государственного служащего профессией, и, как правило, она связана с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных должностных полномочий; 2) в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов; 3) эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов; 4) такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т. е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, ибо обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему.
Закон относит к государственной службе исполнение должностных обязанностей
27
лицами, замещающими государственные должности категории "Б" и "В".
Итак, легальное (т. е. установленное в Федеральном законе "Об основах государственной службы РФ") истолкование понятия государственной службы позволяет утверждать, что государственная служба - это профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.
Государственная служба может пониматься в функциональном смысле, т. е. как конкретный вид государственной деятельности персонала, служебного аппарата государственных органов, деятельность административно-управленческих структур. Персонал государственных органов реализует в соответствующих правовых и неправовых формах и при помощи определенных методов управления государственную власть в различных сферах общественной жизни. Деятельность государственных служащих проявляется различным образом. В частности, государственные служащие:
1) реализуют полномочия распорядительного, регулирующего характера, т. е. функции так называемого положительного государственного управления во всех сферах государственного строительства; следовательно, государственная служба - это осуществление функций государства от его имени лицом, занимающим государственную должность государственной службы в государственных органах и их структурных подразделениях;
2) осуществляют юридически-властные предписания для различных субъектов права в системе управленческой иерархии (издают приказы и распоряжения, дают указания и т. д.);
3) реализуют юрисдикционные действия, т. е. применяют меры государственного принуждения к юридическим и физическим лицам (к различным субъектам права);
4) совершают организационные действия и материально-технические операции (проводят совещания, конференции, заседания и пр.);
5) осуществляют действия, направленные на обеспечение и защиту прав и свобод граждан.
Деятельность государственных служащих имеет важные правовые последствия, поскольку она образует, изменяет и прекращает правоотношения. Таким образом, государственная служба - это выполнение обязанностей, основу которых составляют юридические действия или действия, непосредственно направленные на то, чтобы вызвать юридические последствия''.
Все формы деятельности государственных служащих являются необходимыми элементами государственного руководства и неразрывно связаны с осуществлением
'' См.: Жданов А. А. О понятии советской государственной службы // Правоведение. 1962. № 4. С. 44.
28
государственной власти.
Служащие выполняют в большей мере административные функции (в широком понимании этого термина), например управление, организацию, контроль, планирование, учет, руководство. Управленческие работники заняты специфическим по целям, задачам, содержанию и результатам общественным трудом. В процессе такой управленческой деятельности, как правило, материальные ценности непосредственно не создаются. Этот труд заключается в выработке целей, задач и направлений социального развития, государственного строительства, организации конкретного государственно-социального организма, регуляции общественной жизнедеятельности. Труд служащих - интеллектуальный, психологически насыщенный, ответственный, связанный главным образом с воздействием на сознание людей, их поведение и воспитание, с осмыслением и продуцированием сложнейшей социальной информации.
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством в практически-функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.
Общими признаками государственной службы являются: 1) замещение служащим государственной должности государственной службы, предусмотренной штатным расписанием государственного органа; 2) исполнение полномочий государственного органа, специфических должностных обязанностей с установлением служащему денежного содержания.
Важнейшим вопросом является реализация компетенции Российской Федерации и компетенции ее субъектов в сфере установления и правового регулирования государственно-служебных отношений. Статья 71 Конституции РФ однозначно устанавливает, что федеральная государственная служба относится к ведению Российской Федерации. Относительную сложность представляет толкование ст. 72 Конституции РФ, в которой указывается, что к совместному ведению РФ и ее субъектов относятся административное и трудовое законодательство, нормы которого главным образом и регулируют государственно-служебные отношения. Согласно п. 2 ст. 76 Конституции РФ, по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов принимаются федеральные законы, а на их основе - законы субъектов Федерации. Пункт 2 ст. 77 Конституции РФ определяет, что в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Таким образом, вопросы государственной службы субъектов РФ регулируются в настоящее время
29
федеральным законодательством о государственной службе, а также законами и иными нормативными актами, принимаемыми соответствующими субъектами РФ.
1.2. Муниципальная служба
С изменением политических, экономических и правовых условий в России возрождается местное самоуправление. В органах местного самоуправления занимают должности муниципальные служащие, которые структурно представляют особую группу служащих. Понятие, виды и содержание муниципальной службы напрямую связаны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов. Следует отметить, что современная теория муниципальной службы может основываться и развиваться на историческом опыте не только России, но и других стран. Российские теории второй половины XIX в. во многом опирались на понятия и категории, сложившиеся в немецкой правовой науке. Выделение в немецкой науке самостоятельных политического и юридического понятий местного самоуправления явилось попыткой прийти к единству исторического и логического в теоретическом осмыслении местного самоуправления, что и было воспринято российской наукой права^.
Анализ становления понятия местного самоуправления в российской юридической науке и обобщение различных подходов к предмету приводят к выводу, что в прошлом веке основополагающими признаками местного самоуправления, признаваемыми российской наукой, являлись следующие критерии:
наличие общих интересов жителей административных единиц как основание возникновения и развития местного самоуправления;
выборность органов местного самоуправления и ответственность их перед населением;
несуверенность власти местного самоуправления внутри государственного союза и иной, чем у центральной власти, источник ее: получение местным самоуправлением властных полномочий от государства в лице центральной власти, но реализация их только местными жителями;
самостоятельность осуществления местным населением задач государственного управления в рамках предоставленных органам местного самоуправления полномочий;
право органов местного самоуправления управлять всеми местными делами за
*° См.: Чичерова И. А. Земское и городское самоуправление в России второй половины XIX в.: (Историко-правовой анализ): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 9.
30
исключением тех, которые вверены органам центрального управления*".
Рассматривая историю становления в России местного самоуправления в прошлом веке, ученые выделяют три основные теории самоуправления: общинную, общественно-хозяйственную и государственную.
Теория свободной общины обосновывала отграничение местного самоуправления от государственного управления по следующим признакам:
круг общинных дел отличен от круга дел государственных;
община является субъектом специально принадлежащих ей прав, поэтому вмешательство государства в ее дела недопустимо;
должностные лица самоуправления представляют не государство, а общины или в их лице само общество.
Общественно-хозяйственная теория исходила из противоположения местного общества государству (как и теория свободной общины), но основание для этого было уже иное: противопоставление общественных интересов политическим и признание за государством и обществом права ведать только своими собственными делами.
В российской науке сделан вывод о преобладании в России прошлого века государственной теории самоуправления, которая видела в самоуправлении не самостоятельное заведование местным сообществом его собственными делами, а возложение на него задач государственного управления. Большинство российских ученых рассматривали во второй половине XIX в. местное самоуправление как особую форму государственного управления^". В связи с этим служащие, выполнявшие функции органов местного самоуправления (земского или городского), по характеру деятельности на уровне местного самоуправления по сути имели статус государственных служащих. Между тем были и существенные различия, так как органы самоуправления ставились ниже государственных, а правительственные чиновники стремились направить оппозиционно настроенное дворянство на исполнение местных хозяйственных дел, не допуская его к политике. Таким образом, земские чиновники имели специфические полномочия по выполнению задач местного самоуправления. Они обладали особым статусом и, следовательно, отличались от государственных чиновников тем, что земская организация основывалась на принципах выборности представительных и исполнительных органов и их самостоятельности в очерченной законом сфере деятельности.
Местное самоуправление по российскому законодательству второй половины
19 См.: Там же. С. 9-10.
20 См.: Там же. С. 13-Н.
31
прошлого века делилось на две основные формы: земское и городское. Наиболее общее (и важное) значение имело земское самоуправление, так как в нем участвовало население не только уездов, но и городов (городские избирательные собрания при выборах органов земского самоуправления).
В Положении о губернских и уездных земских учреждениях, утвержденном указом Александра III от 12 июня 1890 г.^1 (гл. 5 "О порядке замещения земских должностей и условий земской службы"), устанавливалось, что "должности председателей и членов земских управ замещаются по выборам подлежащих Земских Собраний, которым предоставляется избирать и более одного лица на каждую должность". При замещении земских должностей необходимо было учитывать, чтобы на выборных должностях в одном и том же учреждении не служили одновременно лица, состоящие в первой степени родства и степенях родства: в прямой линии - без ограничения, а в боковых - до третьей включительно. Министр внутренних дел утверждал лиц, избранных председателями Губернских Управ. Губернатор утверждал лиц, избранных председателями Уездных Управ, и членов как Губернских, так и Уездных Управ.
На выборных должностях в земском управлении устанавливался трехлетний срок службы. Председатели и члены Земских Управ считались состоящими на государственной службе. Члены Земских Управ, не имевшие права поступать на государственную службу, в чины не производились. Однако они пользовались во время службы всеми правами и преимуществами тех чинов, которые соответствовали классам занимаемых ими должностей. Председатели и члены Земских Управ за преступления и проступки по должности несли ответственность в порядке дисциплинарного производства или по приговорам уголовного суда. Дела об ответственности этих лиц возбуждались постановлениями соответствующих Земских Собраний или распоряжениями Губернатора. В порядке дисциплинарной ответственности председатели и члены Земских Управ подвергались замечаниям, выговорам без внесения в послужной список и удалению от должности.
Дела об ответственности подчиненных Управам должностных лиц, в том числе и служащих по найму, за преступления по службе возбуждались по предложениям Губернатора или по представлениям Земских Собраний и Управ. Эти лица подлежали ответственности за должностные преступления на одинаковых основаниях с лицами, состоявшими на государственной службе.
Городовое положение 1892 г/-*- определяло порядок формирования Городской
22
См.: Учреждения государственного управления в России: Опыт формирования и эволюция /Под ред. Н. П. Пищулина. Н. Новгород, 1994. С. 134-146.
См.: Там же. С. 146-167.
32
Управы и других исполнительных органов городского общественного управления. В гл. 4 этого положения "О порядке замещения городских общественных должностей и условиях городской общественной службы" устанавливалось, что при избрании должностных лиц городского общественного управления в одном и том же учреждении не могли служить одновременно лица, состоящие в первой степени свойства и в степенях родства: в прямой линии - без ограничения, а в боковых - до третьей включительно. Относительно условий совмещения городских должностей с другими должностями по государственной службе соблюдались правила, содержавшиеся в ст. 170, 171 Устава о Службе по определению от Правительства. В указанных нормативных актах определялся статус лиц, замещавших земские должности и городские общественные должности.
Таким образом, в прошлом веке система муниципальной службы, отличная от службы государственной, имела свое правовое развитие и регулирование. В годы существования СССР о муниципальной службе по известным причинам не говорили. Однако общепризнанно, что на уровне местного управления в то время работали государственные служащие, выполнявшие специфические функции, но не имевшие специального наименования, т. е. это были "государственные служащие местных органов государственной власти".
С принятием в 1990-х гг. новых законов, устанавливающих систему местного самоуправления, встает вопрос и о служащих, работающих в органах местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения службы. Принимаемые органами местного самоуправления нормативные правовые акты фиксируют и правовой статус муниципальных служащих.
Интересна история развития в течение последних лет законодательства о местном самоуправлении не только на федеральном уровне, но и в субъектах РФ.
Президент РФ издал Указы от 9 октября 1993 г. № 1616 "О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления" и от 26 октября 1993 г. № 1760 "О реформе местного самоуправления в РФ". Во исполнение этих указов в конце 1993 г. была подготовлена программа первоочередных мер государственной поддержки местного самоуправления в РФ. В августе 1995 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". С принятием данного закона впервые речь пошла о местном самоуправлении, зависимом не от властной вертикали, а от воли населения.
Главой администрации Воронежской области 5 января 1994 г. было утверждено "Положение об основах местного самоуправления в Воронежской области"". Затем,
23 См.: Коммуна. 1994. 14 янв.

Получить работу