3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Произошедшие в стране значительные социально-экономические преобразования оказали воздействие на все стороны жизни общества и государства. Новые реалии потребовали пересмотра целого ряда отношений, складывающихся между государством в лице соответствующих органов и многочисленными хозяйствующими субъектами.
Особое значение в этой связи приобретает институт административной ответственности юридических лиц, призванный закрепить правовые механизмы регулирования отношений, связанных с совершением правонарушений в различных сферах коллективными субъектами.
Надлежащая регламентация названного института способна существенно упорядочить деятельность юридических лиц и значительно повысить реальную защищенность их прав и законных интересов. Однако эффективное использование института административной ответственности юридических лиц невозможно без его должного теоретического осмысления, поскольку только научный подход позволяет объединить зачастую разрозненные и противоречивые стремления законодателя.
В юридической литературе проработка института административной ответственности юридических лиц не нашла еще своего должного освещения. Отдельным проблемам рассматриваемого института посвящены труды А.П. Алехина, ЮС. Адушкина, Д.Н. Бахраха, И.А. Галагана, В.И. Дымченко, Ф.Е. Колонтаевского, В.М. Манохина, Г.К. Матвеева, В.И. Новоселова, В.А. Ойгензихта, А.В. Передернина, МП. Петрова, Д.В. Осинцева, А.П. Солдато-ва, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, А.С. Телегина, В.А. Юсупова и др.
Принятие за последнее время таких важнейших федеральных законов, как: Федеральный закон от 6 декабря 1999 г. № 210-ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»1; Федеральный закон от 2
1 Собрание Законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 49. - Ст. 5906.
4
января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»1, федеральный закон от 12 мая 2000 г. № 68-ФЗ «Об административной ответственности организаций за нарушение законодательства в области использования атомной энергии»2, Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности»3 и др. свидетельствует о жизнеспособности названного института. Включение соответствующих статей из перечисленных законов и иных нормативных правовых актов в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) составляет необходимую правовую основу для дальнейшего изучения различных аспектов административной ответственности юридических лиц.
Вместе с тем значительное обновление нормативной базы, связанное, прежде всего, с принятием КоАП, не решило всех проблем рассматриваемого института. Продолжает действовать ряд законов, отражающих специфику привлечения юридических лиц к административной ответственности в отдельных сферах (например, Налоговый кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации). Кроме того, существует коллизионное пересечение КоАП и Бюджетного кодекса Российской Федерации в регулировании применения существующих мер ответственности. В отдельных сферах продолжают применяться своеобразные дополнительные (квазиадминистративные) санкции (биржевое и антимонопольное законодательство, законодательство о ценных бумагах, о лицензировании и пр.). В ряде случаев присутствует дублирование составов правонарушений, запутанность и разночтение процедуры реализации мер ответственности. Это дает основание для дополнительного анализа и уточнения ряда теоретических положений и практических подходов к современному пониманию административной ответственности юридических лиц.
1 Собрание Законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 2. - Ст. 150.
2 Собрание Законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 20. - Ст. 2103.
3 Собрание Законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 33 (часть 1). - Ст. 3422.
5
До недавнего времени более двухсот составов административных правонарушений, субъектами ответственности за совершение которых являлись юридические лица, находились за рамками действовавшего КоАП РСФСР и закреплялись в различных тематических законах и подзаконных актах. Регулирование процессуальных моментов при этом осуществлялось посредством издания всевозможных ведомственных правил и инструкций, зачастую предлагавших диаметрально противоположные подходы. Это обстоятельство включало в круг основных субъектов регулирования института административной ответственности юридических лиц, высшие судебные инстанции.
Институт административной ответственности юридических лиц - это совокупность большого числа правовых норм, регулирующих комплекс вопросов, связанных с определением, установлением, регламентацией и применением особого рода государственного принуждения. Применительно к юридическим лицам следует подчеркнуть то обстоятельство, что до недавнего времени большую часть их института ответственности составляли нормы материального права, устанавливающие систему административных наказаний, конкретные составы административных правонарушений и регламентирующие другие вопросы. В то же время процессуальные нормы носили второстепенный и довольно расплывчатый характер.
При этом административно-процессуальные нормы в идеале призваны определять порядок реализации соответствующих материальных норм, процедуру их применения, а, кроме того, процесс осуществления принудительного воздействия на соответствующих субъектов правонарушений при помощи административных санкций. Именно благодаря административно-процессуальным нормам производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц должно приобретать определенность и унифицированность в масштабах всего государства применительно к деятельности всех министерств и ведомств.
6
Являясь единственным фактическим основанием привлечения правонарушителя к ответственности, само по себе административное правонарушение автоматически не влечет применения мер государственного принуждения. Реализация правовых норм об ответственности осуществляется в соответствии с установленной федеральными законами процедурой, несоблюдение которой может являться основанием для отмены решения того или иного юрисдикционного органа.
«Влияние юрисдикционной деятельности на социальные процессы в определенной мере обусловлено уровнем профессионального мастерства тех, кто осуществляет борьбу с различного рода правонарушениями. Знание должностными лицами административной практики по борьбе с нарушениями, умение квалифицированно, на научной основе их анализировать целиком зависит от наличия обоснованных методик по данным вопросам» . В этой связи первопричиной повышения эффективности деятельности государственных органов и их должностных лиц является четкая правовая регламентация порядка реализации их полномочий.
Главная сложность здесь состоит, с одной стороны, в том, что категория юридического лица достаточно нова для административного законодательства, а значит, еще не сложилась устоявшаяся правоприменительная практика. С другой стороны, анализ действующего законодательства показывает, что ранее законодательством ряд нарушений либо совсем не предусматривался, либо эти нарушения касались других субъектов ответственности и других объектов (предметов).
Многие авторы отмечали необходимость уделить более пристальное внимание процессуальным аспектам привлечения к административной ответственности, имея в виду прежде всего коллективных субъектов права.
«Производство по делам об административных правонарушениях -весьма значимое административно-юрисдикционное производство, которое
Саввин М.Я. Административный штраф. - М., 1984. - С. 3.
7
нуждается, во-первых, в скорейшей кодификации (систематизации), то есть перенесении вопросов административно-юрисдикционного производства из Таможенного, Налогового, Бюджетного кодексов в Кодекс об административных правонарушениях; а, во-вторых, в создании административных судов и определении порядка их деятельности» . Вместе с тем до сих пор в Бюджетном кодексе Российской Федерации имеет место принципиальная несогласованность норм с административно-процессуальным законодательством, присутствуют формы ответственности, которые невозможно отнести ни к одному из существующих видов юридической ответственности. В результате ответственность принимает достаточно абстрактный характер.
На наш взгляд, высказанная позиция нашла свое воплощение в принятом Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях лишь отчасти.
Так, применительно к процессуальному регулированию привлечения к ответственности юридических лиц КоАП содержит достаточно неоднозначное положение. Оно заключается в том, что в случае, если в статьях разделов Кодекса, посвященных общим положениям и порядку производства по делам об административных правонарушениях, не указано к кому они применяются, то соответствующие нормы в равной степени действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу они относятся и могут быть применены только к физическому лицу (ч.2 ст.2.10). Такая расплывчатая формулировка отнюдь не способствует единообразному пониманию этой ситуации со стороны правоприменителя, а значит, нуждается в глубоком изучении и серьезной проработке.
Названные выше причины на фоне стремительно развивающегося законодательства об административной ответственности юридических лиц субъектов Российской Федерации подтверждают необходимость детальной общеправовой разработки данной проблематики.
1 Панова И.В. Административное производство нуждается в скорейшей юридизации // Журнал российского права. - 2000. - № 2. - С. 71.
8
Рассматриваемый институт административного права доказал свою состоятельность в законодательстве развитых иностранных государств, где он существует уже на протяжении довольно длительного времени. Этот факт подчеркивает актуальность его развития в Российской Федерации, имея в виду гармонизацию и интеграцию российского и международного законодательств.
Несмотря на то, что вопросам административной ответственности юридических лиц в последнее время стало уделяться значительное внимание со стороны ученых, акцент при этом делается на материально-правовые аспекты1. А поскольку за рамками исследуемой проблемы остаются процессуальные аспекты, говорить о том, что институт административной ответственности окончательно сформирован и оформлен в виде стройной системы норм права, не приходится.
Решение обозначенных проблем поможет обеспечить защиту государственных интересов в различных сферах жизнедеятельности, повысить ответственность государства и отдельных юридических лиц, соблюдать права граждан в рамках законности и правопорядка.
Потребности практической деятельности юрисдикционных органов, низкий уровень научной разработанности проблемы и наличие ряда неурегулированных моментов в части процессуальной регламентации привлечения к ответственности коллективных субъектов обусловили выбор автором обозначенной темы диссертационного исследования.
Настоящая работа является попыткой выявить и исследовать наиболее сложные вопросы и существующие проблемы процессуально-правового ре-
1 См., например: Передернин А. В. Налоговое правонарушение как основание административной ответственности. Дис... канд. юрид. наук. - Тюмень, 1997; Ульянова В.Н. Проблемы и основные направления совершенствования законодательства об административной ответственности. Дис... канд. юрид. наук. - Саратов, 1997; Рязанцев А.Г. Административные правонарушения в таможенной сфере. Дис... канд. юрид. наук. - М., 1998; ПетровМ.П. Административная ответственность организаций (юридических лиц). Дис... канд. юрид. наук. Саратов, 1998; СолдатовА.П. Проблемы административной ответственности юридических лиц. Дис... д-ра юрид. наук. - Саратов, 2000; Орлов И.В. Правовой статус субъектов административной ответственности в таможенной сфере. Дис... канд. юрид. наук. - М., 2000 и др.
9
гулирования института административной ответственности юридических лиц и хотя бы частично устранить существующий правовой вакуум.
Объект исследования составляют урегулированные правом и требующие своего правового опосредования общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью органов административной юрисдикции по привлечению к административной ответственности юридических лиц.
Предмет исследования - понятие и содержание процессуальных основ института административной ответственности юридических лиц; нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы деятельности органов административной юрисдикции, связанные с привлечением юридических лиц к ответственности и назначением административных наказаний; общая и специальная научная литература, посвященная данной проблематике.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в комплексном изучении тенденций, особенностей и проблем института административной ответственности юридических лиц и разработке на этой основе логически взаимосвязанных теоретических и практических выводов, характеризующих специфику процессуально-правового регулирования в данной области.
Для достижения указанной цели предполагается постановка и попытка решения диссертантом следующих базовых задач:
1) Осуществить исторический экскурс и охарактеризовать современное состояние российского законодательства об административной ответственности юридических лиц;
2) Определить систему принципов производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц и раскрыть их содержание и значение;
3) Уточнить содержание категории «юридическое лицо» и проанализировать специфику правоспособности юридических лиц как участников административно-правовых отношений;
10
4) Исследовать элементы состава правонарушений, совершаемых юридическими лицами;
5) Проанализировать систему стадий производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц;
6) Разработать рекомендации, направленные на дальнейшее развитие процессуальной регламентации привлечения юридических лиц к административной ответственности.
Методология и методика исследования.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания. Автором было использовано комплексное применение исторического, формально-логического, системно-структурного, статистического и конкретно-социологического методов исследования.
Теоретической базой диссертационного исследования послужили научные труды в области философии, психологии, теории государства и права, науки управления, конституционного, административного, гражданского, финансового, налогового и других отраслей права.
Нормативную базу работы составили Конституция Российской Федерации, федеральное и региональное административно-деликтное законодательство, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, руководящие разъяснения и решения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам применения мер административной ответственности к юридическим лицам. Изучен значительный объем общетеоретической и специальной литературы, связанной с объектом и предметом диссертационного исследования.
В своей работе диссертант опирался на труды С.С. Алексеева, В.К. Андреева, Б.Т. Базылева, Д.Н. Бахраха, О.И. Бекетова, К.С. Вельского, В.Я. Бой-цова, С.Н. Братуся, В.А. Власова, Б.Н. Габричидзе, ЕВ. Додина, О.С. Иоффе, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, А.Н. Кокотова, П.И. Кононова, А.П. Ко-
11
ренева, Б.М. Лазарева, О.Э. Лейста, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, О.О. Миронова, В.А. Ойгензихта, И.В. Пановой, В.А. Печеницына, Л.Л. Попова, ф.Л. Рабиновича, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Ю.П. Соловья, ф В.Д. Сорокина, Ю.А. Тихомирова, Е.А. Флейшиц, Н.И. Химичевой, А.П.
Шергина, Л.С. Явича, А.Ю. Якимова, ОМ. Якубы и других ученых.
В процессе исследования автором в общей сложности проанализировано более ста нормативных документов, принятых на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации. Изучено четыреста дел об административных правонарушениях, рассмотренных различными органами административной юрисдикции. Проведен опрос 86 судей и должностных лиц органов, осуществляющих производство по делам об административных правонару-. шениях юридических лиц, а также проанализированы статистические данные
по административной практике на территории Пермской, Свердловской и Кировской областей в период с 1995 по 2002 годы.
Научная новизна исследования заключается в том, что в данной монографической работе осуществлено комплексное изучение материальных основ и процессуальных аспектов привлечения к административной ответственности юридических лиц.
Новизна исследования определяется кругом анализируемых вопросов, А использованием для их изучения системного подхода с учетом теоретических
положений и практики деятельности некоторых государственных органов.
Уточнено понятие юридического лица с учетом действующего законодательства, дана характеристика правоспособности юридического лица в административном праве.
В работе впервые всесторонне изучены наиболее значимые процессуальные аспекты реализации института административной ответственности юридических лиц: принципы и стадии производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц.
12
В исследовании содержатся предложения по совершенствованию административного законодательства путем внесения дополнений и изменений в действующие нормативные правовые акты.
Автором предпринята попытка подтвердить практическую целесообразность и эффективность института административной ответственности в отношении юридических лиц, а также расширить диапазон проводимых исследований по данной проблематике.
Основные положения, выносимые на защиту:
производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц представляет собой особую разновидность в системе юрисдик-ционных производств. Среди его характерных признаков могут быть выделены: особый круг участников процессуальных отношений; необходимость выяснения и фиксации специфических данных при составлении процессуальных документов (юридический адрес; сведения о государственной регистрации; банковские реквизиты и номер расчетного счета и пр.); особый порядок обжалования вынесенного по делу постановления и др.;
производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц характеризуется наличием ряда принципов, которые присущи исключительно ему (сочетание презумпции невиновности и объективного вменения; двусубъектная ответственность; равенство перед законом; экономичность и эффективность производства);
- требует уточнения сформулированное в ст.48 ГК РФ понятие «юридическое лицо». Под ним следует понимать прошедшую в установленном законом порядке государственную регистрацию в качестве юридического лица и имеющую в своей структуре орган управления организацию, в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении которой есть обособленное имущество, позволяющее отвечать им по своим обязательствам, может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, а также
13
субъектом административной ответственности. При этом необходимо особо подчеркнуть, что филиалы и представительства, наделенные частью имущества юридического лица, не являются субъектами административной ответственности;
- необходимо использовать единый процессуальный документа - протокол об административном правонарушении юридического лица, более полно отражающем все важнейшие сведения и данные о правонарушителе (полное наименование; организационно-правовая форма; юридический адрес и пр.);
- необходимо конкретизировать правовое положение юридического лица, в отношении которого ведется производство, путем включения в ч.1 ст.25.1 КоАП РФ возможность обжаловать вынесенные в отношении него меры обеспечения производства; право получать копию протокола об административном правонарушении; вносить замечания по содержанию составляемых процессуальных документов;
- порядок извещения лиц, участвующих в деле, необходимо дополнить возможностью использования глобальных компьютерных сетей (Интернет, электронная почта), факсимильной связи, телеграфа, телетайпа, телекса или радио (с обязательным удостоверением подобного уведомления соответствующими документами);
- ход разбирательства по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами необходимо фиксировать в протоколе рассмотрения дела (в том числе при рассмотрении дела уполномоченным должностным лицом единолично в случаях особой сложности и противоречивости доказательств либо при его повторном рассмотрении);
- все органы и должностные лица, рассматривающих дело, а не только судьи, должны быть наделены полномочиями по назначению административных наказаний за непредставление ответа на вынесенное представление о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению правонарушений;
14
- следует унифицировать существующее производство (обычное, арбитражное и др.) по привлечению к административной ответственности юридических лиц путем внесения изменений в действующие нормативные правовые акты.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования определяется в первую очередь тем, что полученные результаты и выводы, сформулированные диссертантом предложения, будут способствовать совершенствованию правового регулирования и организации деятельности соответствующих органов административной юрисдикции по привлечению юридических лиц к административной ответственности.
Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы:
- в деятельности по совершенствованию системы, структуры и содержания федерального законодательства об административной ответственности юридических лиц;
- при разработке региональных нормативных правовых актов, касающихся административной ответственности юридических лиц в различных сферах деятельности;
- в научной разработке отдельных проблем становления и развития исследуемого института;
- в преподавании курсов «Административное право», «Административная деятельность ОВД», «Административная юрисдикция» в юридических вузах и иных образовательных учреждениях юридического профиля, а также на курсах повышения квалификации практических работников, при подготовке лекций и учебных пособий по данной проблематике.
Апробация результатов исследования.
Основанные на результатах проведенного исследования выводы, положения и рекомендации прошли обсуждение на кафедре административного
15
права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России.
Выводы, положения и рекомендации диссертационного исследования использовались при подготовке научных публикаций и сообщений, в частности, на межвузовских научно-практических конференциях: «Юридическая наука: проблемы теории, практики, перспективы» (Пермский государственный университет, 2000 г.); «Административное право: теория и практика» (Уральский юридический институт МВД России, 2000 г.).
Материалы и результаты проведенного исследования используются в учебном процессе и научно-исследовательской работе Пермского филиала Нижегородской академии МВД России.
На основе анализа и обобщения действующего федерального и регионального законодательства диссертантом подготовлено учебно-практическое пособие «Административная ответственность за правонарушения в области оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», которое используется в практике работы отдела по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства ГУВД Пермской области.
Ряд положений диссертационного исследования внедрен в практику работы Службы земельного кадастра по Пермской области и Прикамского территориального управления МАП России.
По теме диссертационного исследования опубликовано восемь научных статей.
Структура и объем диссертации соответствует цели и задачам исследования. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК Минобразования России и состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
16
Глава I. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ПРОЦЕССУАЛЬНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ
§1. Понятие, развитие и особенности правового регулирования
производства по делам об административных
правонарушениях юридических лиц
Важной юридической гарантией обеспечения законности в государстве выступает четкая регламентация в соответствующих нормативных актах порядка и правил привлечения к ответственности тех или иных субъектов пра-
« воотношений. При этом реализация правоохранительной функции государст-
ва во многом зависит от качества не только нормативно-материальной, но и нормативно-процессуальной основы деятельности компетентных государственных органов.
«Развитие административного законодательства должно быть связано с совершенствованием системы не только материальных норм, но и процессуальных»1. «Административный процесс без административного права беспредметен. Административное право без административного процесса бес-
^> сильно»2. Следует помнить, что и юридическая ответственность как правовое
отношение внешне проявляется через систему процессуальных отношений3.
Таким образом, можно выделить две актуальные задачи административно-правовой науки на современном этапе: во-первых, выявление на основе объективных критериев и первоначально в общих чертах круга действующих административно-процессуальных норм, а также определение их основных групп (институтов), связей и взаимодействия этих групп между собой, а
1 Юсупов В.А. Актуальные проблемы административного права // Советское государство и право. - 1991. -№11.-С. 37.
2 Панова ИВ. Административный процесс в Российской Федерации // Правоведение. - 2000. - № 2. - С. 120.
3 См.: Базылев Б. Т. Юридическая ответственность как правовое отношение // Вопросы теории права и государственного строительства: Сб. науч. тр. - Томск. 1979. - С. 18.
17
во-вторых, исследование путей дальнейшего развития административно-процессуальных норм, условий их консолидации и повышения эффективности регулятивного воздействия на общественные отношения.
Сегодня основным нормативно-правовым актом, регулирующим порядок привлечения к административной ответственности юридических лиц, является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях1 (далее — КоАП), где появился этот достаточно новый для законодательства об административной ответственности субъект.
«Необходимость приоритетного развития и кодификации административно-процессуального законодательства, особенно регламентирующего порядок реализации административной ответственности, обусловлена тем, что без тщательно сформулированных процессуальных норм права реализация материальных норм права становится весьма проблематичной, если не сказать невозможной, поскольку по своей сути процессуальные нормы являются формой жизни материального права»2.
В последнее время проблемам административного процесса уделяется значительное внимание, обусловленное глобальными переменами административно-процессуального законодательства и принятием большого числа нормативных правовых актов, регулирующих данную сферу3.
Административный процесс может быть определен как «регулятивная (властно-организующая) и правоохранительная деятельность по применению материальных норм права, определяющих публичные права, обязанности и ответственность граждан, должностных и юридических лиц в целях юридического разрешения конкретных жизненных случаев, возникающих в пуб-
1 Собрание Законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 1 (часть I). - Ст. 1.
2 Килясханов И.Ш. Права и свободы граждан в сфере административно-юрисдикционной деятельности милиции. - Омск, 1996. - С. 3-4.
3 См., например, Сухарева Н.В. О состоянии административного процессуального законодательства в РФ // Юрист. - 2001. -№ 6. - С. 36-39; Осиицев Д.В. К вопросу о систематизации административных производств // Российский юридический журнал. - 2001. - № 1. - С. 54-61; Кононов П.И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // Государство и право. - 2001. - № 6. - С. 16-24; Тихомиров Ю.А. Административное и административно-процессуальное законодательство: состояние и перспективы // Законодательство и экономика. - 1997. - № 13-14. - С. 3-7.

Получить работу