Введение
I Актуальность темы исследования.
Создание социального государства в России не может быть успешным без функционирования хорошо налаженной, высококвалифицированной государственной службы.
В целях повышения эффективности государственной службы в условиях формирующейся рыночной социально-экономической системы, развития демократии и становления гражданского общества Указом Президента Российской Федерации 19 ноября 2002 года утверждена федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» ', предусматривающая реализацию комплекса мероприятий, направленных на совершенствование правовых, организационных, финансовых
"\ и методических основ российской государственной службы.
; Особое внимание в программе уделяется кадровым вопросам, а именно
управлению персоналом государственной службы. Па передний план выходят такие проблемы, как создание эффективного механизма подбора кадров для федеральной государственной службы, обеспечение должностного роста федеральных государственных служащих на основе их профессиональных заслуг и деловых качеств, создание системы непрерывного профессионального образования, осуществление управления развитием профессиональных качеств
I федеральных государственных служащих, обеспечение обновления и плановой
ротации кадрового состава федеральной государственной службы,
• формирование на конкурсной основе кадрового резерва федеральной
' государственной службы и обеспечение его эффективного использования,
соблюдение объективности в оценке результатов деятельности федеральных
i i государственных служащих при проведении аттестации или
квалификационного экзамена, разработка системы вознаграждения и
1 Ука! Прешдшга Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной пршрамме «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)».
4
карьерного роста, а также формирование новых принципов профессиональной
этики и механизмов их реализации. Ни одно из этих направлений не обходится : i без оценки персонала государственных служащих. Она является «сквозным»
• видом кадровой работы в системе государственной службы.
Регулярное, при том основанное на научных подходах, проведение оценки
качеств и результатов деятельности служащих государственного аппарата
является одним из важнейших условий повышения эффективности его
функционирования.
Из сказанного видно, что рассмотрение вопросов технологизации
процедуры оценки кадров, как составной части более общей проблемы
совершенствования института государственной службы, является чрезвычайно
актуальным.
Важным является вопрос о создании единого механизма осуществления
оценок, включенного в процесс управления персоналом государственной
службы.
Решение данной проблемы автор диссертационного исследования видит в
комплексном, системном подходе к рассмотрению теоретических и прикладных
составляющих такого социального явления как «оценка персонала ! государственной службы» с точки зрения социологии управления и применения
к нему принципов социальной технологизации.
Степень разработанности проблемы.
Проблема оценки государственных служащих многоаспектная и рассматривалась с точки зрения подходов разных научных дисциплин: экономики, социологии, социальной психологии, политологии, философии, права.
За последние десятилетия появилось много работ отечественных и зарубежных авторов, посвященных проблемам социальных технологий, где освещались различные аспекты оценочных технологий, применяемых в
«
практике управления кадрами2.
В общем виде оценки персонала рассматривались в трудах таких отечественных ученых, как Ф.Ф. Аунапу, И.В. Бизюкова, М.Н. Берулава, А.П.Егоршин, Е.В. Маслов, Б.В. Прыкин, СИ. Самыгин, Л.Д. Столяренко, В.К.Тарасов, СВ. Шекшня, В.В. Щербина и др.3
Оценку персонала государственной службы исследовали такие ученые, как СП Атаманчук, Е.А. Аксенова, Ю.М. Амелин, Т.Ю. Базаров, Х.А. Беков, А.А. Деркач, В.Г.Зазыкин, В.И. Матирко, В.А. Сулемов, Ю.В. Синягин,
Афанасьев В Г Человек в управлении обществом. - М.. Политиздат, 1977. в Афанасьев В Г Общество системность, познание, управление. - М„ 1981.
Волков IO Е Теоретико-методологические основы социолог ического анализа общественных систем и процессов. - М.. 2001. Данакин 11 С , Дятченко Л Я Органитационная технология Учебное пособие для студентов по курсу «Социальная технолог ия». -Ьелюрод, 199}. Дамакин Н С. Теоретические и методические основы рафаботки технологий социального управления Автореф лис...д-ра соц наук, Лк
I рула и соц отнош - М . 1994
Дулченко В С, Макаревич В Н Соииоипженерная деятельность, социальное проектирование, социальная тсхноло1ия // Марксистско-ленинская социология /Отв ред. Осипов Г В., Иванов В Н/ Ак труда и соцотнош - М • Наука, 1988
Дятченко Л Я Социальные гехнологии в системе управления общественными процессами: Автореф дис...д-ра социол наук, М, 1993 Зайцев А К Внедрение социальной технологии в практику управления // Социальное развитие предприятия и работа с кадрами / Под ред. Якимова В П.. - М ; Экономика, 19X9.
Зайцев А К Методика рагработки и внедрения социальной технологии в условиях промышленного предприятия // Социальные резервы повышения качества и эффективности труда. - М МДПТП, 1986.
Иванов В Н Информатизации и технолог и кшия социального пространства. Материалы в I Международному симпозиуму по социальным технологам 24-25 ноября 1994 - Москва, Н Новгород, 1994.
' Иванов В Н Методические рекомендации по подготовке и проведению аттестации партийных, советских, профсоюзных,
! комсомольских и идеологических кадров, руководителей трудовых коллективов и резерва на них - М., 19X7.
Иванов В И , Лесников Г Н , Зайченко В Л Проблемы информатжаиии и гехнологишции социального пространства. - М., 1994. Иванов ВЫ, Патрушев В И Социальные технологии Курс лекций / Моек гос сои ун-т, Ин-т социологии, каф соц инженерии. - М. Союз Полшивалкина В Й Социальные технологии' проблемы методологии и практики - Кишинев, 1997. Социальный менеджмент . Сб./ Под ред. В II Иванова, В И Патрушева. - М ¦ 199Х
II (ероина В В 11роблемы технологи зации социоинженерной деятельности // Социолог ические исследования, 1490, № 8 Щербина В В Рафаботка нормативных критериев Оценка деловых и личностных качеств руководителя - В кн Вопросы совершенствования социального планирования и управления в отраслях промышленности в свете решений XXVI съезда Kl ICC. -Пермь, 1482.
Ансофф И Новая корпоративная стратегия Пер сандг.-СПб Нигер Ком, 1999. Основы социального управления: Учеб пособие / Под ред. В Н Иванова. - М 2001. . Маритагги М Современная технолог ия и экономическое ршвитие Японии -М, 1986
Макмиллан Ч Японская промышленная система перс англ /Общ ред Вичанскою О С. - М. Прогресс, 1988 ,, Питере Т., Уотермен Р В поисках эффективного управления (Опыт лучших компаний), пер с англ.-М. Прогресс, 1988.
к АунагтуФФ Методы подбора и подготовки руководигелей производства - М. Экономика. 1971.
Ьерулава М И Психология и педагогика менеджмента. - Бийск НИЦ, БиГПИ, 1995.
Ьи Пскова И В Кадры подбор и оценка - М. Московский рабочий, 19X4
Ргоршин А П Управление персоггалом - И Новгород, 1999 , ' Маслов Е В Управление персоналом предприятия Учебное пособие. - М -Новосибирск, 1998.
Самыгин С И., Столяренко Л Д Менеджмент персонала - Ростов-на-Дону Феникс, 1У97.
¦ Прыкин Б В , Прыкина Л В , Эриагггвили М Д., Усман ЗА. Обший курс менеджмента в таблицах и графиках: Учебник для студентов
¦ вуюв. -М ЮНИ1И, 1998,
i Тарасов В К Система авгоматишрованной аттестации руководителей и специалистов (опыт социальной гехнологии) -Таллин:
i Валгус. 19X2
j Шекшня С В Управление персоналом современной организации - М. Бизнес-школа «Интел-Синтез», 1997.
| Щербина В В Средства социоло! ической диагностики в сие теме управления. - М. Ичд-во МГУ, 1993.
6
А.И. Турчинов и др. При этом некоторые из названных авторов - В.А. Сулемов, В.И. Матирко - обосновывают необходимость разработки эффективных, научно-обоснованных социальных технологий оценки государственных служащих и принципов социальной технологизации.
При проведении диссертационного исследования автор опирался на труды таких отечественных ученых, как В.Г. Афанасьев, Ю.Е. Волков, А.К. Зайцев, В.Н. Иванов, В.И. Патрушев, В.В. Щербина и др., в которых разработаны теоретические и методологические основы науки социального управления и проблемы социальных технологий, на базе которых могут разрабатываться и технологии оценки персонала государственной службы.
Учитывая особую важность процедуры оценки персонала в системе российской государственной службы, как составляющей процесса управления социальной группой государственных служащих, отсутствие систематизированных данных по применяемым методам и процедурам оценки, методических рекомендаций по разработке социальной технологии оценки государственных служащих, необходимость научного обоснования для применения принципов социальной технологизации к процессу оценки, автор работы счел вполне обоснованным дальнейшую научную проработку поставленной проблемы.
Актуальность проблемы, ее недостаточная разработанность и потребность практики в научно обоснованных рекомендациях обусловили выбор предмета исследования, постановки его цели и решения вытекающих отсюда задач.
Атаманчук С Г., Матирко В И Государственная служба кадровый потенциал. Учеб пособие. - М.. Дело, 2001. Аксенова Е А, Базаров 1 К) и яр Управление персоналом в системе государственной службы Учебное пособие - М Ин-т ппвыш. квадмф госслужащих, 1997.
Ьашров Т К) Т'ехнолошя оценки и отбора государственных служащих (из опыта ряда зарубежных стран). Вестник ГС, 1993, № I Ьеков X А Методология и практика формирования системы оценки управленческого персонал Автореферат дисс .. на соиск уч ст доктора экон наук - М , 2UO2
Деркач А А , Зашкин В Г., Синя! ии К) В Мониторинг личностно-профессионалыюго рашития в системе подюювки и переподготовки государственных служащих - М . РАГС, 1999.
Деркач А А., Маркова А К Психоло/ ический подход к профессиональной аттестации госслужащих // Становление государственной службы в России и подготовка высшего административно-управленческого персонала. Материалы межкафелральной научно-практической конференции Секция «11сихо;юго-акмеологическое обеспечение профессиональной леягелыюсти государственной службы». М Иад-во РАГС, 1998
Матирко В И Проблемы кадровой политики в государственном аппарате - М„ Дело, 1996.
Сулемов В А Механизм кадрового обеспечения государственной службы// Государственная служба Российской Федерации: становление, кадровое обеспечение - М., 1994.
Сулемов В А Номенклатура руководящих кадров как социально-управленческий институт и возможности его использования в системе современной государственной службы // Российское государство и государственная служба на современном лапе. - М , 1998 Управление персоналом. Учебник /Общ ред А И Турчинова. - М. И !д-во PAI С, 2002.
I
Цель исследования - раскрыть сущность технологизации оценки персонала государственной службы и выработать рекомендации по совершенствованию соответствующих технологий с учетом отечественного и зарубежного опыта, а также опираясь на данные проведенного автором социологического исследования.
Достижение данной цели потребовало решения следующих задач:
- проанализировать теоретико-методологические основы социальной технологизации для практического применения социальных технологий в оценке персонала государственной службы;
- уточнить понятия «социальная технология оценки государственных служащих» и «социальная технологизация оценки государственных служащих»;
- определить путем экспертного опроса роль оценки государственных служащих в кадровом обеспечении работы с персоналом государственной службы, современные требования к осуществлению процесса оценки и ее основные составляющие;
- проанализировать практику применения оценочных процедур, применяемых как у нас в стране, так и за рубежом;
- систематизировать методический инструментарий, применяемый при оценке профессиональных, деловых и личностных качеств и результатов деятельности государственных служащих;
- разработать практические предложения и рекомендации по созданию социальной технологии оценки персонала государственной службы.
Объектом исследования является социально-профессиональная группа государственных служащих.
Предмет исследования - процедура оценки персонала государственной службы как компонент системы управления кадрами государственных служащих с позиций социально-технологического подхода.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых (социологов, экономистов, политологов, социальных психологов), законодательные и нормативные акты, социологическая и др. научная периодика, посвященная вопросам социального управления, государственной кадровой политики, государственного и муниципального управления, государственной службы, проблемам управления персоналом, в т.ч. персоналом государственной службы, и принятые научным сообществом положения общей теории управления и социологии управления, социологии организаций, теоретические основы разработки социальных технологий.
В качестве методов исследования применены: научное обобщение, общенаучные методы логического и сравнительного анализа, методы прикладной социологии: интервью, экспертный опрос и др.
Эмпирическая и информационная база исследования.
В качестве информационных источников послужили официальные документы и нормативно-правовые материалы, касающиеся управления персоналом государственной службы в период реформирования, например, Указ Президента Российской Федерации «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» от 19 ноября 2002 г. № 1336 и Концепция реформирования системы государственной службы от 15 августа 2001 г. № Пр-1496, в которых указывается на новое понимание государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления.
Автором было проведено эмпирическое социологическое исследование в подразделениях Министерства труда и социального развития Российской Федерации и его территориальных органах - департаментах Федеральной
9
государственной службы занятости населения (ФГСЗН) в форме стандартизированного экспертного опроса и свободного интервью государственных служащих, занимающих государственные должности уровня руководителя департамента, заместителя руководителя департамента, начальника управления, заместителя начальника управления, начальника отдела, заместителя начальника отдела. Опрос проводился по согласованию с Департаментом по вопросам государственной службы и Департаментом кадровой политики Минтруда России и в соответствии с требованиями, предъявляемыми к экспертным опросам. Анкета с данными простых распределений приводится в приложении. Всего опрошено 198 человек.
Основные результаты, полученные автором в ходе исследования, и их научная новизна:
- внесены уточнения в трактовку и специфику процедур оценки государственных служащих, предусматривающие применение социально-технологического подхода к оценке персонала государственной службы;
- разработан методологический подход к построению социальной технологии оценки персонала государственной службы;
- выработан алгоритм проведения оценочных процедур с учетом поставленных в конкретных условиях целей оценки, включающий виды и методы проведения оценки, временные нормативы, типы используемой информации, виды фиксации исходной продукции;
- проведен сравнительный анализ применяемых в практике работы с государственными служащими оценочных методов и методик, выявлены их недостатки, достоинства и определены возможности их применения;
- предложена, как базовая, рамочная, разработанная автором диссертации методика, позволяющая создавать другие, специфические для
10
различных государственных органов управления, технологии оценки государственных служащих.
Апробация работы была проведена в ходе выполнения Государственных контрактов на выполнение научно-исследовательских работ с Министерством труда и социального развития Российской Федерации № 12012-1/01 от 26 февраля 2001г. и ЛЬ 12011-3/02 от 23 августа 2002 г. по темам: «Разработка технологий оценки и отбора кандидатов на замещение государственных должностей государственной службы» и «Разработка методических рекомендаций по повышению эффективности служебной деятельности государственных служащих на основе оценочных процедур», а также при осуществлении преподавательской деятельности на кафедре Социальной политики, государственного и муниципального управления Российской государственной академии труда и занятости (РГАТиЗ) Минтруда России по курсу «Государственная и муниципальная служба в органах социально-трудовой сферы».
Основные результаты диссертационного исследования доложены и обсуждены на заседаниях кафедры Социальной политики, государственного и муниципального управления Российской государственной академии труда и занятости Минтруда России, кафедры Социальной политики и управления социальными процессами Академии труда и социальных отношений.
Положения диссертационного исследования отражены в 3 научных публикациях и 2 отчетах по научно-исследовательским работам.
Практическая значимость исследования.
Па основе исследований, проводившихся в соответствии с государственными контрактами на проведение научно-исследовательских работ, автором были разработаны «Методические рекомендации по проведению оценок персонала государственных служащих», которые были направлены в 2002 г. Департаментом по вопросам государственной службы
11
Минтруда России в кадровые службы федеральных органов исполнительной власти.
Аналитические материалы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут использоваться для совершенствования практики управления персоналом государственной службы.
Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов «Социология управления», «Социология организаций», «Социология труда», «Общая теория управления», а также при разработке курсов для обучения государственных служащих по специальности «Государственное и муниципальное управление», «Государственная служба», «Управление персоналом».
Основные положения, выносимые на защиту:
- в целях повышения эффективности деятельности государственных органов в условиях становления социального государства и развития гражданского общества необходимо использовать современные социальные технологии, в том числе технологии оценки кадров государственной службы;
- социальная технологизация оценки госслужащих необходима для оптимизации кадрового состава государственной службы; применение социальных технологий оценки государственного служащего на разных этапах его карьерного продвижения от начала трудовой деятельности до ее завершения будет способствовать рациональному использованию кадров в системе государственной службы;
- социальные технологии оценки кадров госслужбы являются необходимым элементом формирования современной системы управления персоналом государственной службы;
- применение социальных технологий оценки кадров в системе государственной службы будет способствовать повышению эффективности оценочных процедур, внедрению современных технологий в практику государственного управления;
12
- государственного служащего необходимо оценивать комплексно: оценке должны подлежать как профессиональные, деловые и личностные качества государственного служащего, так и результаты его служебной деятельности, а также его личностный и профессиональный потенциал;
- разработка своей специфической технологии оценки на основе базовой (рамочной) позволит государственному органу оптимизировать процесс управления кадрами.
13
Глава 1. Социальные технологии оценки кадров государственной
службы: теоретико-методологические основы
1.1. Государственная служба в период реформирования:
кадровый аспект
Реформирование механизма государственного управления России затрагивает изменения и в такой важной его составляющей как государственная служба. Федеральная программа реформирования государственной службы на 2003-2005 годы, утвержденная Указом Президента Российской Федерации 19 ноября 2002 г. № 1336, констатирует, что в России сложились конституционные основы государственной службы, принципиально отличающейся от действовавшей ранее административной системы.
В последнее десятилетие в России происходило становление и развитие государственной службы, осуществлялись работы по приведению нормативно-правовых основ системы государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями - приняты Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» (от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ), законодательные и другие нормативные акты, регламентирующие деятельность государственной службы в нашей стране.
Выделим наиболее общие категории и понятия: «государственная служба», «государственный служащий», «государственная должность».
Государственная служба, в широком понимании, является комплексным (публичным, социальным, организационным) институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации, отдельных государственных учреждений и организаций (далее именуются - государственные органы) или полномочий
14
лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, учреждаемые Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами, и конституционные должности субъектов Российской Федерации.
Под государственной службой, в узком смысле, понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
Систему государственной службы образуют различные виды федеральной государственной службы и государственная служба субъектов Российской Федерации.
Термин «государственная служба» в значении служения гражданина своему государству (это подчеркивают Г.В. Атаманчук, Б.М. Лазарев, Н.М.Казанцев) выявляет главную цель и задачу государственной службы -укреплять государство и гражданское общество, решать фундаментальные задачи и цели, стоящие перед ними. Конечно, государственная служба выходит за рамки перечисленных задач. Уровень ее развития в значительной степени характеризует состояние и характер конкретного государства и его государственных институтов, степень зрелости, образованности и приспособленности тех или иных институтов и учреждений к решению сложных социальных и экономических задач.
Государственным служащим в соответствии с вышеуказанным Федеральным законом является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном законом «Об основах государственной службы», обязанности по государственной должности государственной службы.
Должность государственного служащего является элементом структуры государственного управления, отражающей организационные формы реализации управленческих функций в условиях функционирования социально-экономической организации как целостной государственной системы.
Государственная должность — должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов
15
Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Государственные должности подразделяются в Федеральном законе на: государственные должности категории «А», «Б», «В» Перечень государственных должностей этих категорий, дается в Реестре государственных должностей в Российской Федерации.
В данной работе нас будет интересовать уровень государственных должностей категории «В» (федеральных органов исполнительной власти).
В Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации", в ст. 5 сформулированы принципы государственной службы, среди которых:
- принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
- принцип профессионализма и компетентности государственных служащих;
- принцип гласности в осуществлении государственной службы;
- принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
- принцип стабильности кадров государственных служащих.
Реализация этих принципов является одним из приоритетных направлений современной государственной кадровой политики, интегральную часть которой составляет оценка государственных служащих, осуществляемая в целях определения и раскрытия способностей и возможностей работающих в государственном аппарате сотрудников, рационального использования их профессионализма и потенциала.
Однако развитие института государственной службы не проходит гладко. Разработанная в 2001 году Концепция реформирования государственной
16
службы Российской Федерации5 констатирует наличие ряда проблем, которыми характеризуется современное состояние государственной службы РФ, среди которых:
недостаточная эффективность деятельности органов государственной
i
I власти и их аппаратов;
снижение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих;
слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе информационных, отвечающих задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов;
непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы;
низкая эффективность профилактики коррупции и борьбы с ней, а также правовых и организационных мер контроля деятельности органов государственной власти и их аппаратов со стороны гражданского общества;
отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений между органами государственной власти, структурными подразделениями аппарата органа государственной власти, а также между органами государственной власти, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества;
информационная закрытость органов государственной власти. Как отмечается в Программе реформирования государственной службы, профессиональный состав государственных служащих ухудшается, сохраняется преобладание работников в органах государственной власти с непрофильным образованием. Усиливается дефицит государственных служащих в возрасте до 45 лет. Поступление граждан на государственную службу и должностной рост государственных служащих в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя государственного органа, нежели от их профессионального
Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации, 15 августа 2001г., Пр-1496
I
17
уровня и деловых качеств. Утратили силу прежние нормы морали и идеологического воздействия, регулировавшие поведение работников органов государственной власти и управления и ставившие барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах. Не выработаны новые правила служебного поведения (профессиональной этики) государственных служащих и законодательные механизмы их реализации.
Для совершенствования деятельности по повышению эффективности государственной службы Программой реформирования в числе главных задач определены, наряду с остальными, такие, как использование современных технологий государственного управления, внедрение новых и эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, стимулирования и оценки результатов служебной деятельности государственных служащих, подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих.
На взгляд автора, решению этих вопросов в немалой степени поможет внедрение эффективных социальных технологий в практику управления кадрами государственной службы, в том числе социальных технологий оценки персонала государственных служащих.
Оценка персонала пронизывает всю систему управления персоналом государственной службы - подбор, отбор и расстановку кадров, профессиональное развитие, формирование резерва и т.д. Оценка применяется при конкурсном отборе, аттестации государственных служащих, при определении его профессиональной подготовленности, выявлении потенциальных возможностей специалиста, а также профессионально значимых качеств. Переход на контрактную систему найма на государственную службу требует внедрения оценок, которые позволили бы объективно представлять результаты работы персонала.
Поэтому, по мнению автора исследования, применение социальных технологий оценки, как инновационный метод социального управления, будет способствовать более рациональному использованию человеческих ресурсов в системе государственной службы. |
