ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы.
Конец XX века стал временем пристального внимания к проблеме совершенствования административно-территориального деления России. Сформировавшаяся к этому периоду структура административно-территориального деления страны перестала восприниматься как оптимальная и устойчивая. Набор административно-политических проблем и противоречий в современной России на рубеже веков оказался настолько широк, что настоятельная необходимость в реформе основ территориального управления стала очевидной.
Выстроенная на протяжении XX века под влиянием различных, зачастую, противоречивых факторов система административно-территориального управления Российской Федерацией не смогла полностью разрешить накопившиеся ранее проблемы и поставила новые. Характерные для неё особенности: излишняя дробность, неравноценность субъектов федерации по размерам территории, численности населения, природно-ресурсному и экономическому потенциалу, наличие «матрешечных» территориальных единиц, неравноправное положение субъектов федерации различного статуса (республик, краев, областей, автономных округов), несмотря на их равенство, декларируемое Конституцией - все это порождает серьезные проблемы в территориальном управлении страной. В условиях авторитаризма такая громоздкая и асимметричная система держалась на жесткой конструкции, сформированной на базе предельно централизованного партийно-государственного аппарата.
Постсоветский период в развитии России выдвинул новые ориентиры государственной региональной политики. Основными ее задачами являются, с одной стороны, стремление к сохранению единства и территориальной целостности российского государства, с другой, «осуществление мер
экономического, административного и правового характера, обеспечивающих самостоятельность регионов, сочетание государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории России»1. Эти задачи начали осуществляться в условиях сложившейся еще при социализме территориальной организации страны с доставшимся от прежних времен административно-территориальным делением. Такая ситуация вызвала потребность в реконструкции административно-территориального деления России, начала которой были положены изменениями статуса российских регионов в 1990-х годах и принятием новой Российской Конституции 1993 г., продолжены с введением системы федеральных округов , предложениями по объединению ряда регионов (в том числе и уже практическим решением о создания Пермского края, объединившего Пермскую область и Коми-Пермяцкий автономный округ)3.
Волна публикаций в прессе на эту тему, появление разнообразных, порой противоречивых, проектов дальнейшего переустройства административно-территориального деления России - дополнительные свидетельства того, что данная проблема к настоящему времени не просто актуальна, а нуждается во всесторонне обдуманном и взвешенном решении. В то же время в России накоплен огромный исторический опыт преобразований системы административно-территориального деления, учет которого, может оказаться полезным не только в выработке перспективных решений, но, и позволит избежать допущенных ранее ошибок.
Особенную важность представляет опыт административно-территориальных преобразований России в XX веке, охватившем различные периоды государственного устройства страны: Российская Империя, РСФСР, Российская Федерация. Анализ этого опыта дает возможность сравнения систем государственного территориального устройства на разных этапах, выявления исторических корней трансформации административно-
территориального деления, оценки эффективности предпринятых ранее шагов и выяснения причин допущенных ошибок.
Именно в двадцатом столетии Россия пережила несколько кардинальных преобразований административно-территориального деления: были попытки и значительного укрупнения административно-территориальных единиц (1924-1929 гг.), и их резкого «измельчения» (1930-е - 1950-е годы), и разнообразных «косметических» преобразований. Каждая из этих попыток была обусловлена своеобразием политической и экономической ситуации. По-настоящему воспринять и глубоко проанализировать эти события и процессы невозможно без их пространственного историко-географического осмысления.
Для России с ее огромной территорией актуальность историко-географических аспектов изучения названных проблем связана с обоснованностью административных границ, с поиском путей эффективного территориального управления, а, следовательно, и с решением задач социально-экономического развития государства. Историко-географический анализ изменения системы административно-территориального деления России, как междисциплинарное исследование на стыке двух традиционно связанных между собой наук, дает дополнительное видение проблемы и помогает получить более глубокие знания о предмете исследования, позволяет внести новое понимание в оценку исторического хода преобразований административно-территориального деления страны.
Серьезным стимулом нового этапа исследования историко-географических проблем является современный уровень развития картографии, картографических методов исследования и геоинформатики. К сожалению, возможности картографических методов на основе компьютерных технологий используются в историко-географических исследованиях пока в очень незначительной степени. Между тем, применение этих методов особенно актуально в работах, связанных с
анализом трансформации вешних и внутренних границ государства, исследованиями эволюции территориальной организации расселения. Наглядность представленных на карте изменений развития страны по своей выразительности зачастую способна заменить и даже превзойти страницы текстовых описаний, при этом собственно картографический анализ способен стать основой для получения новой информации и интересных обобщений.
Состояние научной изученности проблемы
Проблемы административно-территориального деления в разных аспектах и с разной степенью глубины рассматриваются в научной литературе представителями различных специальностей: историками, юристами, политологами, экономистами, экономико-географами, философами, социологами. Несмотря на определенную разницу в подходах, вызванную спецификой каждой из наук, в работах, посвященных исследованию становления и эволюции административно-территориального деления, всегда есть точки соприкосновения. Несмотря на различия в методологии, работы разных специалистов по этой тематике в результатах и предложения часто перекликаются. Это явное свидетельство междисциплинарности проблем анализа и совершенствования административно-территориального деления.
Историко-географические аспекты в той или иной мере присутствуют во многих работах по исследованию системы административно-территориального деления, что говорит о признанной необходимости пространственно-временных подходов к таким исследованиям.
Вопросы изменения государственных границ и административно-территориального деления изначально и традиционно являлись объектом исследования исторической географии. Впервые обозначил это направление еще в XVIII в. В.Н. Татищев. Именно В.Н. Татищев, почитаемый как отец русской истории, так и основоположник географической науки в России,
осуществил первые в России масштабные историко-географические исследования, смог выразить глубокое теоретическое осмысление взаимосвязи истории и географии. Им впервые дано определение исторической географии, показаны этапы историко-географических исследований. По его мнению, «география историческая, или политическая, описует пределы и положения, имя, границы, народы, переселение, строения или селения, правление, силу, довольствие и недостатки. И оноя разделяется на древнюю, среднюю и новую, или настоящую»4. В.Н. Татищев выделяет границы в качестве непременного объекта историко-географического исследования. Время, когда писались эти строки (1745 г.), являлось периодом новых устоявшихся внутренних губернских границ, сложившихся после первой - «петровской» — губернской реформы, поэтому проблемы изменений в административно-территориальном делении страны пока остро не ставились и отдельно Татищевым не рассматривались.
Важность этих проблем была осознана позднее. Уже в 1819 году К.И. Арсеньев подчеркивал, что «безопасность внешняя и спокойствие народа внутри государства много зависят от правильного и с благоразумием устроенного разделения государства на части»5. Еще более обострилась проблема рационального административно-территориального устройства в связи с присоединением к Российской Империи новых территорий, потребностью выработки грамотной стратегии управления региональным развитием страны, тем более страны многонациональной. Коренные революционные изменения в жизни страны в начале XX века выдвинули данный вопрос в качестве одной из главных политических проблем.
В.К. Яцунский, подводя итоги развития исторической географии к середине XX в., назвал «географию внешних и внутренних политических границ» одним из основных элементов историко-географической характеристики6. В.К. Яцунскому принадлежат первые теоретические обоснования сущности историко-географического изучения территории, что
имеет непосредственное отношение и к историко-географическому исследованию административно-территориального деления России7.
Однако, следует отметить, что проблемы административно-территориального деления до недавнего времени не находились в центре внимания историков. С одной стороны, это может быть объяснено тем, что историческая география традиционно имеет статус вспомогательной (или специальной) исторической дисциплины, и был значительным по времени период спада интереса к ней (1930-1990-е годы). С другой, — что проблемы исторической географии и исторических границ в последние несколько десятилетий никогда не ставились так остро, как в настоящий момент. Как справедливо замечает в своей монографии историк A.B. Умрихин (2000 г.), «есть в истории любого государства сюжеты, на первый взгляд, особой исследовательской ценности не представляющие, упоминаемые как бы вскользь, выступающие в силу своего иллюстративного характера в качестве своеобразного предисловия, после которого и идет изложение ключевых социально-экономических, политических и культурно-исторических эпизодов того или иного периода развития страны. Одним из таких сюжетов, на мой взгляд, был и отчасти остается сюжет, связанный с зарождением и эволюцией административно-территориальных единиц» . Между тем, A.B. Умрихин подчеркивает значимость проблем административно-территориального устройства, являющегося «фактором, который оказывает существенное влияние на всю экономическую и социально-политическую жизнь территории»9. Понимание этой значимости стало особенно ощутимым в конце XX в., когда предельно обострились многие проблемы, связанные в том числе, с несовершенством административно-территориального устройства нашего государства.
Представление об эволюции административно-территориального деления России в двадцатом столетии изложено (причем, зачастую, крайне схематично) в очень небольшом количестве научных работ, эта тема стала
разрабатываться только начиная с 2001 г. Однако на протяжении XX века проводились исследования (и публиковались их результаты) по определенным периодам становления или изменений административно-территориального деления страны. Очень часто такие исследования не имели самостоятельный характер, а содержались в контексте более обширных по тематике работ. Спецификой исторических исследований советского периода, как известно, была идеалогизированность, когда «приоритет отдавался не столько факту, сколько политической установке» (Рябов В.В., Хаванов Е.И.)10. В частности, превозносились достоинства советской системы административно-территориального деления, которое противопоставлялось опыту буржуазных стран (Шафир М.А.11 и др.), был период апологетических работ, поддерживающих опыт совнархозов и связанных с ними преобразований в управлении территориями и период еще более резкого и безапелляционного отрицания этого опыта. Однако неверным было бы по идеологическим же мотивам отвергать весь опыт советской истории формирования административно-территориального деления. И здесь нельзя не согласиться с И.Г. Клименко в том, что «распространенное ныне негативное отношение к опыту советской истории приводит к отбрасыванию положительного опыта»12.
Показательно, что интерес к вопросам административно-территориального деления в России в ходе XX века, судя по публикациям, не был постоянным. В определенные периоды, когда особенно ощущалась острота проблем территориального управления, и назревали административно-территориальные реформы, происходил «всплеск» публикаций по данной тематике, который вскоре после завершения реформ практически прекращался. В начале XX в., когда стала очевидной необходимость в реформировании системы территориального управления, появились серьезные обобщения прошлого опыта административно-территориального деления России. Ю.В. Готье13 представил историю
10
развития административно-территориального деления от Петра I до Екатерины II, в работе В.А. Григорьева14 был дан анализ реформ местного управления при Екатерине II, динамике изменений административно-территориального деления по губерниям России с 1775 по 1897 гг. было посвящено детальное исследование В. Дена15.
Острая, уничтожающая критика прежней системы административно-территориального деления, доставшегося в наследство еще от Екатерины II, его несоответствия потребностям нового общества содержалась в работах В.И. Ленина16. Ленин критиковал систему губернского деления за то, что она не учитывала национального состава населения, роли больших городов, размещения промышленности и других хозяйственных факторов. Еще в 1913 году В.И. Лениным были определены в общих чертах те основы преобразования прежней системы административно-территориального деления России, которые стали реализовываться после Октябрьской революции 1917 года.
Эти общие положения были теоретически проработаны и во многом реализованы на практике большой группой экономистов, инженеров, политиков в период с 1917 по 1929 гг. Их работы нашли отражение в сборнике материалов под названием «Вопросы экономического районирования СССР»17, выпущенном под редакцией академика Г.М. Кржижановского. Книга включает доклады и аналитические материалы специалистов, впервые попытавшихся реализовать идею совмещения политико-административного и экономического районирования в административно-территориальном делении России: И.Г. Александрова, М.Ф. Владимирского, К.Д. Егорова, Г.М. Кржижановского и др. В книге представлены также выдержки из плана ГОЭЛРО о районировании; тезисы, выработанные комиссией при ВЦИК по вопросу об экономическом районировании; доклад Госплана III сессии ВЦИК об экономическом районировании России. В 1920-е годы появилось значительное количество
11
публикаций по вопросам районирования России, в которых обосновывалась важность проводимых тогда преобразований (И.Г. Александров18'19'20'21, А.И. Ванштейн22, К.Д. Егоров23'24'25, СИ. Сулькевич26, Н. Топкий27, С. Югенбург28 и др.).
Этот фундаментально разработанный, и что очень важно - постепенно (с 1923 по 1929 гг.) внедренный проект - привел к коренной реформе административно-территориального деления, к укрупнению
административно-территориальных единиц и уменьшению их числа в несколько раз по сравнению с дореволюционным периодом. И хотя эти преобразования просуществовали очень недолго, опыт конца 1920-х годов вошел в историю как уникальный этап трансформации системы территориального управления в России.
Следует подчеркнуть, что в научной литературе отношение к этому этапу неоднозначно. Иногда суть его воспринимается только, как попытка сломать старое губернское деление, доставшееся в наследство от царизма или как попытка приостановить образование национально-территориальных единиц, переставив акцент с национальных факторов на экономические (Благодатских В.Г. ). Чаще - как очередной этап эволюции административно-территориального деления, вызванный потребностями времени (Соломаткин A.C.30, Малышева Е.П.31, Тархов С.А.32). Все это отчасти справедливо, однако, на наш взгляд, этот опыт укрупнения административно-территориальных единиц, заслуживает самого пристального внимания, как «не имевшее аналогов в истории административно-хозяйственное деление, осуществленное на основе сетки экономических районов» (Агафонов Н.Т.33 и др.). Оно, по словам P.A. Исляева, было «реальной попыткой разделения функций управления между центральными и региональными органами, реальной попыткой децентрализации управления, что и стало вскоре рассматриваться как его основной недостаток» 4.
12
Оценивая региональную политику России в 1920-1930-е гг., современный историк СИ. Шубин говорит следующее: «Всесторонний анализ ситуации дает основание утверждать, что в середине 1920-х годов ... Россия была ближе к общемировому цивилизованному уровню развития, чем на рубеже XX и XXI веков»35. Такое утверждение не кажется чрезмерным, если учесть, что в настоящее время идея укрупнения административно-территориальных единиц на основе нового экономического районирования в очередной раз занимает умы современных ученых и политиков.
После признанного в 1930-е годы нецелесообразным, по политическим мотивам, укрупнения сетки административно-территориальных единиц на основе учета экономических факторов, вопросы административно-территориального деления СССР (и РСФСР) стали в основном принадлежностью политических заявлений и докладов руководства страны. И.В. Сталин ' предельно четко обосновал идею разукрупнения административно-территориальных единиц целью приближения партийно-государственных органов к населению. Это было главным направлением административно-территориальных преобразований вплоть до 1950-х годов, и не могло тогда вызывать научных дискуссий. Разгром исторической науки в начале 1920-х годов (а также краеведения в начале 1930-х) надолго прервал изучение истории территориального управления в России и исторический анализ изменения административных границ.
В 1950-е годы, вновь была поднята проблема совершенствования административно-территориального деления, связанная с попыткой Н.С. Хрущева перейти к новым принципам хозяйственного и территориального управления и преобразования на этой основе сетки административно-
ТО
территориального деления страны . Первые признаки намечаемых изменений, как показывает Н.Т. Агафонов39, появились еще в конце 1956 г., когда была опубликована «осторожная по тону, однако новаторская по содержанию» статья экономиста П.М. Алампиева40 «О сетке экономических
13
районов СССР». В этой статье критиковался единый (унифицированный) подход к районированию, положительно оценивался опыт 1920-х годов, обосновывалась целесообразность «развития районов» (в том числе изменения их границ). Намеченные преобразования должны были затронуть и сетку административно-территориального деления России. Эти идеи были развиты П.М. Алампиевым в его книге «Экономическое районирование СССР», где он отстаивает принцип единства экономического районирования и административно-территориального деления и доказывает несостоятельность доводов со стороны противников этого единства. Кроме того, в книге подчеркивалось обратное влияние административных границ на формирование экономического района41. Следует заметить, что в этот период, помимо работ П.М. Алампиева, появились и другие фундаментальные труды по экономическому районированию, сделавшие всемирно известной советскую научную школу экономико-географического районирования, и ставшие основой всех последующих теоретических и практических разработок в этом направлении: H.H. Колосовский42, В.М. Четыркин 43, Ю.Г. Саушкин, Т.М. Калашникова44 и др.
Однако начатые в конце 1950-х годов реформы в силу экономических, а более всего политических причин до конца не осуществились и были прекращены со сменой руководства страны. Тем не менее, период с 1957 по 1964 гг. стал заметной вехой в цепи преобразований административно-территориального деления России и не раз становился темой научных исследований. Пожалуй, наиболее серьезными из них стали: специально посвященный этому периоду научный доклад междисциплинарной группы ленинградских ученых под руководством Н.Т. Агафонова45 «Административно-территориальное устройство РСФСР: Оценка опыта реформ 1957-1965 гг.», публикация Р. Пихоя46. Идеи Н.Т. Агафонова, высказанные при анализе изменения сетки политико-административного
14
деления страны, были развиты в работе А.Н. Жигло47, имеющей историко-географическую направленность.
Нереализованность проекта совмещения систем административно-территориального деления и экономического районирования не раз еще давала пищу для научных публикаций: Г. Наумов48, И.М. Богушевич49, A.A. Адамеску, В.В. Кистанов, В.К. Савельев50, A.A. Адамеску51, В.В. Воронин, М.К. Шишков52, В.В. Климанов53, А.Г. Гранберг54, В.В. Кистанов55, В.К. Бугаев56 и др. Эта идея, в концентрированном выражении, применительно к
0
условиям России начала XXI века, нашла свое отражение в монографии ¦ «Государственное территориальное устройство России: экономические и
правовые основы», созданной в 2003 году группой известнейших ученых-экономистов и правоведов: А.Г. Гранберг, В.В. Кистанов, A.A. Адамеску, П.Е. Семенов, Ю.А. Тихомиров, Б.М. Штульберг57. Авторами обосновывается два главных условия формирования единиц будущего государственно-территориального устройства: они должны выделяться на основе экономического районирования, то есть быть административно-экономическими образованиями и представлять гораздо более крупные территориальные единицы в сравнении с существующими. По мнению * авторов, одним из наиболее подходящих названий для них является
«губерния», количество которых в России должно составлять 20-30.
Если экономисты и экономико-географы в исследовании проблем административно-территориального деления более всего касались историко-географических и экономических аспектов, то внимание юристов в большей степени концентрировалось на проблемах федерализма, статуса субъектов федерации, правовых аспектах государственного территориального устройства. В 1960-1970-е годы этим вопросам посвятили свои исследования P.C. Павловский, М.А. Шафир58, В.А. Ржевский59, A.B. Лужин60, В.А. Немцев61 и др.
15
Хотя следует признать, что вопросы экономической, правовой и национально-политической обусловленности административно-
территориального деления затрагивались в той или иной мере представителями различных дисциплин. Однако в работах историков вопросы административно-территориального деления до конца двадцатого столетия не занимали существенного места. Исключением является работа Л.А. Фадеевой «Административное районирование РСФСР в 1928-30 годах»62 - кандидатская диссертация, защищенная в 1951 г. При этом актуальность проблем административно-территориального деления страны в целом и отдельных регионов неоднократно подчеркивалась в историографии: Я.Е. Водарский63, В.М. Кобузан64'65 и др.
Эти проблемы в той или иной мере освещались в работах историков, специализирующихся в области исторической географии. Примером удачного исследования является монография Э.Г. Истоминой «Границы, население, города Новгородской губернии 1727-1917 гг. Очерки по административно-территориальному делению»66.
В конце XX века в связи с происходящими преобразованиями во всех сферах жизни страны наметился и определенный интерес к вопросам преобразования административно-территориального деления. В начале 1980-х годов, еще в «доперестроечный» период, вновь появились идеи об укрупнении административно-территориальных единиц и о совмещении экономического районирования с административно-территориальным делением. М.А. Шафир в 1983 г. писал: «... настало время для того, чтобы существующее административно-территориальное устройство в большей степени основывалось на экономическом районировании, а последнее строилось на объективной научной базе»67. В качестве одного из возможных вариантов решения данной проблемы М.А. Шафир предложил переход на краевое административно-территориальное деление при сохранении на время
16
областей, которые после укрупнения сельских районов могли бы быть упразднены или заменены на округа. Это, по его мнению, «позволит более успешно сочетать отраслевое и территориальное планирование». В качестве примера автор предложил создание Обь-Иртышского края, что способствовало бы ускоренному освоению нефтегазовых, лесных и других богатейших ресурсов этой территории. В этих предложениях чувствуется ностальгия по неудавшимся попыткам укрупнения административно-территориального деления на основе экономического районирования в 1920-е годы и несостоявшимся реформам территориального управления конца
* 1950-х - начала 1960-х годов.
В книге М.А. Шафира с точки зрения юриста проанализированы особенности административно-территориального устройства СССР в сопоставлении с зарубежными странами и намечены пути его преобразования «с учетом условий и потребностей зрелого социализма». «Если в эксплуататорских государствах - пишет М.А. Шафир - разделение населения по территориальному признаку отвечает положению человека в качестве придатка территории, объекта для управления и взимания налогов, и, в конечном счете, служит целям удержания в повиновении
* эксплуатируемого большинства, то для социалистического государства характерна организация населения не только по территориальному принципу, но и на основе национального и экономико-производственного принципа». Автор критикует принципы административно-территориального деления буржуазных государств за то, что в них принимается во внимание только численность населения или определенные размеры территории, за «чрезвычайную косность» и неизменность в течение длительного времени и за то, что роль важнейших административных центров там подчас выполняют не крупные города, а «малозначительные населенные пункты» .
Более поздние работы (с 1990-х годов) содержат, как правило, независимые взгляды на сущность и динамику административно-
17
территориальных реформ, как в России, так и за рубежом. Среди таких исследований необходимо назвать две работы юриста A.C. Саломаткина69'70, в которых критически рассмотрена практика «раздробленности и бессистемности» административно-территориального управления в советский период и делается вывод о необходимости коренных преобразований этой системы в условиях современности. A.C. Саломаткиным рассматривается также опыт зарубежных стран в формировании административно-территориального деления.
Зарубежный опыт государственного строительства на принципах федерализма получил отражение в работах историка-германиста A.A. Ахтамзяна71 (1993-2000 гг.), им выделены ряд положительных примеров и тенденций в преобразовании территориальной структуры управления, а также обоснована идея укрупнения административно-территориальных единиц в России. Положительные стороны административно-территориального устройства в зарубежных странах отмечает и историк И.Г. Клименко (2001 г.), сопоставляя систему регионального управления в тоталитарных и демократических государствах. Она справедливо замечает, что «в условиях жесткого бюрократического контроля в государстве преобразования административно-территориального деления нередко производятся без учета возможных экономических последствий. Напротив, в условиях господства рыночной экономики административно-территориальное деление обычно отличается длительной стабильностью, так как администраторы не пытаются подчинить формирование новых экономических районов и связей задачам своей деятельности (если не считать деятельности налоговых учреждений, казначейств и т.п.), например, в США, Франции, Швеции и др»72.
Таким образом, в постсоветский период не только произошла смена ориентиров в региональной политике, что послужило основой новых взглядов на административно-территориальное деление, но и изменилась

Получить работу