ВВЕДЕНИЕ
Проблема правового регулирования финансовой деятельности местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение. Коренная реорганизация управления на местах, создание самостоятельной системы местного самоуправления в Российской Федерации обусловили не вхождение органов местного самоуправления в о
систему органов государственной власти, закреплённое Конституцией
РФ.1 Определение субъектам местного самоуправления нового правового статуса привело к признанию возможности саморегулирования ими финансово-бюджетных отношений с другими субъектами. Но в то же время подобная саморегуляция неотделима от государства и невозможна без его поддержки. Именно поэтому, гарантируя местное самоуправление, Российская Федерация принимает на себя обязательства по обеспечению необходимых материальных и правовых условий для развития территорий муниципальной власти. Эффективность деятельности местного самоуправления определяется, прежде всего, материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в его распоряжении. Как справедливо указал Президент Российской Федерации в своём послании Фе-
9 деральному собранию, "большой проблемой местного самоуправления
остается недостаточность его собственной доходной базы".2
Наличие самостоятельной, не находящейся в административной зависимости системы муниципальной власти и обязанности государства обеспечить условия её нормального развития обусловливает основной способ влияния государства на бюджетную деятельность органов мест-
¦ ного самоуправления — с помощью механизма правового регулирования.
1 Конституция РФ от 25.12.93 года. Ст. 12.
2 Российская газета. 2002, 19 апр.
Недостатки в государственном правоопределении муниципально-бюджетной деятельности, как правило, возникают из-за отсутствия системности, согласованности, непротиворечивости в нормативно-правовом регулировании финансовой сферы осуществления местного самоуправления.
Реализация субъектами Российской Федерации права принимать собственные законодательные акты при регламентации бюджетной деятельности муниципальной власти нередко приводит к таким правовым проблема, как превышение ими своих полномочий, нарушение бюджетной самостоятельности местного самоуправления и т.д. Много недостатков в правовом регулировании финансовой деятельности муниципальных образований и со стороны непосредственно их органов управления, главные из которых - проблемы бюджетного регулирования, вопросы частичного перераспределения финансовых ресурсов и т.п.
Становление федеративной системы бюджетных отношений в России началось с принятия в 1991 году федеральных законов об основах налоговой системы и об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса, утвердивших базовые принципы и механизмы формирования и взаимодействия бюджетов разных уровней власти.3
С самого начала этот процесс сопровождался острыми противоречиями в финансовых отношениях центра с регионами и регионов с местным самоуправлением, что служило поводом для постоянных дискуссий о приемлемости выбранных принципов, форм и методов организации бюджетной системы Российской Федерации. Серьезной критике подвергались практически все основные элементы этой системы: раз-
3 ФЗ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" от 27.12.91 года // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №11; ФЗ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации" от 10.10.91 года// ВВС РСФСР. 1991. №46.
граничение расходных функций между бюджетами, состав и структура налогов, нормативы распределения налоговых поступлений по бюджетам муниципального уровня, соотношение регулирующих и закрепленных бюджетных доходов, способы так называемого бюджетного выравнивания и др.
В ответ на потребности практики развития федеративных отношений и под воздействием массированной критики формировавшаяся система бюджетного федерализма многогранно корректировалась. Однако это были, как правило, частные, текущие решения в рамках ежегодно повторяющегося процесса разработки и утверждения на очередной финансовый год бюджетов всех уровней — федерального, субъектов федерации и местных. Эти решения затрагивали главным образом собственно финансовые технологии формирования бюджетов и организации межбюджетных отношений.
Такой подход способствовал только накоплению и обострению проблем, в связи с чем в последнее время все чаще стали говорить о кризисе бюджетного федерализма в России. Его главными приметами считаются обострение хронической несбалансированности бюджетов, особенно применительно к муниципальным образованиям, увеличивающаяся дифференциация социально-экономического положения территорий местного самоуправления, снижение доли относительно бюджетно-благополучных и рост числа дотационных регионов и др.
Всё указывает на необходимость кардинального пересмотра сути и механизмов российских бюджетных отношений. В связи с этим требуется всесторонне проанализировать сущностные причины кризиса действующей модели регулирования бюджетной деятельности муниципальных образований, сопоставить эту модель с разумными принципами и
российскими реалиями развития федеративных отношений и местного самоуправления, рассмотреть варианты принципиально новых решений.
В связи с этим выбранная проблематика представляется актуальной, имеющей научно-практическое значение и определяет интерес диссертанта к указанной теме.
Состояние научной разработанности темы. Понятие, содержание и правовую специфику бюджетной деятельности муниципальных образований неоднократно рассматривали учёные:
Н.И. Химичева, Ю.А. Крохина, А.А. Кармолицкий, А.Г. Воронин, Е.С. Шугрина, А.В. Демин, О.И. Цыбулевская, Е.Ю. Грачева, Н.Л. Пе-шин, В.И. Васильев, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев, Ю.А. Дмитриев, О.Н. Горбунова, Д.А. Савченко, В.А. Горожанин, Е.В. Белоусова, Т.Г. Морозова., Э.Д. Соколова, А.И. Худяков.
В общественной практике проблемы, связанные с осуществлением бюджетной деятельности на уровне местного самоуправления, решаются с большим трудом и очень противоречиво. В научной литературе, бюджетную деятельность чаще всего исследуют как одно из направлений государственной деятельности. Обзор монографических, в том числе диссертационных работ, а также иных научных публикаций отечественных ученных позволяет сделать вывод, что избранная диссертантом тема никогда не являлась самостоятельным предметом исследований в российской финансово-правовой науке.
Для более детального исследования выбранной проблемы полезными оказались также работы ученых-экономистов: О.В. Врублевской, В.М. Родионовой, А.С. Булатова и др. В процессе исследования изучались и анализировались работы ученных, занимающихся вопросами конституционного права России (Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина) и ад-
министративного права (К.С. Вельского, Ю.А. Тихомирова, Ю.Н. Ста-рилов).
Направления исследования обусловливают цель диссертационной
работы: комплексное изучение бюджетно-правового статуса муниципальных образований в Российской Федерации;
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
1) анализ нормативно-правовой базы бюджетной деятельности органов местного самоуправления в России с учётом многоуровневого правового регулирования бюджетного процесса муниципальных территорий;
2) рассмотрение правовой специфики местного бюджета и бюджетного устройства муниципальных образований в Российской Федерации;
3) характеристика правового регулирования межбюджетных отношений муниципальных образований и государства;
4) определение актуальных путей развития муниципально-бюджетной деятельности в Российской Федерации;
5) изучить исходные теоретические основы правового регулирования бюджетной деятельности муниципальных образований;
6) определить эффективность взаимодействия органов государственной и муниципальной власти при формировании общегосударственной модели местного самоуправления в Российской Федерации;
7) рассмотреть и внести свои предложения по разрешению некоторых проблем организации бюджетной деятельности на территориях местного самоуправления.
Объект исследования определён как общественные отношения, складывающиеся в сфере бюджетного функционирования муниципальных образований, а также особенности его правового регулирования.
Предмет исследования - федеральное законодательство, в частности, Конституции Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации, Налогового кодекса Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты общегосударственного значения, определяющие правовое регулирование бюджетной деятельности муниципальных образований. Кроме то-
I го, исследовано законодательство субъектов Российской Федерации и
i
I нормативные правовые акты муниципальных образований, касающиеся
бюджетной деятельности территорий местного самоуправления.
i При анализе реализации органами муниципальной власти бюд-
жетного функционирования большое внимание уделено трёх уровневой системе правового регулирования бюджетной деятельности на территории местного самоуправления.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют методы современного научного познания общественных явлений. Важное место в изучении содержания конституционно-правовых основ бюджетной деятельности муниципальных образований в Российской Федерации занимает системный анализ. Кроме того, широко использованы такие общенаучные и частно-научные методы, как диалектический метод, методы восхождения от общего к частному, метод сравнительно-правового исследования, структурно-функциональный метод, фрагментарный историко-правовой анализ. Использование ука-• занных методов позволило всесторонне и глубоко исследовать право-
вую природу бюджетной деятельности муниципальных образований в
современных условиях, определить пути дальнейшего совершенствования их правового регулирования.
Данная диссертационная работа представляет собой современное исследование бюджетной деятельности муниципальных образований в условиях действия Бюджетного кодекса Российской Федерации и Налогового кодекса Российской Федерации. Научная новизна определяется актуальной необходимостью выработки приоритетных направлений развития бюджетной деятельности местного уровня, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования, направленными на дальнейшее совершенствование правовой основы бюджетной деятельности муниципальных образований в Российской Федерации.
В диссертации рассматриваются дискуссионные теоретические вопросы, связанные с определением финансово-правовых звеньев бюджетной системы Российской Федерации, с понятием "местный бюджет". Показана действенность более эффективного развития финансовых институтов при осуществлении бюджетной деятельности на территориях местного самоуправления.
Рассмотрено значение федерального и регионального законодательства при осуществлении совместного правового регулирования бюджетной деятельности муниципальных образований. Определены наиболее существенные направления развития бюджетных прав органов местного самоуправления.
Осуществлено комплексное исследование проблем совместной деятельности государственных и муниципальных органов власти при формировании бюджетной деятельности на местных территориях. Отдельно рассмотрена компетенция каждого уровня власти в части правового регулирования муниципального бюджетного функционирования. С учётов выявленных в работе недоработок общегосударственного зако-
нодательства в этой области, предложены некоторые рекомендации по более эффективному моделированию бюджетной деятельности на территориях местного самоуправления.
В результате проведённого исследования вносится ряд предложений по совершенствованию федерального и регионального законодательства.
На защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы новизны положения:
1. Уточнено содержание и состав бюджетной системы Российской Федерации посредством исключения из её состава внебюджетных фондов.
2. Предлагается следующее определение местного бюджета: "финансово-экономический план муниципального образования по формированию, распределению и использованию муниципальных финансовых ресурсов для осуществления функций местного самоуправления, утверждённый местным представительным органом власти в форме соответствующего правового акта с обязательным его опубликованием в органах печати федерального, регионального или муниципального значения.
3. Определено понятие "вопросы местного значения в финансовой сфере".
4. Уточнено понятие "бюджетные права местного самоуправления" - обязательная к исполнению совокупность полномочий в области бюджетной деятельности, осуществляемых представительными и исполнительными органами местного самоуправления.
5. Предложена правовая модель, которая может способствовать более качественному разделению полномочий между федераль-
ю
ным центром и региональными органами власти при формировании бюджетной деятельности муниципальных образований, в том числе в части детализация механизмов практического построения местного самоуправления на местах с учётом особенностей и специфики каждой территории местного самоуправления.
6. Предлагаются способы совершенствования правовых основ бюджетной деятельности муниципальных образований, в частности вносятся и обосновываются предложения по:
- созданию модельных правовых актов, которые рекомендовали бы осуществление правового регулирования бюджетной деятельности муниципального образования с учётом специфики каждого из них,
- принятию Федерального закона, который регулировал бы финансово-правовые основы механизма делегирования части государственных полномочий органам местного самоуправления, устанавливая при этом, право муниципальных образований, в определённых случаях, отказаться от их принятия и гарантируя передачу достаточных на их выполнение финансовых средств.
7. Доказывается необходимость выработки общегосударственной методологии распределения регулирующих доходов между муниципальными образованиями. В противном случае система горизонтального финансового выравнивания становится малоэффективной.
8. Обосновывается необходимость общегосударственного законодательного определения механизма финансовой помощи территориям местного самоуправления из целевого фонда финансо-
п
о
I
вой поддержки муниципальных образований. При этом установить государственные гарантии выделения трансфертов, поскольку все формы финансовой помощи муниципальным образованиям в бюджетах субъектов Российской Федерации, как правило, относятся к незащищённым статьям, а также определить механизм формирования фонда на уровне региональной власти, так как федеральное законодательство не определяет его минимальные нормативы.
9. Предлагаются способы совершенствования правового регулирования бюджетного взаимодействия между Федеральным казначейством РФ и органами местного самоуправления, и по более эффективному развитию института муниципальных казначейств при осуществлении бюджетного процесса. В частности предлагается внести соответствующие изменения и дополнения в Положение о Федеральном казначействе, утверждённое Постановлением Правительством РФ от 27 августа 1993 года (ред. от 28.01.97 года) "О Федеральном казначействе Российской Федерации".
Теоретическая и практическая значимость работы. Научное значение диссертационного исследования заключается прежде всего в самой постановке проблемы как одного из перспективных теоретических финансово-правовых направлений. Теоретическая и практическая значимость данного исследования проявляется и в том, что выносимые на защиту положения развивают и углубляют концепцию бюджетных правоотношений муниципальных образований.
В диссертации содержатся новые подходы к анализу бюджетной деятельности муниципальных образований как одному из актуальней-
12
ших направлений развития финансовой деятельности государства в целом.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, практические рекомендации диссертационной работы опубликованы автором в пяти статьях. Основные идеи диссертации также апробированы:
- при чтении лекций и проведении практических занятий в Северо-Кавказском социальном институте г. Ставрополь,
- в выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах,
- при обсуждении и одобрении диссертации кафедрой административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Структура диссертационной работы обусловлена целями, задачами и содержанием исследования и состоит из введения, трёх глав, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
13
Глава 1. ИСХОДНЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ.
§ 1. Общая характеристика муниципальных образований, как субъектов бюджетного права.
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, принятая в период коренного реформирования государственных, социально-экономических и правовых устоев нашей страны, является не просто основным законом государства, с безусловным юридическим верховенством, а правовым фундаментом всех отраслей Российской юриспруденции, в том числе такого важного элемента государственного строя, как местное самоуправление.
Стоит отметить, что это понятие не является нововведением современной юриспруденции. Теория, раскрывающая основу местного самоуправления, возникла в середине 19 века в Бельгии и Франции — это теория свободной (естественной) общины. Её представители (Гербер, Арене, О. Ресслер) считали, что община абсолютно самостоятельна и независима от государства. И её право заведовать своими делами так же естественно, как и права человека. А поскольку община первична по отношению к государству, то последнее должно уважать свободу общинного управления. Последователи так называемой юридической теории Н. Коркунов, Б. Чичерин считали, что органы самоуправления не являются государственными органами, однако государство должно передать им ряд правительственных функций, признавая, таким образом, их самостоятельность и неприкосновенность. Приблизительно таких же позиций придерживались сторонники многих других теорий, объясняющих сущ-
14
ность местного самоуправления, как, например, общественной теории, в которой противопоставлялись общественные интересы и государственные, общество и государство в целом; политической теории, основанной на противопоставлении профессиональных государственных чиновников и выборных от местного населения и т.д. Однако, в противовес вышеназванным учениям, в конце 19 века появилась так называемая государственная теория, создатели которой Л. Штейн, Р. Гнейст, а затем и последователи Н. Лазаревский, А. Градовский считали, что местные органы власти это часть государственных органов, так как любое управление публичного характера это есть дело государственное, а следовательно, осуществлять его могут только государственные структуры. Таким образом, происходит не выделение местного самоуправления из государственной деятельности, а привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям в рамках определённой общественной формации.
Единой точки зрения в определении местного самоуправления, как и в отношении большинства социальных терминов, в науке не существует. Однако на современном этапе развития нашего государства, местное самоуправление в России, на наш взгляд, содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования и, как нам кажется, именно такой позиции придерживался законодатель, устанавливая юридическую трактовку понятия местного самоуправления.
В Европейской хартии местного самоуправления под этим термином понимаются "право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения ".4 Несколько другая трактовка установлена Российским зако-
4 Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.85 года / Дипломатический вестник. №10. 1998 год.
15
нодательством, а именно, Федеральным Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.95 года, где указано, что "местное самоуправление — это признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций"5. Как можно заметить, данные понятия практически идентичны, с той разницей, что европейская трактовка делает основной упор на функциональную деятельность органов местного самоуправления, а российский законодатель рассматривает местное самоуправление, прежде всего, как деятельность граждан с обязательным учётом местных обычаев и традиций.
Возвращаясь к Конституции РФ, необходимо отметить, что основной закон государства закрепляет ряд основополагающих принципов местного самоуправления (статьи 12, 32, 130), которые являются первоосновой при осуществлении любой деятельности местного характера, в том числе муниципально-бюджетной.
Во-первых, в Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление, причём органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, местное самоуправление приобретает статус не просто разновидности публичной власти наряду с государственной, но и становится важнейшим элементом конституционного строя, одной из его основ.
Во-вторых, граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Как основа народовластия, избирательное право на муниципальном уровне определяет
5 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.95 года (ред. от 21.03.2002 года). Ст. 2.
16
местное самоуправление, как признак правового, демократического общества в государстве.
В-третьих, местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Лишь три фактора ограничивают деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения, а именно закон, интересы населения, исторические и местные традиции.
Конечно, роль института местного самоуправления в жизни общества трудно переоценить. Осуществляя свою деятельность внутри государства, но самостоятельно и независимо от него, местное самоуправление, как нам кажется, призвано выполнять очень важную задачу: помочь государству обеспечить достойную жизнь своим гражданам и в то же время помочь населению в защите своих прав и интересов. Однако самостоятельность и независимость местного самоуправления от государства, на наш взгляд, относительна, потому что полностью отделить общественное управление от государственного практически невозможно. Кроме того, нельзя забывать, что территория местного самоуправления есть территория государства и местные жители - это, прежде всего, граждане государства. Но самое главное, рассматривая самостоятельность местного самоуправления, необходимо учесть, что именно государством определяется статус местного сообщества, который находится под защитой органов государственной власти. Таким образом, все процессы муниципального масштаба решаются хоть и самостоятельно, но в русле единой государственной политики.
Анализируя действие местного самоуправления, как функционирование муниципальной власти параллельно с государственной, нельзя не отметить, что они имеют ряд общих признаков: система властеотноше-
17 |
