ВВЕДЕНИЕ Актуальность исследования
В государственном управлении экономическими процессами, социально-трудовой сферой важную роль играют Федеральные целевые программы мероприятий по улучшению условий и охраны труда. Их составлению должна предшествовать разработка прогнозов, содержащих оценку возможного состояния объекта управления и обосновывающих концепцию целевой программы. При этом прогнозирование, в качестве неотъемлемой составной части процесса принятия управленческих решений в форме программы, включает не только предвидение развития управляемого объекта (в диссертационной работе в качестве объекта управления выступает состояние условий и охраны труда), но также содержит рекомендации по выбору направления деятельности в сфере управления охраной труда для достижения соответствующих положительных изменений. Федеральные целевые программы мероприятий по улучшению условий и охраны труда, принятые на периоды с 1995 по 1997 годы и с 1998 по 2000 годы не оказали существенного влияния на улучшение состояния условий и охраны труда, что было предопределено не только кризисным состоянием экономики и, как следствие, отсутствием достаточного их финансирования, но также тем, что разработке не предшествовали научные исследования, обосновывающие концепцию целевой программы.
Научное исследование, осуществленное в диссертационной работе представляет собой разработку метода научного обоснования целевых программ улучшения условий и охраны труда в виде прогнозов на период до 2005 года. Такая постановка задачи определяет актуальность и новизну диссертационной работы.
Разработанность темы
Большинство исследований и публикаций рассматривают общие методологические и методические проблемы прогнозирования или же прогнозирование конкретных объектов управления. Теоретические и
методологические проблемы прогнозирования рассматривались в работах: Базарова В.А., Бестужева-Лады И.В., Гвишиани Д.М., Дыгори Б.М., Ивантера В.А., Косолапова В.В., Кульбовской Н.К., Лисичкина В.А., Макушина В.Г., Ракитского Б.В., Римашевской Н.М., Саркисяна С.А., Слезингера Г.Э., Хилюка Ф.М., Черкасова В.К., Шапиро А.И., Яковца Б.В., Ямпольского СМ. и других. В основном они посвящены общим вопросам теории прогнозирования, в том числе понятийного аппарата, роли прогнозирования в управлении, методологии и методам прогнозирования. Специальные исследования по методологии прогнозирования и разработке прогноза состояния условий и охраны труда до сих пор не опубликованы.
Целью исследования является создание методологических основ прогнозирования с целью разработки прогноза состояния условий и охраны труда до 2005 года, для выработки концепции Федеральной целевой комплексной программы улучшения условий и охраны труда. Поставлены и решены следующие задачи:
выявление места прогнозирования среди функций управления
условиями и охраной труда;
анализ роли прогнозирования в обосновании соответствующих
управленческих решений;
определение методологических подходы к разработке прогнозов
состояния условий и охраны труда;
выявление основных факторов, определяющих условия и охрану
труда;
анализ состояния информационной базы в сфере условий и охраны
труда;
выявление динамики показателей, характеризующих состояние
условий и охраны труда за годы реформирования экономики.
Предметом исследования является состояние условий и охраны труда в целом по Российской Федерации и в промышленности.
Объектом исследования выступает прогнозирование состояния условий и охраны труда до 2005 года.
Теоретической и методологической основой диссертации являются труды российских ученых-экономистов, посвященные различным проблемам экономики труда и охраны труда, социально-экономического и научно-технического прогнозирования.
В исследовании использованы положения Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об основах охраны труда в Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации, данные государственной статистики, материалы Министерства экономики Российской Федерации, Министерства труда и социального развития Российской Федерации, научные разработки Института труда.
Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:
1. Показана роль прогнозов в обосновании управленческих решений, принимаемых в форме Федеральных целевых комплексных программ улучшения условий и охраны труда. Оценка будущего состояния условий и охраны труда и факторов, определяющих это состояние, позволяет определить те основные направления управленческой деятельности, зафиксированные в целевой программе, реализация которых может позволить добиться существенного улучшения состояния условий и охраны труда.
2. Сформулированы основные методологические принципы и этапы разработки прогнозов условий и охраны труда, на основе преобразования информации, включающего целеполагание; сбор и анализ долгосрочной информации; причинно-следственный анализ воздействующих факторов; разработку вариантов прогноза, оценивающих возможное состояние условий и охраны труда в перспективе.
3. На основе анализа информации, получаемой по формам государственной статистической отчетности № 1 - т (условия труда) и № 7 — травматизм, впервые определена степень охвата статистическим наблюдением численности предприятий и среднесписочной численности занятых в целом по Российской Федерации и по основным отраслям материального производства в динамике.
4. Осуществлен анализ динамики показателей, характеризующих состояние условий и охраны труда за годы реформирования экономики (1990 - 1998) в целом по Российской Федерации и по ее субъектам во взаимосвязи с анализом факторов, воздействующих на их состояние. Для существенного улучшения состояния условий труда в перспективе обоснована необходимость обновления материально-технической базы производства под контролем органов управления охраной труда.
5. Впервые разработан прогноз состояния условий и охраны труда на период до 2005 года и на его основе концепция Федеральной целевой комплексной программы улучшения условий и охраны труда. Прогнозы, представленные в данной работе, являются экспертными оценками, базирующимися на анализе всей доступной информации. Исходя из анализа роли факторов, воздействующих на состояние условий и охраны труда, обосновывается стратегическая задача, в виде создания организационных и правовых условий для выполнения законодательных требований о соответствии производственных объектов и производимой продукции, в первую очередь оборудования, требованиям охраны труда.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в использовании научных результатов при разработке Федеральной целевой комплексной программы улучшения условий и охраны труда на период до 2005 года, а методологические разработки могут применяться при составлении соответствующих прогнозов на различных уровнях управления.
Апробация_работы нашла выражение в публикациях автора по теме диссертации. Результаты исследования опубликованы в 2 работах общим объемом 2,5 п.л. Научные результаты докладывались на заседании Ученого совета Института труда при Министерстве труда и социального развития РФ.
Диссертационное исследование проводилось в рамках темы № 16.40 «Изучение условий и охраны труда в организациях РФ и подготовка предложений к проекту федеральной программы по улучшению условий и охраны труда на 2001-2005 гг.», выполняемой в Институте труда по Государственному контракту № 16.40/99 с Министерством труда и социального развития российской Федерации.
Автор работы принимала участие в подготовке материалов для доклада на Первом Общероссийском совещании по охране и безопасности условий на производстве, состоявшемся в июне 1996 года, и Втором Всероссийском совещании «Проблемы реформирования социальной сферы и совершенствования управления охраной труда», состоявшемся в июле 1999 года.
ГЛАВА 1.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ОХРАНОЙ ТРУДА В РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ
1.1. Система государственного управления охраной трупа
Государственное управление охраной труда является одним из важнейших звеньев механизма формирования и функционирования системы социальной защиты граждан. Это следует из основной социальной функции государства - обеспечивать конституционные права каждого гражданина на основе создания необходимых институтов, принятия соответствующих законов и контроля за их исполнением.
В условиях перехода к рыночной экономике изменяется роль государства по сравнению с той, которую оно играло в плановой административно-командной экономике. Ослабляются властные формы управления, основанные на исполнительском вертикально-отраслевом (ведомственном) подчинении и усиливается регулирующее и направляющее воздействие органов власти, опирающееся на создаваемую законодательную и нормативную правовую базу. Административному произволу командной системы управления противопоставляются единые законодательные нормы для всех субъектов хозяйствования.
Послеперестроечный период в нашей стране характеризовался распространением теории экономического либерализма, проповедовавшего невмешательство государства в хозяйственную деятельность предпринимателей и в функционирование рынка. Однако теоретический анализ и многолетняя мировая практика свидетельствуют об объективной необходимости активного вмешательства государства в развитие экономики, базирующейся на принципах рыночного хозяйства и свободного предпринимательства. Рыночная экономика развивается как саморегулирующая система, но это саморегулирование имеет определенные пределы, не всегда обеспечивает решение назревших
экономических проблем и зачастую сопровождается возникновением, развитием и углублением социальных противоречий. Одним из первых доказательств опасности социально-экономических последствий функционирования нерегулируемого рынка явился кризис 1929 - 1933 года в США и Европе. Под влиянием катастрофических последствий этого кризиса государство было вынуждено активно вмешаться в развитие экономики, использовать различные формы и методы ее регулирования. Первоначально, вмешательство государства в странах с рыночной экономикой ограничивалось социальной сферой, например, сферой функционирования рынка рабочей силы с целью оптимизации и ограничения размеров безработицы. Затем сфера активного вмешательства государства в хозяйственную жизнь охватила и другие ее стороны - инвестиции, научно-технический прогресс, охрану окружающей среды и др. Таким образом, дискуссии по вопросу о целесообразности регулирования рыночной экономики в нашей стране развернулись с опозданием на 50 - 60 лет. Практикой экономически развитых стран этот вопрос уже решен в пользу государственного регулирования. Перед государством стоит задача, с одной стороны, способствовать максимальному раскрытию и реализации преимуществ рыночной экономики (свободного предпринимательства, наличия здоровой конкуренции, реализации заинтересованности собственников капитала в его расширенном воспроизводстве и получении прибыли, а наемных работников в получении достойного вознаграждения за их труд), а с другой стороны - свести к минимуму отрицательные последствия (в основном социальные) развития рыночной экономики.
Основная цель государственного регулирования — сглаживание социальных противоречий в обществе, предупреждение крупных диспропорций, содействие сбалансированному развитию производства и непроизводственной сферы, обеспечение согласования текущих задач с перспективными, сочетание естественного стремления предпринимателей к сиюминутной выгоде с обеспечением долговременного устойчивого развития экономики.
Особенно важную роль государство должно играть в условиях перехода от централизованной системы управления к экономической
10
демократии, т.е. в период, когда рынка в общепринятом смысле еще нет, а в нашей стране еще и не сформулирована концепция стратегии развития страны и общепризнанная национальная идея.
Условия, когда основным работодателем являлось государство, определяли и форму отношений в сфере охраны труда (централизованно-распределительные с жестким административным контролем), и особые формы социальной защиты (государственно-патерналистко-собесовские). Существовавшая государственная система управления охраной труда была неоднородной по качеству — достаточно эффективная система защиты от рисков аварий и пожаров и крайне слабо развитая система защиты от профессиональных рисков. Число вновь выявляемых профессиональных больных на 10 тыс. работающих у нас в стране меньше аналогичного показателя по сравнению с промышленно развитыми странами в 30 - 40 раз, фактически отсутствуют системы медицинской, профессиональной и социальной реабилитации. Это в значительной мере было обусловлено , сложившейся моделью государственного управления, в которой приоритет отдавался функциям контроля за состоянием техники безопасности и гигиены труда, а также системе компенсаций профессиональных рисков с помощью льготных пенсий и ряда других льгот и компенсаций за работу в неблагоприятных условиях труда.
Отказ от административно-командной экономики привел к разрушению механизмов и структур управления охраной труда, которые хоть и были недостаточно эффективными, но, тем не менее, действовали и выполняли поставленные перед ними задачи (составление комплексных планов улучшения условий, охраны труда и санитарно-оздоровительных мероприятий, разработка систем стандартов безопасности труда и трехступенчатого контроля охраны труда, финансирование научно-исследовательских работ по охране труда). На сегодняшний день в рассматриваемой сфере практически разрушено вертикально-отраслевое управление. Службы федеральных органов государственной власти (министерств) малочисленны, не исполняют большинство функций по охране и гигиене труда, их права и финансовые возможности ограничены. Корпорации, концерны,
11
ассоциации и другие объединения не оказывают серьезного влияния на состояние безопасности труда на предприятиях, входящих в их состав. На самих предприятиях, в свою очередь, вопросам охраны и медицины труда также не уделяется должного внимания, численность специальных инженерных и медицинских служб резко сократилась. На большинстве малых и средних предприятий (кооперативах, ТОО и т.п.) службы охраны труда или специалисты, ответственные за ее обеспечение, вовсе отсутствуют.
Взамен прежних механизмов и структур, организующих работу в данной сфере, в ряде случаев, не определены и сформулированы их преемники. Такое положение дел приводит к тому, что многие вопросы охраны труда оказались «бесхозными», за них в стране никто не отвечает: не производится независимая (государственная) экспертиза техники и оборудования и проектов строительства новых и реконструкции действующих предприятий на соответствие правилам и нормам техники безопасности и гигиены труда; практически прекращена работа по оценке и нормированию предельно допустимых уровней концентрации химических и биологических веществ; в зачаточном и замороженном состоянии находится система медицинской, социальной и профессиональной реабилитации пострадавших на производстве; свернуты научно-исследовательские работы по технике безопасности и медицине труда, в том числе по разработке и обновлению стандартов системы безопасности труда, не уделяется должное внимание профессиональной подготовке специалистов в данной сфере.
Установление конституционных гарантий по охране жизни и здоровья граждан в процессе трудовой деятельности является прерогативой государства и именно оно в лице своего правительства несет бремя ответственности за реализацию этих гарантий путем создания соответствующей законодательной и нормативной правовой базы, осуществления контроля за выполнением законодательных требований, создания инфраструктуры в сфере управления охраной труда (системы научно-исследовательских организаций, центров обучения, статистических и информационных организаций для
12
проведения мониторинга), а также путем проведения соответствующей экономической и финансовой политики.
В настоящее время наблюдается несоблюдение трудовых прав и социальных гарантий на предприятиях, где происходит нарушение работодателями законодательных норм по созданию безопасных условий труда на рабочих местах, сокрытие от учета несчастных случаев на производстве, произвол по установлению режимов труда и отдыха, уклонение от выплат компенсаций за причиненный ущерб при утрате трудоспособности. Эти нарушения особенно характерны для негосударственного сектора экономики в малом бизнесе.
Социальная роль современного государства связана с тем, что оно является основным защитником интересов граждан, его различных социальных групп. В том числе государство обязано посредством создания эффективных систем охраны труда на национальном уровне реализовывать право граждан на труд, в условиях безопасности и гигиены, гарантируемое Конституцией Российской Федерации (ст. 37). Эти обязанности государство имеет возможность выполнить, поскольку оно выступает как властная структура, устанавливающая «правила игры» на рынке и воздействующая своими обязательными предписаниями на условия функционирования рыночных субъектов, формирующая механизмы экономического регулирования, способствующие созданию благоприятных условий и охраны труда. Государство должно содействовать ориентации предпринимательской деятельности на решение общегосударственных задач, в том числе создание производств и рабочих мест, отвечающих требованиям законодательства по условиям и охране труда.
Существенную роль в формировании государственной политики в области охраны труда в странах с рыночной экономикой определяют конвенции и рекомендации Международной организации труда (МОТ), определяющие наиболее важные вопросы социальной защиты работников в процессе труда. К таким вопросам относятся:
разработка и утверждение законов и других нормативных актов в
области условий и охраны труда;
13
утверждение и координация деятельности компетентных и полномочных органов в области охраны труда, а также государственного и других видов независимого надзора за техникой безопасности и гигиеной труда;
создание эффективных хозяйственных механизмов, способствующих формированию безопасных условий труда и социальной защищенности работающих, стимулирующих разработку и внедрение безопасной техники и технологии; организация и проведение научно-исследовательских работ по проблемам условий и охраны труда, создание сети заведений по обучению и профессиональной подготовке работающих, их информационному обеспечению, создание систем страхования от несчастных случаев и профессиональных заболеваний, служб и центров профилактики заболеваний.
Эти вопросы затронуты в Конвенции № 155 (1981) и Рекомендациях № 164 «О безопасности, гигиене труда и производственной среде»; Конвенции № 150 (1978) и Рекомендациях № 158 (1978) «Регулирование вопросов труда»; Конвенции № 121 (1964) и Рекомендациях № 121 «О пособиях в случаях производственного травматизма»; Конвенции № 81 (1947) «Об инспекции труда» и Протоколе к Конвенции № 81; Конвенции № 148 (1977) и Рекомендациях № 156 «О защите трудящихся от профессионального риска, вызываемого загрязнением воздуха, шумом и вибрацией на рабочих местах»; Рекомендациях № 31 (1929) «О предотвращении несчастных случаев на производстве»; Рекомендациях № 112(1959) «Об охране здоровья трудящихся».
В Федеральном законе «Об основах охраны труда в Российской Федерации», принятом Государственной Думой в июне 1999 года отмечается, что государственная политика в области охраны труда предусматривает совместные действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, объединений работодателей, профессиональных союзов и иных уполномоченных работниками представительных органов по улучшению условий и охраны труда, предупреждению несчастных случаев на производстве и
14
профессиональных заболеваний, возникающих в результате работы, в ходе ее или связанных с ней, сводя к минимуму, насколько это обоснованно и практически осуществимо, причины опасностей, свойственных производственной среде.
В этом Законе (ст. 4) основными направлениями государственной политики в области охраны труда названы:
обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников
в производственной деятельности организации;
принятие и реализация законодательных и других требований по
охране труда, а также федеральных и региональных целевых
программ, способствующих созданию безопасных условий труда и
предотвращению несчастных случаев на производстве и
профессиональных заболеваний;
установление единых требований по охране труда, обязательных к
исполнению всеми организациями независимо от их
организационно-правовых форм;
государственное управление охраной труда;
государственный надзор и контроль за соблюдением требований по
охране труда;
содействие общественному контролю за соблюдением законных
прав и интересов работников в области охраны труда;
обязательное расследование каждого несчастного случая и
профессионального заболевания на производстве;
защита интересов работников, пострадавших от несчастных
случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а
также членов их семей, на основе обязательного социального
страхования работников от несчастных случаев на производстве и
профессиональных заболеваний;
установление компенсаций за тяжелые работы и работы с
вредными и (или) опасными условиями труда, неустранимыми при
современном техническом уровне производства и организации
труда.
15
Эти направления государственной политики по охране труда реализуются посредством осуществления всех функций государственного управления охраной труда.
Совокупность функций управления
Изменение направленности государственного управления экономической жизнью в новых условиях хозяйствования не меняет сущности управления, понимаемого в самом общем виде как целенаправленный процесс воздействия на управляемый объект с целью достижения поставленной задачи.
В теории управления существуют различные определения понятия «управление», видоизменяемые в зависимости от предмета управления и системы, в которой оно осуществляется. Общие принципы и закономерности рассматривает кибернетика («интеграционная наука об оптимальном управлении сложными динамическими системами», которая «выявляет условия и средства, с помощью которых управление будет осуществляться наиболее оптимально», как «наука об общих законах преобразования информации в сложных управляющих системах»1). Кибернетика, исходя из общего, имеющего универсальное значение понятия управления, формулирует принципы, применимые к любой качественно своеобразной системе.
Кибернетика, являющаяся наиболее общей теорией управления, позволяет изучить взаимосвязь управляющей системы и управляемого объекта, организацию формирования и передачи информации, процесс принятия решения и т.д. Однако знание общих закономерностей управления, изучаемых кибернетикой, должно быть дополнено глубоким анализом собственно управляемой системы в конкретной социально-экономической среде с привлечением междисциплинарных знаний в области экономики, политики, права и других наук.
В исследованиях, посвященных процессам управления в экономике раскрывается сущность и особенности управления общественными социальными структурами. Важнейшей чертой
1 Словарь - справочник менеджера / Под ред. МГЛапусты. - М.: ИНФРА-М, 1996, с. 188- 189.
16
управления в общественных системах является то, что в управлении присутствует сознательная деятельность человека, категории цели, интереса, субъект действия, мотивация и др. Комплексный характер управления в социальных системах как целостного и исторически конкретного социального явления сформулировано в определении, данном Г.В.Атаманчуком: «управление - целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.)»2. В данном определении выделяется триада свойств - целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие, которая позволяет говорить о существовании управляющего воздействия в соответствии с .V сознательно выбранной целью.
Непосредственно государственное управление выражается в практической деятельности государственных органов по реализации политики государства, направленной на обеспечение жизненных интересов граждан и государства в целом. При этом выполняются функции управления, понимаемые как определенного вида управленческая деятельность, объективно необходимая для обеспечения целенаправленного воздействия на объект управления.
Действия, составляющие процесс управления, называются управленческими функциями. Каждая управленческая функция также представляет собой процесс, поскольку является, в свою очередь, серией непрерывных взаимосвязанных действий. В понятие «функция управления» вкладывается несколько различающихся толкований. Наиболее распространено понимание функции управления как вида управленческой деятельности3 или как составной части любого процесса управления.4 Структура функций управления в разных трудах по научной
2 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. - М.: Юрид. лит., 1997, с. 29-30. 1 Омаров A.M. Социальное управление. Некоторые вопросы теории и практики. - М.: Мысль, 1980, с. 180. 4 Словарь-справочник менеджера / Под ред. М.ГЛагусты. - М.: ИНФРА-М, 1996, с. 560.
17
теории управления различается. Впервые набор общих функций ^ управления был сформулирован в трудах Ф.У.Тейлора, М.Вебера,
А.Файоля, Г.Форда Г. Эмерсона, и других еще в начале века. Анализ классификаций функций управления был проведен в работах российских ученых Д.М.Гвишиани, О.В.Козловой, М.Г.Лагусты, А.М.Омарова, Г.Х.Попова, Г.Э Слезингера, Б.В.Смирнова, В.А.Столяровой, а также зарубежных ученых М.Мескона, М.Альберта и Ф.Хедуори. Были выделены основные функции: планирование, организация, координирование, контроль. Набор функций различается у разных авторов. Наиболее часто выделяют такие функции как организация, планирование, координация, регулирование, контроль, мотивация. Иногда включатся функции прогнозирования, учета и анализа.
Так, О.В.Козлова отмечает, что набор функций зависит от того, как рассматривается процесс управления. Если процесс управления рассматривается как единовременный акт целенаправленного ¦V воздействия, то он состоит из выполнения следующих основных (общих)
функций: планирования, организации, координации, контроля и стимулирования (активизации). Если же процесс управления рассматривается как процесс, осуществляемый во времени, то состав функций следующий: планирование, организация, контроль, регулирование и учет. При этом автор отмечает, что все функции взаимно проникают друг в друга.5
В учебнике «Управление проектами» функции управления подразделяются на основные и обеспечивающие. К основным функциям относятся: задающая, координирующая, регулирующая и контрольная. К обеспечивающим - информационная, экспертно-аналитическая и нормативно-методическая.6
г
По мнению В.А.Столяровой к функциям, отражающим сущность сса управления относятся: планирован координирование, регулирование, контроль и анализ.
процесса управления относятся: планирование, организация,
7
5 Теория управления социалистическим производством: Учебник для студентов экономических специальностей вузов / Под ред. О.В.Козловой. - М.: Экономика, 1979, с. 120.
6 Шапиро В Д и др. Управление проектами - СПб.; «ДваТрИ», 1996, с. 25.
7 Столярова В А. Функции и оценка результатов труда работников управления. - М.: Экономика, 1995, с. 59- |
