ВВЕДЕНИЕ
Исследования основных закономерностей развития государственного управления показывают, что экономические основы преобразований, происходящих в этой сфере, часто недооцениваются. Современные прикладные работы в области государственного управления в Российской Федерации преимущественно ориентируются на достижения в области права, политологии, психологии, социологии. Лишь в последние несколько лет стало заметным влияние институционального подхода к анализу развития государственного управления.
Проблематику доминирующего в настоящее время подхода к исследованию госуправления можно сформулировать как «что надо сделать для повышения эффективности?». При этом проблема исследования условий оптимальной реализации предлагаемых мер часто остается вне поля зрения исследователей,
Положение усугубляется склонностью к копированию действий и практики, имевших место в зарубежных странах. Налицо недооценка особенностей становления систем государственного управления в отдельных странах, недостаточное внимание к экономическим аспектам становления современных систем и моделей государственного управления.
Вместе с тем в период с середины 1980-х гг. до настоящего времени в мире реализовывался огромный объем крупномасштабных и комплексных программ реформирования государственного управления. Научными и консультационными организациями уделялось значительное внимание экономическому анализу причин, процесса и последствий реформ в тех или иных странах, анализу международного опыта и международным
сравнениям, как правило, в интересах стран, планирующих аналогичные реформы. В частности, коллективом Всемирного банка по просьбе Правительства Российской Федерации была подготовлено исследование «Реформа государственного управления: международный опыт». Оно представляет собой анализ опыта реформ государственного управления в ряде стран различных регионов мира, отобранных для показа масштабов и глубины произведенных административных изменений [18].
Один из главных выводов авторов исследования — в настоящее время международной конвергенции идей в области государственного управления не существует. Масштабы реформ, их продолжительность были различными, несмотря на то, что основные причины реформ и задачи реформирования оказались в целом схожими. При этом различия в реформаторской деятельности объяснялись, помимо прочего, следующими причинами:
- характеристики основополагающей структуры государственного управления;
- фундамент уже выполненной работы (имеющийся задел).
Характер и результаты реформирования во многом зависят от того, как развивалось государственное управление в «дореформенный» период, то есть от предшествующей ситуации. Нельзя не отметить, что вопрос о причинах выбора тех или иных преобразований системы государственного управления в настоящий момент исследован недостаточно. Следовательно, изучение экономических аспектов изменений в системах государственного управления сегодня становится особенно актуальным.
Актуальность исследования
Фундаментальные преобразования в экономической, социальной и политической сферах, произошедшие в России в 1990-е гг., поставили на повестку дня задачу переосмысления роли системы государственного управления в обеспечении условий существования и развития экономики и общества. С этой точки зрения, исследование системы государственного управления, систематизация и анализ закономерностей развития государственных институтов, не нашедшие до сих пор должного освещения в отечественной науке, представляют значительный интерес.
Особая актуальность исследования связана также с необходимостью реализации в Российской Федерации административной реформы и реформы государственной службы. В настоящее время низкая эффективность деятельности государственного аппарата является одним из основных препятствий на пути развития российского общества и экономики. При этом теоретически обоснованные и достаточно проработанные планы реформ оказываются невостребованными, а эффективность осуществляемых реформ снижается вследствие сопротивления реформированию со стороны государственного аппарата.
Научная разработанность проблемы
Число исследований, посвященных экономическому анализу государственного управления, весьма значительно. При этом основное внимание зарубежных исследователей привлечено к таким аспектам, как общий размер государственного сектора, характер взаимоотношения отдельных экономических агентов и эффективность государственной политики. Работы российских исследователей в основном связаны с
прикладными аспектами организации государственного управления: оценкой эффективности, актуальными вопросами модернизации государственного управления, проведения административной реформы и реформы государственной службы.
Наиболее близкими по концепции к настоящему исследованию можно считать исследование Дж. Вендора и Т. Мо «Адаптивная модель бюрократической политики» [38], а также работы В. Андрианова, посвященные оптимальной структуре государственного управления и истории госуправления в России [2],[3]. Исследование Вендора и Мо представляет собой модель поиска на основе неоклассических предпосылок «политического равновесия» — равновесия при трехстороннем взаимодействии бюрократов, политиков и групп специальных интересов. Назначением модели Вендора и Мо является определение условий наиболее быстрого достижения политического равновесия, был поиск условий наиболее быстрого достижения политического равновесия.
Работы В.Андрианова направлены на определение оптимальной структуры российской системы государственного управления исходя из наборов государственных органов, состава правительств зарубежных стран. Так, например, В.Андрианов утверждает, что «.опыт многих стран мира показывает, что оптимальное количество министерств или аналогичным им структурам примерно 12-15, Как правило, обязательными являются министерства финансов, иностранных дел, обороны, внутренних дел, здравоохранения, а остальные создаются в зависимости от специфики страны, национальных традиций и тенденций в развитии мировой экономики. Так, например, па Тайване в структуре исполнительной власти в начале текущего тысячелетия насчитывается лишь 6 министерств, в
Швейцарии — 7, в Аргентине — 10, в Малайзии и Сингапуре — 11, Таиланде — 12, Австралии — 16, Германии — 16, Новой Зеландии — 18, Великобритании — 20» [2]. В.Андрианов излагает и краткую историю развития органов исполнительной власти в России, от Коллегий Петра I до современного Правительства Российской Федерации. Однако аналогичного обзора развития органов власти в зарубежных странах автором не приводится, хотя сравнительный анализ становления современных систем государственного управления необходим для понимания общих черт и специфических особенностей функционирования систем госуправления.
В целом, несмотря на значительные успехи теории государственного управления в исследовании вопросов взаимодействия между государством и обществом, а также между политическими и бюрократическими структурами, потребность в формировании теоретических моделей, позволяющих изучать функционирование и развитие систем государственного управления не только с точки зрения политологии, но и с точки зрения экономической теории, в настоящее время сохраняется.
Цель исследования
Цель исследования — определение, на основе экономической модели, условий оптимальной реализации реформ и преобразований в системе государственного управления.
Задачи исследования
В соответствии с выбранной целью, основными задачами исследования являются:
1. Систематизация знаний о развитии государственного управления, определение факторов, способствовавших росту разнообразия систем государственного управления.
2. Определение основных особенностей процесса реализации изменений в государственном управлении.
3. Разработка экономической модели, позволяющей описать выявленные особенности развития государственного управления.
4. Определение условий оптимального (эффективного) проведения изменений в системе государственного управления.
5. Анализ преобразований в системе государственного управления Российской Федерации в 1994-2004 гг. с точки зрения выполнения сформулированных условий эффективного проведения изменений.
Предмет исследования
Предметом исследования являются экономические причины и последствия изменений в системе государственного управления.
Объект исследования
Объектом исследования является система исполнительных органов государственного управления, рассматриваемая на примере западных стран и России. Другие ветви власти, вследствие особенностей их целей, задач, способов создания, функционирования и механизмов преобразования, рассматриваются как экзогенное окружение.
В настоящем исследовании процесс преобразований в государственном управлении рассматривается как результат взаимодействия
10
трех акторов, условно обозначенных терминами «обгцество», «политическое руководство» и «чиновники» {«государственный аппарат»).
Термин «общество» используется в качестве объединяющего понятия, эквивалентного английскому «.society», для отражения поведения экономических агентов, представляющих интересы частного (негосударственного) сектора. Использование термина «население» в данном случае представляется неоправданным из-за объединения под одним названием не только граждан (собственно населения), но и организаций. По той же причине не вполне удобным было бы использование термина «избиратели».
Термины «политическое руководство», «политические лидеры» используются для обозначения совокупности экономических агентов, наделенных правом принятия решений, способных привести к преобразованиям в системе государственного управления. Фактически это руководители государства, включая руководителей ключевых политических партий. Использование термина «политическое руководство» не означает, что совокупность состоит из одного субъекта, однако обеспечивает большую наглядность при описании моделей государственного управления.
Под терминами «чиновники», «государственный аппарат» подразумевается совокупность карьерных, бюрократических государственных служащих, то есть кадры системы государственного управления, персонал органов исполнительной власти.
11 Логика исследования
Исследование направлено на определение, на основе экономической модели, условий оптимальной реализации реформ и преобразований в системе государственного управления,
В первой главе представлены анализ теоретических аспектов государственного управления и исследование фактического развития государственного управления в зарубежных странах в XIX-XX в. Первая часть главы представляет собой обзор существующих научных работ в области государственного управления и направлена на определение подходов к исследованию системы государственного управления и оценку степени проработанности проблемы экономических аспектов становления современных моделей государственного управления. Вторая часть главы посвящена систематизации эмпирических фактов, сравнительному анализу процесса становления систем государственного управления зарубежных стран. В главе излагается хронология развития органов государственного управления в XIX — XX вв., анализируется система государственного управления ряда стран. Основное внимание уделяется моменту создания организаций высшего уровня иерархии управления (департаментов и министерств). По результатам анализа формулируются основные закономерности развития государственных органов в развитых странах, формируются гипотезы о причинах сходств и различий траекторий развития государственного управления.
Во второй главе описывается построенная экономическая модель. Проведенное исследование фактического развития государственного управления позволило определить экономические основы становления современных систем государственного управления: опора на потребности
12
экономики и общества, расширение государственных функций вместе с усложнением государственного устройства, высокая зависимость траектории развития госуттравления от решений, принятых в прошлом, импорт технологий из частного сектора и из-за рубежа. Построение же модели имело целью ответ на вопрос, чем определяется эффективность преобразований, почему одни и те же управленческие решения могут дать различный итоговый результат.
В третьей главе анализируются изменения, произошедшие в системе государственного управления Российской Федерации в 1994-2004 гг. и, исходя из условий оптимальной реализации изменений, оцениваются перспективы ее дальнейшего реформирования.
13
ГЛАВА 1. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СТАНОВЛЕНИЯ
§ 1.1. Опыт исследования систем государственного управления
За последние два столетия системы государственного управления прошли путь от небольших структур, насчитывающих всего несколько элементов и несколько десятков служащих, до огромных организационных комплексов, выполняющих сотни функций и по своему размеру сопоставимых с отдельными отраслями частного сектора экономики. Вместе с государственными структурами развивались и научные знания о государственном управлении, от философских сочинений к специализированным исследованиям государства с позиций права, менеджмента, экономики, социологии и политологии. Появилось и отдельное направление научного знания — теория государственного управления, сочетающая все приведенные выше аспекты исследования.
За более чем вековой период с момента появления первых крупных исследований в области госуправления, как отдельного научного направления, были созданы национальные научные школы, различные подходы к государственному управлению. Не стояла на месте и практика: переход от аграрной экономики к индустриальной и постиндустриальной сопровождался существенным расширением функций органов государственного управления, изменением структуры правительственных организаций, чередованием периодов плавного развития государственных структур и революционных изменений в деятельности органов государственного управления. Перед органами управления ставились новые, до этого не решавшиеся задачи, возникали потребности в создании новых
14
структур и упразднении утративших значение функций. Все это требовало проведения исследований эффективности тех или иных шагов по реформированию государственного управления, диагностики наиболее проблемных участков и поиска наиболее оптимальных вариантов решения поставленных задач.
Формальный научный анализ систем государственного управления требовал разработки комплекса моделей, отражающих особенности и принципы функционирования государства. К настоящему моменту уже создан богатый теоретический аппарат исследования государственного управления с позиций как экономической науки, так и смежных дисциплин, прежде всего, менеджмента и политологии. Интерес к государственному управлению как объекту исследования предопределил появление широкого спектра моделей, объясняющих те или иные аспекты государственного управления.
Удачная классификация подходов к моделированию государственного управления, как процесса приводится Р. Роузом [72]. Как отмечает Р. Роуз, в максимально абстрактной форме процесс управления государством может быть представлен одной из следующих моделей.
«Либеральная модель», предполагает, что спрос со стороны членов общества порождает реакцию со стороны государственного управления. Система государственного управления формируется под влиянием общества и максимально отвечает его интересам.
«Авторитарная модель», напротив, исходит из того, что спрос государства порождает определенную реакцию, действия со стороны общества.
15
Либеральная и авторитарная модели во многом дополняют друг друга. Такие процессы, как сбор налогов или контроль за соблюдением законодательства, лучше отражает авторитарная модель, а, к примеру, предоставление общественных благ лучше иллюстрируется либеральной моделью.
Однако обе этих модели рассматривают государственный аппарат как единое целое. Процессы, происходящие внутри государственного управления, оказываются вне модели, государственный аппарат функционирует как своеобразный «черный ящик», обрабатывающий поступающие запросы и выдающий некоторый результат.
Между тем, в реальности государство — это весьма сложная система организаций (министерств, ведомств, учреждений), фактически отдельная отрасль экономики. Как следствие, для иллюстрации процессов внутри государственного управления используются следующие два вида моделей, предполагающих внутреннее разделение государственного аппарата.
В «модели лидера», именуемой также «консервативной либеральной моделью», предполагается, что деятельность государственного управления определяется решениями, принимаемыми руководителями высшего звена. Модель лидера предполагает классическую иерархическую пирамиду государственной власти, с генерацией решений на высшем уровне и последующей передачей поручений нижестоящим исполнителям. Иначе говоря, система государственного управления действует так, как решает ее руководитель, лидер.
Несколько иная, чем в «модели лидера», концепция лежит в «модели наблюдателя» («наблюдательного совета»). «Модель наблюдателя» исходит из того, что большинство решений не появляется по исключительной
16
инициативе формальных государственных руководителей, а рождается внутри иерархической структуры. Руководители в этом случае играют всего лишь роль фильтра, направленного на утверждение или отклонение поступающих с нижних уровней предложений. Иллюстрация «модели наблюдателя» — это процесс согласования или визирования решений, принимаемых менеджерами или руководителями среднего звена у вышестоящего руководства.
Комплекс из четырех приведенных выше моделей практически полностью охватывает подходы к анализу системы государственного управления. Р. Роуз отмечает также существование двух социологических моделей, предполагающих действия вне государственного сектора: модели социальной автономии и модели социального контроля.
Если оставить в стороне макроэкономические исследования, проблематику оптимальной государственной политики, то непосредственно экономические исследования систем государственного управления были связаны с анализом экономической эффективности государственного сектора с точки зрения следующих составляющих.
Прежде всего, это оптимальный экономический размер государственного и общественного сектора. Исследования этого рода были направлены на объяснение причин роста экономической активности государства, определения закономерностей увеличения доли государственного сектора в валовом внутреннем продукте, поиск оптимального соотношения между государственным и частным сектором. В качестве примеров подобных исследований можно привести работы А. Пикока «Новые методы оценки правительственных расходов» [69], Д. Таршис «Рост общественных расходов: девять объясняющих моделей»
17
[73], У. Берри и Д. Ловери «Определение размеров государства» [39]. Предметом пристального внимания исследователей была также зависимость между характером государственного устройства и размером государственного сектора. К таким исследованиям можно отнести, в частности, работу
Д. Родрика «Почему в отрытых экономиках государственный сектор имеет больший размер» [71].
Второе направление исследований — это определение вариантов наиболее эффективной организации управления и производства в общественном секторе, соответствия спроса и предложения.
Современная теория спроса на общественные блага связана с работами Дж. Бьюкенена «Общественные финансы в демократическом процессе» [42] и «Спрос и предложение общественных благ» [43]. Первая работа была посвящена анализу налоговых режимов при заданном спросе, вторая — формированию спроса на услуги в условиях заданного налогового режима. Подход Бьюкенена был развит Э. Браунингом в работах «Графический анализ множественных потребительских экстерналий» [41] и «Общественный выбор и общее финансирование» [42]. Связь между спросом на общественные блага и характером налоговой системы (уровнем использования прогрессивных налогов) исследована в работе У. Барцела и Р. Деакона «Поведение при голосовании, равенство и эффективность» [37]. М. Ловелл исследовал взаимосвязь между характеристиками индивидуальной функции полезности, уровнем цен (налогов) и распределением наилучших объемов выпуска в пространстве одного товара (услуги) в работе «Коллективная аллокация ресурсов в демократическом обществе» [56]. Полученные результаты были обобщены Л. Кении [54]. Дальнейшие
|
