4 ВВЕДЕНИЕ
За последнее десятилетие в России фактически произошли смена государственного строя, глобальное изменение экономической, политической и социальной систем общественных отношений. Впервые в истории России Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, осуществляемого в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 1), конкретизируя конституционную формулировку о местном самоуправлении как форме осуществления народом своей власти, провозгласил приоритет решения вопросов местного значения «исходя из интересов населения». Юридическая наука в процессе исследования нового конституционно-правового явления - муниципальной власти - выявила ее предмет ведения как «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования», решение которых в соответствии с законодательством осуществляется населением непосредственно и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Вопросы местного значения всегда касаются интересов населения в хозяйственной, социальной и культурной жизни, являются комплексными и одновременно затрагивают многие конституционные ценности: самостоятельность местного самоуправления, участие в управлении государством, единство экономического пространства, свободу информации.
Несмотря на то, что нормативное регулирование основ местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, их реализация напрямую зависит от деятельности муниципалитетов. Местное самоуправление, будучи формально отграниченным от государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), является частью единой системы публичного управления. Публичная власть всегда связана с территори-
5
альным устройством, поскольку имеет свои территориальные пределы. Функционирование органов власти осуществляется в границах определенных территорий; от их расположения и размера зависит в значительной мере способ организации территории и механизм осуществления публичной власти,
Вопрос о территориях местного самоуправления - это определение пространственных границ решения вопросов, отнесенных к его компетенции. Граница - не просто линия, проведенная на карте, а способ организации территории. Проводя ее тем или иным образом, можно управлять процессами, происходящими на территории, можно или способствовать каким-то процессам, или препятствовать. Удачно проведенная граница содействует поставленной перед ней цели, неудачно - мешает1.
Реформирование местного самоуправления выявило определенное противоречие в организации территориальных основ публичной власти: территория муниципального образования находится в рамках административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации, статус которых недостаточно четко регулируется и координируется действующим законодательством. В результате под воздействием социально-экономических, политических и правовых реформ возникает научная задача обеспечения баланса публичного управления на единой территории (государства, субъекта Федерации, поселения) в интересах населения (муниципального сообщества). Это объективно расширяет круг научных исследований, включая необходимость анализа взаимосвязи территориальной организации государственной власти и местного самоуправления в новых условиях.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. № 131 «сделал крупный шаг по пути выяснения и определения параметров территориального устройства местного самоуправления. Модель муниципального территориаль-
1 См.; Жуков А. Значение административно-территориальных реформ для реализации задач внутренней политики государства / А. Жуков, Д. Савин, А. Чуев // Муниципальная власть. -2005.- №1.-С.94.
6
ного устройства носит по сравнению с той, которая содержалась в одноименном Федеральном законе от 28 августа 1995г. № 154, безусловно, прогрессив-ный характер» . При определении границ муниципального образования новым Законом №131 были изменены принципы территориальной организации местного самоуправления и сформированы два территориальных уровня: поселений и муниципальных районов. Однако их соотношение с административно-территориальным делением субъекта Федерации четко установлено не было.
Согласно статье 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (часть 1 пункт 1) органы государственной власти субъектов РФ до 1 января 2005 года должны были путем принятия соответствующих законов субъектов РФ установить границы муниципальных образований и наделить их соответственно статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района . Практика не позволила осуществить территориальное переустройство местного самоуправления на всей территории России, что обусловило принятие нормативного акта, который продлил вступление в действие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» до 2009 г. Создана нормативная основа разграничения предметов ведения между тремя уровнями публичной власти в РФ: федеральным, региональным, муниципальным. Эти разноуровневые системы публичной власти (как государственная, так и муниципальная) должны функционировать в пределах определенной территории в рамках полномочий, предоставленных законом, Поэтому установление (определение) территории государства, субъекта Федерации и муниципального образования должно способствовать конечной цели реформы - разграничению предметов ведения и полномочий между тремя уровнями публичной власти для создания эффективно действующей системы
г См.: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: «Формула права», 2005. СМ.
3 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ред. от 12.10.2005 (129-ФЗ).
7
оказания услуг данной властью гражданам государства. Это предполагает функционирование различных органов публичной власти (государственной власти двух уровней и местного самоуправления) в рамках определенного территориального пространства. Однако законы субъекта Федерации об административно-территориальном делении и законодательство, регулирующее территориальное устройство местного самоуправления, действуют очень в близких, но не совпадающих плоскостях. Институт административно-территориального устройства функционирует как основа государственной власти, а институт территориального устройства местного самоуправления — как организация муниципальной власти. Нечеткость дефиниций, определяющих административно-территориальное деление субъекта Федерации и территориальное устройство муниципального образования, привела к фактическому смешиванию этих двух различных явлений.
Одновременно с разграничением предметов ведения и полномочий оптимальная (рациональная) территориальная организация является основой механизма координации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, который до настоящего времени имеет пробелы.
Для реализации конституционных принципов правового демократического государства в России развиваются институты гражданской инициативы как формы привлечения граждан к осуществлению разнообразных функций государства и общества. Реализация интересов населения находится в прямой зависимости как от качества правового регулирования, так и от конституционного правосознания в государстве и обществе. Участие граждан в территориальной организации местного самоуправления направлено на повышение информированности личности о состоянии территориального развития субъектов Федерации, муниципальных земель и целевых программ, осуществляемых органами государственной власти и должностными лицами.
В этих целях на первое место выходит обмен информацией между публичными органами власти, а также доведение этой информации до населения. Информационный вакуум неблагоприятно воздействует на правотворческий и
8
правоприменительный процессы, поскольку при отсутствии четкого понимания соотношения административно-территориального деления и территориальной организации местного самоуправления как основы государственной и местной власти невозможно привлечь широкие слои населения к решению (выражению мнения, обсуждению) этих вопросов. Одновременно в целях наполнения бюджета органы местного самоуправления уполномочены заниматься поиском местных ресурсов, расположенных на соответствующих территориях.
Имеются противоречия в использовании понятийно-категориального аппарата в сфере территориального устройства, порождающие коллизии в законодательстве (регулирующие конституционные, муниципальные, градостроительные, земельные, природоохранные правоотношения). Данный комплексный правовой институт регулируется, помимо конституционного и муниципального законодательства, отраслевыми законами: Градостроительным кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации, Налоговым кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О землеустройстве», Федеральным законом «Об охране окружающей среды», уставами и законами субъекта Федерации. Несогласованность норм отраслевого законодательства затрудняет формирование отдельных видов территориальных образований, в которых заинтересовано местное сообщество.
В законотворчестве за короткий период по разному использовалось единое понятие: «пригородная зона». Так, в Градостроительном кодексе Российской Федерации 1998г. использовался термин «пригородная зона городов», которой была посвящена целая глава IX. Согласно ст. 49 Градостроительного кодекса РФ 1998г. территория пригородной зоны включала в себя земли, примыкающие к границе (черте) города и предназначенные для развития территории данного города, территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону данного города (территория резерва для развития поселений), размещения различных объектов и мест отдыха населения, выполнения защитных и санитарно-
9
гигиенических функций. Ст. 50 Градостроительного кодекса РФ обязывала муниципальные органы власти использовать эту территорию с учетом интересов населения и других субъектов градостроительной деятельности. На основе данной нормы субъекты Федерации осуществляли комплексное зонирование территорий, разрабатывая территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий субъекта, в которых выделялись зеленые зоны, зоны для государственных и муниципальных нужд, зоны для застройки. Органами публичной власти всех уровней были приняты ряд нормативно-правовых актов4 по регулированию земельных, градостроительных и иных отношений в пригородной зоне. В Воронежской области также принимались специальные нормативные правовые акты, которые развивали указанные положения5.
В новом Градостроительном кодексе Российской Федерации 2004г. понятие «зона» используется более широко, но конструкция «пригородная зона» как объект правового регулирования была исключена. Она возникла в Земельном кодексе Российской Федерации 2001г. совершенно в ином содержании. Некорректное использование в законодательстве дефиниции «пригородная зона», исходя из устоявшейся правоприменительной практики, привело к трудностям в понимании сущности данного явления.
Появляется объективная необходимость в четком закреплении статуса (порядка установления границ и правового режима) особых территориальных образований - пригородных зон, которые требуют дальнейшего правового регулирования на уровне субъекта Российской Федерации. Именно пригородные зоны имеют цель, отражающую публичный интерес: восстанавливать
4 См., например, постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 1997г. № 727 «О создании и развитии пригородных зеленых зон г. Москвы и городов Московской области»; постановление Правительства Москвы и Правительства Московской области № 439-40 от 18 мая 1999г,, которым утверждено «Положение о пригородных зеленых зонах г. Москвы и городов Московской области»,
5 См.: Постановление Воронежской областной Думы «О концепции территориально-градостроигельного развития г. Воронежа и его пригородной зоны» от 23 апреля ! 998г. № 357-П-ОД.
10
трудовой ресурс населения, проживающего на территории городов в условиях мощной урбанизации.
Таким образом, перед конституционно-правовой наукой на современном этапе возникает новая актуальная задача: выявить сущность и исследовать механизмы территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального деления сквозь призму реализации интересов личности, муниципального сообщества, государства; уточнить разграничение компетенции органов публичной власти в области градостроительства, землепользования и смежных сферах (на примере института пригородной зоны).
Необходимость преодоления указанных негативных тенденций предопределила выбор объекта исследования и его конкретизацию в предмете исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, возникающие в процессе реализации интересов населения муниципального образования и осуществления функций публичной власти.
Предметом исследования является механизм формирования и реализации интересов населения муниципального образования в границах территориальной организации местного самоуправления и административно-территориальном делении для совершенствования публичной власти; выявление особенностей исследуемого механизма в отраслевом законодательстве, в том числе, регулирующем статус пригородной зоны.
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ механизма формирования и реализации интересов населения в сфере территориальной организации местного самоуправления, градостроительства и землепользования для обеспечения эффективной реализации функций публичной власти, а также выработка новых предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования института пригородной зоны. Для достижения этой цели были определены следующие частные задачи: 1. Раскрыть сущность и содержание интересов населения в процессе
11
формирования территориальной организации местного самоуправления; выявить соотношение уровней интересов, складывающихся на его территории (государства, субъекта Федерации, местного сообщества, личности);
2. Определить содержание принципов территориальной организации местного самоуправления, уточнив их систему; проанализировать этапы их становления и развития как явления, обусловленного функциями государства;
3. Уточнить понятийный (категориальный) аппарат в части определения следующих юридических конструкций: территориальная организация местного самоуправления и административно-территориальное деление (территориальное устройство) субъекта Российской Федерации; выявить их соотношение с понятием «пригородная зона»;
4. Раскрыть сущность и структуру комплексного межотраслевого института территориальной организации местного самоуправления с выявлением коллизий в законодательстве (на анализе института «пригородной зоны»);
5. Выявить компетенцию органов публичной власти (местного самоуправления) в сфере градостроительства и землепользования как основу территориальной организации местного самоуправления;
6. Проанализировать эффективность правового регулирования механизмов участия населения в территориальной организации местного самоуправления; разработать предложения по его совершенствованию.
Методологическая основа диссертационного исследования.
Для достижения поставленной цели и решения частных задач использовались следующие методы (см. Приложение ШЛ,): диалектический, исторический, системный, сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический. Применение перечисленных методов позволило проследить эволюцию территориальной организации местного самоуправления как основы осуществления народом своей власти, ее взаимоувязанности с интересами населения и, выявив недостатки механизма их учета, обосновать модель «пригородного муниципального образования» как средства разрешения правового конфликта.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды
12
представителей общей теории государства, права и правовых систем: работы С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Д.А. Керимова, С.А. Комарова, В.Н. Кудрявцева, В.В.Лазарева, Е.А. Лукашевой, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Л. А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, Л.А. Окунькова, А.С. Пигол-кина, СВ. Полениной, СВ. Степашина, Ю. А. Тихомирова, В.О. Халфиной, В. А. Четвернина, Л.С. Явича.
В основу рассмотрения вопросов становления и развития публичных интересов в конституционном праве положены научные исследования ученых-представителей науки конституционного и муниципального права: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, К.В. Арановского, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, И.Н.Барциц, Н.А. Богдановой, Н. С. Бондаря, В.И.Васильева, Л.Д. Воеводина, Г.А. Гаджиева, С.А. Глотова, Е.И. Козловой, В,А Кряжкова, В. И. Крусса, О.Е, Кутафина, В.А. Лебедева, В.О.Лучина, В.Д.Мазаева, А.Н. Медушевско-го, О.О. Миронова, Н,А. Михалевой, Ю. И. Скуратова, Ж.И. Овсепян, B.C. Основина, СВ. Полениной, Т.М, Пряхиной, Б,С. Эбзеева, СМ. Шахрая.
Научные исследования советского периода, посвященные территориальной организации государственной власти, выработали общеметодологические подходы к объекту исследования (ученые И.ГТ. Трайнин, Д.Л. Злато-польский, И.Д. Левин, СМ. Раввин., Шафир М.А., И.Е. Фарбер и др.).
Исследования комплексного осуществления публичной (государственной и муниципальной) власти (и ее территориальной основы) начались после принятия и вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995г.; с принятием одноименного закона 2003г. они возобновились на новой нормативной базе и продолжаются по настоящее время (ученые А.З. Богатырев, В.Ф. Бурьянов, А.А. Вихарев, А.Е. Гавришев, Е.В. Гриценко, А.А. Замотаев, М.А. Митюков, Л.А. Нудненко, И.И, Овчинников, В.А. Сивицкий, И.И. Урвачева, В.И. Фадеев, СВ. Шипов).
Однако практически отсутствуют научные работы, в которых территориальная организация местного самоуправления исследовалась бы с точки зрения отражения в ней интересов населения, включая комплексный анализ
13
формирования и реализацию этих интересов, компетенцию публичных органов, призванных их обеспечивать.
Современный процесс развития правового государства в России показывает необходимость дальнейшего углубленного изучения такого явления как территориальная организация местного самоуправления, в котором системно переплетаются конституционно-правовые, муниципально-правовые, земельные, градостроительные отношения, образуя составные части комплексного межотраслевого института.
Нормативную и информационную базу исследования составили: конституции зарубежных государств и России; международно-правовые акты; федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации; подзаконные нормативные акты, корреспондирующие теме исследования; программные документы; судебная практика; данные статистической отчетности о муниципальных образованиях в России и отдельных субъектах Федерации (Центрального федерального округа); материалы научно-практических конференций и юридической печати.
Эмпирическую базу исследования составляют данные статистической отчетности о местном самоуправлении в России в 2003 - 2006 гг. (в сравнении с предыдущими годами), о результатах реформирования в сфере территориального устройства субъектов Российской Федерации и создания условий для развития муниципальных образований. Использованы материалы российских научно-практических конференций и семинаров периода 2003 -2006 гг. по теме исследования, а также практика работы федеральных органов государственной власти, материалы юридической печати.
Полученные научные результаты и их научная новизна
Впервые в юридической науке на уровне диссертационного исследования раскрыта комплексная многоуровневая система отношений, возникающих в территориальной организации местного самоуправления, которые рассмотрены через призму интересов населения:
14
1. Обоснован тезис о необходимости расширения предмета конституционного регулирования в современный период развития Российской Федерации путем детализации общественных отношений, складывающихся в сфере прямого действия конституционных норм, определяющих землю как основу жизни и деятельности народов, проживающих на территории (ст.9 Конституции РФ); а также обязательность разработки процедур, гарантирующих учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ст. 131 Конституции РФ).
2. Проанализирована проблемная ситуация в науке и практике, складывающаяся в процессе реализации требований ст. 1 Федерального закона №131-ФЗ в части обеспечения «интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» в территориальной организации местного самоуправления. Выявлено, что правовое регулирование учета интересов (мнения) населения при территориальных изменениях в настоящее время не полностью соответствует конституционным принципам. Необходимо внести поправки в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которых четко сформулировать процедуры выявления императивности и диспозитивности учета мнения населения органами публичной власти при конкретных территориальных изменениях, а также основные этапы данного механизма учета. Это будет способствовать совершенствованию территориальной организации как «каналу» реализации публичных (государства, муниципального образования) и частных интересов.
3. Обоснованы и уточнены дефиниции, раскрывающие сущность административно-территориального деления субъекта Федерации и территориальной организации местного самоуправления как единого предмета конституционно-правового регулирования. Предложено расширить содержание дефиниции «пригородная зона» как земли, находящейся за пределами городских поселений и составляющей с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию, исключив из ст. 86 Земельного кодекса Российской Федерации ограничение «не входящие в состав земель иных поселений».
15
4. Выявлена самостоятельная роль территориальной организации субъекта Федерации в реализации публичных (государственных, муниципальных) и частных интересов и проанализирован их баланс применительно к исследуемой сфере.
5. Определены понятие и структура комплексного межотраслевого института территориальной организации местного самоуправления, выявлены взаимосвязи норм конституционного права с другими отраслевыми нормами.
6. Дополнены процессуальные формы участия населения в территориальной организации местного самоуправления; выявлена их специфика и возникающие правоотношения; исследованы объекты, субъекты и содержание рассматриваемых правоотношений, а также особенности оснований их возникновения и прекращения.
7. Установлено, что территориальные изменения муниципальных образований влияют на реализацию многих прав человека, в т.ч. конституционных (права на информацию, на участие в выборах и референдуме и др.). Это расширяет содержание конституционно-правового статуса личности путем включения права на участие в определении территориального устройства местного самоуправления и его судебную защиту. Своевременное неполучение достоверной информации непосредственно от государства и (или) муниципального образования об изменении территориального устройства является нарушением конституционного права человека.
8. Обоснованы предложения в действующее законодательство:
8.1. Дополнить Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» главой «Общие принципы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации».
8.2. Исключить из ч. 1 ст. 86 Земельного кодекса РФ ограничение при формировании пригородных зон: «территории, не входящие в состав земель иных поселений».
8.3. Законодательно детализировать процедуры императивных и консультативных форм участия граждан и органов местного самоуправления при обсужде-
16
нии вопросов территориальной организации как средства развития гражданского общества в России, согласования интересов личности, общества и государства. Новые практические результаты
1. Практическая значимость исследования определяется ее направленностью на теоретическое и нормативное решение вопросов, связанных с раскрытием механизмов учета интересов населения в территориальной организации местного самоуправления. Положения, оценки, выводы и рекомендации могут быть использованы в законотворчестве, а также органами государственной власти.
2. Ряд положений диссертации нашли отражение в Законе Воронежской области «О пригородных зонах в Воронежской области», принятом 23 марта 2006г.
3. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при подготовке учебных пособий по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право», «Земельное право». Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту
1. Территориальная организация местного самоуправления является важнейшей частью механизма реализации публичной власти, выполняя двойную функцию: во-первых, она обеспечивает эффективную работу органов власти и местного самоуправления; во-вторых, стимулирует гражданина и местное сообщество к той модели поведения, в которой заинтересовано государство.
2. Все институты местного самоуправления подчинены единой цели -решению вопросов местного значения, «исходя из интересов населения с учетом исторических и местных традиций». Одной из форм реализации таких интересов является конституционное требование «учета мнения населения», которое состоит из трех компонент: а) необходимости выявления мнения населения; б) в запрете осуществления территориальных изменений вразрез с мнением населения; в) возможности самозащиты и судебной защиты интересов населения в случае их нарушения. Это исключит возможность проводить территориальные изменения, которые не поддерживаются мнением большинства населения.
17
Ъ. Территориальная организация местного самоуправления является самостоятельным комплексным межотраслевым институтом российского права, который состоит из интегрированных норм конституционного, административного, земельного, градостроительного, гражданского, финансового законодательства. Системообразующим элементом исследуемого института выступают нормы конституционного законодательства, регулирующие основы местного самоуправления, а также нормы, закрепляющие механизмы участия в нем человека и гражданина.
4. Административно-территориальное устройство - это деление территории субъекта Федерации на части (территориальные единицы), в рамках которых осуществляется деятельность государственных органов по осуществлению публичных функций государства. Анализ Конституции (ст. 67, 71 - 73) показывает, что право регулировать территориальное устройство субъекта Федерации принадлежит исключительно самому субъекту. Учитывая необходимость снять коллизии, возникающие в процессе формирования административно-территориальных единиц, и установить единообразный механизм их образования и упразднения, а также практику Конституционного Суда Российской Федерации, - предлагается легально признать недействующим текущее законодательство6, регулирующее данные правоотношения, и дополнить Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» главой «Общие принципы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации».
5. Введение Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» системы муниципальных образований (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения) сформировало новые параметры территориального уст-
6 Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР».

 Часть из работы     Получить работу