ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы настоящего диссертационного исследования определена ходом развития современного российского общества, повлекшего за собой кардинальное изменение всех сторон общественной жизни, становления основ гражданского общества, новой демократической политической системы. В этом процессе важное место принадлежит развитию местного самоуправления - фундаментальной основе общественной самодеятельности населения. Местное самоуправление, как показывает дореволюционный опыт, представляет собой ту специфическую «ветвь власти», которая, во-первых, участвует в осуществлении воли государства, а, во-вторых, наиболее полно учитывает интересы населения.
Исследование данной проблемы охватывает широкий спектр направлений. Значительный интерес к разработке местного самоуправления проявляют философы, политологи, экономисты, юристы, социологи, историки, представители науки управления. В Российской Федерации местное самоуправление в его истинном значении еще только начинает формироваться. При этом процесс его становления идет довольно сложно и противоречиво. На пути этого процесса стоит целый комплекс проблем, среди которых социально-экономические (затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям, резкое снижение уровня жизни населения и т.д.), финансовые (ограниченность доходной базы местных бюджетов), политические (падение доверия к институтам власти), культурно-исторические (переоценка ценностей).
Современное реформирование общества должно быть тесно связано с повышением уровня жизни населения, с формированием нового типа общественных отношений, основанных на собственности. В решении этой проблемы большое значение отводится местному самоуправлению, с
4
развитием которого связываются надежды на построение демократического гражданского общества. А наличие собственности, как прочной экономической основы местного самоуправления, являющейся одновременно и средством улучшения благосостояния и образа жизни населения, источником повышения эффективности муниципальной экономики, делает местное самоуправление действенным инструментом разрешения местных проблем.
Местное самоуправление в общественном сознании уже давно было признано как одна из форм управления общественными делами, но в условиях России его реализация проходила в рамках централизованного управления. Охватывая все стороны общественной жизни, местное самоуправление помогает преодолеть отчуждение народа от властных полномочий и обеспечивает условия формирования гражданского общества, которое, в свою очередь, лежит в основе любого демократического государства. В этом процессе важная роль отводится народовластию, которое может осуществляться в различных формах.
От правильного сочетания народовластия и управления, можно без преувеличения сказать, зависит настоящее и будущее нашей страны, так как именно в «недрах» местного самоуправления, непосредственно опирающегося на инициативу и активность граждан в решении актуальных для конкретной территории проблем, кроется потенциал, способный обеспечить устранение многих кризисных явлений в жизни российского общества, а также придать ему дополнительные стимулы для развития.
Поэтому анализ проблем местного самоуправления, как основы процесса демократизации в России, является одним из важнейших гуманистических направлений исследования, предполагающих выявление принципов гармоничного развития общества, пределов централизации государственной власти, сохраняющих эффективность власти и близость ее к народу, особенностей процессов самоорганизации и самоуправления.
5
Местное самоуправление, составляя одну из основ Конституционного строя, должно определять систему власти в государстве. «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти»[74,с.6]. При этом местное самоуправление рассматривается как целесообразная форма народовластия. Исследование основ местного самоуправления, обобщение его особенностей является актуальной задачей и имеет практическую значимость в демократизации российского общества.
Мы считаем, что правильнее будет рассматривать местное самоуправление как составную часть системы органов власти, отличающееся компетенцией и методами деятельности. Изложенное понимание проблемы соответствует положениям Европейской Хартии о местном самоуправлении, в которой указывается, что «местное самоуправление - это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах населения»[53.с.52].
Поэтому местное самоуправление остается актуальной формой развития системы управления обществом. Однако, по нашему мнению, еще нет достаточно целостной теоретической основы для решения принципиальных вопросов, которая бы обеспечивала достижения оптимальной меры централизации и децентрализации в системе государственного управления и согласования территориального и общественного начал в механизме их функционирования. В этой связи, по нашему мнению, целесообразно обратиться к традициям и опыту становления самоуправления в России, которая имеет свою богатую историю и не получила своего развития и завершения до сих пор.
6
В настоящее время в России начата реализация нового проекта по реформированию местного самоуправления. Главной целью которого является строительство сильной дееспособной местной власти, основанной на принципах коллегиальности, предусматривающей ответственность перед народом. Кроме того, отличительная черта нового проекта состоит в том, что он определяет пересмотр собственности адекватно целям и задачам, стоящими перед местным самоуправлением.
Актуальность исследования проблем местного самоуправления состоит в том, что результаты социально-философского анализа могут быть использованы в качестве общетеоретической базы в исследованиях прикладного характера, имеющих непосредственную практическую значимость.
СТЕПЕНЬ РАЗРАБОТАННОСТИ ПРОБЛЕМЫ.
Исследование местного самоуправления в России стали проводиться с середины XIX столетия, и отражены в работах ученых государствоведов В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова, В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского, Н.М. Коркунова и др. В их работах обосновано право местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами в рамках существующего законодательства. Исследования XIX века дали теоретическое обоснование развитию местного самоуправления.
Вместе с тем, дореволюционных исследователей, прежде всего, интересовал статус земских учреждений. Авторы стремились определить оптимальную структуру органов самоуправления, обозначить пределы их власти и компетенции, предложить варианты взаимоотношений органов самоуправления и государственных структур. Достаточно четко выкристаллизовались две теории самоуправления - общественная и
7
государственная, которые основательно проанализированы Л.А. Велиховым, В.В. Гармиза, М.А. Красновым, Н.В. Постовым, А.Н. Буровым, И.И. Овчинниковым, О.Е. Кутафиным, В.И. Фадеевым, Н.В. Щербаковой, Н.С. Егоровой и другими учеными.
Большинство этих работ имеет политологический, правовой и историко-сравнительный характер, но представляют определенный интерес с точки зрения социальной философии. Исследуя теоретические основы местного самоуправления, его природу и связь с общественным развитием они помогают раскрыть понятие и сущность местного самоуправления, а также место и роль местного самоуправления в системе властных отношений.
Эта проблема приобрела широкий интерес ученых с момента введения первых органов местного самоуправления и остается актуальной в настоящее время. Данному аспекту посвящены исследования дореволюционных исследователей и государствоведов В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, С.А. Котляревского, Б.Н. Чичерина, СЮ. Витте, П.А. Столыпина.
В советский и постсоветский период данному вопросу посвящены работы Л.А. Велихова, Ю.А. Тихомирова, Б.М. Лазарева, Г.В. Атаманчука, Г.Г. Ефремова, М.Н. Марченко, С.А. Авакьяна, В.Г. Афанасьева, А.П. Бутенко, Г.Х. Шахназарова, А.И. Черкасова, Г.В. Барабашева, А.Б. Венгерова, Н.В. Постового, В.Е. Чиркина и др. авторов.
В этих исследованиях проводится анализ и отыскивается связь между местным самоуправлением и демократией, централизацией и децентрализацией власти и управления. Определяется характер и масштабы участия населения в управлении обществом. Проводится анализ функций государственного управления и местного самоуправления. В ходе исследований устанавливаются различные связи субъектов и объектов в системе государственного управления и местного самоуправления, и, на этой основе, определяются пределы и возможности установления властных
8
отношений у государства и местного самоуправления, а также указывается источник власти - народ.
Основываясь на принципы народовластия И.И. Овчинников, А.Е. Постников, Е.И. Колюшин, А.Б. Иванченко, В.Е. Чиркин, Р.А. Сафаров, В.О. Лучин, СВ. Троицкий, М.Н. Марченко, В.Т. Кабышев, В.В. Комарова, Г. И, Рузавин, Л.С. Мамут и др. исследователи определяют факторы, определяющие формы и способы реализации власти народа.
Учитывая особенности российской действительности: исторические, географические, климатические, национальные особенности, особенности общественного уклада и менталитет россиян определены основные формы народовластия - это непосредственное (прямое) народовластие, а также осуществление власти народа через выборные органы местного самоуправления.
Учеными исследуются конкретные формы непосредственного (прямого) народовластия, которые оказывают влияние на становление и расширение местного самоуправления, а также проводится анализ современного состояния народовластия. Народовластие дает возможность широкого участия населения в решении местных вопросов через управление собственностью.
Исследованиям собственности посвящены работы Дж. Локка, И. Канта, А. Смитта, К.А. Гельвеция, В. Гумбольдта и др. Они рассматривали собственность как материальную и духовную свободу личности.
Современные исследователи В.А. Красильщиков, В.А Ядов, Л.В. Скворцов, Л.А. Тутов, В.А. Гневко отмечают, что в настоящее время большую роль и значение приобретает труд, свобода деятельности, информация, знания, квалификация, которые лежат в основе материальной и духовной собственности.
Л.А. Тутов, Е.И. Колюшин, О.Е. Блинков, Н.С. Бондарь, М.А. Чернышев, А.Л. Уваров, С. Зинченко, С. Корх, Н.А. Мадин, А.Г. Аникевич, В.Г. Яковлев, Г.В. Барабашев, Л.А. Морозова и др., исследуя
9
местное самоуправление указывают, что без собственности невозможно развитие местного самоуправления, что собственность является необходимым условием и важным звеном в реализации концепции местного самоуправления и развития народовластия.
В большинстве своем данные исследования имеют правовой или экономический характер, но они позволяют провести субъектно-объектный анализ собственности рассмотреть ее статистические и динамические проявления.
ОБЪЕКТ И ПРЕДМЕТ ИССЛЕДОВАНИЯ.
Объектом исследования является управление обществом. Предмет исследования -становление и развитие современной российской модели местного самоуправления.
ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ.
Цель диссертационной работы — изучение становления и развития местного самоуправления на современном этапе демократизации российского общества.
Достижение поставленной цели требует решения следующих задач:
— обобщить дореволюционный опыт развития самоуправления в России;
— провести концептуальный анализ теоретической основы местного самоуправления в России;
— на основе системного подхода показать место и роль местного самоуправления в системе управления обществом;
— определить проблемы системы местного самоуправления, препятствующие становлению и развитию местного самоуправления;
10
— показать место и роль народовластия в системе местного самоуправления;
— рассмотреть собственность как определяющий фактор развития местного самоуправления.
МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ.
Методологической основой исследования является диалектический метод. Решение рассматриваемых в диссертационном исследовании теоретических проблем местного самоуправления осуществляются посредством цивилизационного исследовательского подхода, системного подхода, в рамках которого использованы элементы системно-структурного и структурно-функционального методов и общенаучные методы познания (исторические, логические и т.д.). Методы анализа, синтеза, систематизации материала с помощью средств социальной философии, истории и теоретической политологии позволили проследить путь социально-философской мысли к местному самоуправлению. Диссертант руководствовался положениями и выводами по исследуемой проблематике, содержащимися в работах отечественных и зарубежных авторов.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА ИССЛЕДОВАНИЯ:
Показано, что становление и развитие местного самоуправления направлено на изменение власти в обществе, на демократизацию общественного развития. При этом местное самоуправление рассматривается как оптимальная форма общественного развития. В качестве предпосылок развития местного самоуправления выступали производственные и территориальные общины.
11
Доказано, что развитие местного самоуправления имеет богатую отечественную историю, и этот накопленный исторический опыт должен быть положен в основу реализации российской модели местного самоуправления. Непосредственный перенос и «пересадка» на российскую почву западных моделей местного самоуправления не может быть осуществлен по ряду признаков. Важнейшими среди них - веками сформированные национально-культурные особенности и коллективизм российского народа, образ жизни и общинность, позволившие выживать на огромных территориях России в суровых климатических условиях.
Показано, что двойственность местного самоуправления состоит в том, что деятельность его органов имеет, с одной стороны, общественный характер, а с другой, направлена на достижение государственных интересов и целей, в результате чего население вовлекается в общественное развитие и оказывает влияние на формирование социально-экономической политики государства.
Показано, что конституционная модель местного самоуправления не получила своего завершения, она не понята и не принята народом России, так как предлагаемые современные концепции (законы) местного самоуправления ориентированны на западные ценности индивидуалистического типа гражданского общества.
Установлено, что самоуправление - являясь одной из наиболее древних и универсальных форм управления, отвечает потребностям человеческого общества и остается единственным средством социальной организации, наиболее эффективным принципом организации управления сложными социальными системами. Его суть заключается в разделении сложной структуры на более простые, при этом им предоставляется достаточная степень свободы для саморегулирования и самосохранения, так как сложная социальная система, достигая в своем развитии определенного уровня сложности, теряет способность к централизованному управлению и контролю.
12
Доказано, что в современных условиях наиболее оптимальным средством общественного развития является местное самоуправление, которое обладает высокой гибкостью в своей деятельности, представляет собой систему управления общественными делами, построенную на основе самоорганизации, самодеятельности и саморегулировании.
Установлено, что народовластие лежит в основе развития системы местного самоуправления и представляет собой совокупность организационных форм, посредством которых народ участвует в самоуправлении.
Показано, что собственность представляет собой основу местного самоуправления и составляет его материальную базу. Современный экономический потенциал местного самоуправления был определен без участия народа, в этой связи возникает необходимость пересмотра государственной собственности в пользу местного самоуправления и использование ее в социальных целях, в интересах общества.
Обосновано, что существенным основанием собственности является труд человека, его знания, квалификация, компетентность эффективно управлять собственностью местного самоуправления. Интеллектуально и профессионально подготовленный человек способен создавать новые материальные и духовные ценности, которые будут основой для развития последующих поколений России.
13
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ИССЛЕДОВАНИЯ
Выводы и результаты нашего исследования могут быть использованы на практике для решения теоретических и методологических проблем, затрагивающих состояние и перспективы развития местного самоуправления в современной России, для выявления специфики действующих в ее рамках форм народовластия. Материалы диссертации могут оказаться полезными представительным органам и другим выборным лицам местного самоуправления. Основные теоретические положения диссертации могут найти применение в учебном процессе в средних и высших учебных заведениях при разработке учебных курсов и спецкурсов по социальной философии, политологии, истории, менеджменту.
АПРОБАЦИЯ РАБОТЫ.
Материалы диссертации используются автором при чтении учебных курсов «Система государственного и муниципального управления» и «История государственного управления в России» в Красноярском филиале НГОУ «Институт управления и экономики» (г. Санкт-Петербург). Диссертация обсуждалась на теоретическом философском семинаре Гуманитарного факультета КГТУ, расширенном заседании кафедры философии КГТУ, а также на кафедре философии и социальных наук СибГАУ им. академика М.Ф. Решетнева.
Отдельные, наиболее важные аспекты диссертационного исследования изложены автором на ряде научных конференций, в том числе:
14
1. Развитие системы образования в России XXI века. Международная научно-методическая конференция. - Красноярск. 24-26 октября 2003 г.
2. Внутривузовские системы обеспечения качества подготовки специалистов. Всероссийская научно-практическая конференция. -Красноярск. 30-31 октября 2003 г.
3. Информационная реальность в образовательном пространстве XXI века. Всероссийский «круглый стол». - Красноярск. 28 ноября 2003г.
4. Экономика и управление в современных условиях. Всероссийская научно-практическая конференция. - Красноярск. 16-18 декабря 2003 г.
5. Проблемы обществоведения. V межрегиональная научная конференция аспирантов и соискателей. - Красноярск. 23 марта 2004г.
6. Совершенствование систем управления качеством подготовки специалистов. Всероссийская научно-методическая конференция. — Красноярск. 24-26 марта 2004г.
7. Проблемы социально-экономического развития субъектов Федерации на современном этапе. III Межрегиональная научно-практическая конференция. - Смоленск. 20-21 апреля 2004г.
15
ГЛАВА 1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК СОЦИАЛЬНО-ФИЛОСОФСКАЯ ПРОБЛЕМА
На современном этапе исторического развития России проблемы местного самоуправления оказываются в центре общественного внимания. Население вовлекается в общественную жизнь, в решение вопросов собственной жизнедеятельности. Государство освобождается от необходимости решать за людей вопросы, которые определяются кругом его интересов и потребностей.
Местное самоуправление, составляя одну из основ конституционного строя России, является одним из принципов, который наряду с принципом свободного развития гражданского общества, разделения властей и демократии должен определять систему власти в государстве. При этом местное самоуправление рассматривается как целесообразная форма народовластия, как реальная и практическая форма проявления свободы и совершенства в процессе развития общества.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 12) местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, его органы не входят в систему органов государственной власти. Население само определяет структуру органов и модель местного самоуправления на основе исторических, национальных, экономических и других особенностей своей территории.
Реформа местного самоуправления, проводимая в нашем обществе в настоящее время, имеет богатую предысторию. В этой связи обращение к отечественной истории в поисках решения проблем теоретического и практического характера не лишено смысла, поскольку в ней отражены национальные и культурные особенности развития общества.
16
Углубленное теоретическое рассмотрение проблем становления, развития и реформирования местного самоуправления является необходимым как с научной, так и с практической точки зрения. Именно здесь могут быть найдены необходимые решения, пути достижения искомых результатов, выявлены ошибки, которых следует избегать.
Задачей первой главы диссертационного исследования является анализ становления представлений и развития теоретических основ местного самоуправления в России, а также исследование места и роли местного самоуправления в управлении обществом.
17 1.1 Исторические и теоретические основы местного самоуправления
Задачей данного параграфа является исследование и анализ предпосылок развития и становления местного самоуправления в работах русских теоретиков и исследователей XIX века.
Движение современной цивилизации к самоуправлению народов -длительный, сложный и весьма противоречивый процесс. Практическая реализация принципов самоуправления приносит пользу обществу лишь тогда, когда опирается на объективно назревшие экономические и социальные потребности, отвечает требованиям жизненного уклада народа. В этой ситуации осмысление отечественного опыта развития имеет важное значение, а исследование этой проблемы необходимо начинать «с той фазы этого явления, на которой оно возникает и проявляет свои потенциальные возможности, а в дальнейшем и ведущие признаки»[63,с. 10].
В настоящее время отсутствует ясность самой природы самоуправления. Вопрос о природе прав местных сообществ остается ключевым в спорах о местном самоуправлении. Здесь мы выходим на проблемы соотношения общества и его институтов с государством, определения меры общественной свободы индивида, пределов полномочий, в рамках которых коллективы граждан, составляющие гражданское общество, могут независимо от внешних условий и под свою ответственность решать местные дела.
Например, основоположники марксизма-ленинизма, почти не пользуясь термином «местное самоуправление», раскрыли природу данного явления. Они связывали трактовку самоуправления не столько с централизацией и коммунальным устройством, сколько с организацией государственной власти и управления в масштабе социалистического и будущего коммунистического общества.
Данная концепция самоуправления характеризуется следующими положениями. Во-первых, признание осуществимости полного |
