6 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Конституционный судебный контроль в XX веке получил значительное распространение. Отечественная и мировая практика свидетельствует о том, что проверка конституционности нормативных актов может осуществляться в различных правовых формах, но одной из самых эффективных из них является деятельность специализированных органов конституционного контроля. В настоящее время он закреплен конституциями или фактически применяется подавляющим большинством развитых, демократических государств. Подобная форма конституционного контроля применяется и в России. Однако она далека от обретения оптимальных параметров, что во многом определяется тем, что в процессе реформирования находится российская государственность в целом. В этом смысле становление российского конституционного судебного контроля является органической частью конституционного строительства в стране. Поэтому в настоящее время особенно актуален анализ политико-правовых проблем формирования конституционного судебного контроля, его нормативных основ и практики осуществления.
Закрепление принципа разделения властей, признание судебной власти самостоятельной ветвью государственной власти со всеми присущими ей атрибутами расширило сферу ее функционального воздействия на общественные отношения. Судебная власть выступает в качестве одной из важнейших сторон воплощения народовластия, являясь обязательным атрибутом правового государства, основным элементом защиты прав человека и гражданина, не случайно в последнее десятилетие становлению и развитию судебной власти в России уделяется такое большое внимание. Судебная власть, основным предназначением которой, изначально, было осуществление только правосудия, вышла за пределы данной функции, что повлекло изменение полномочий органов судебной власти. В частности, самостоятельной
7
организационно-правовой формой ее реализации стал конституционный судебный контроль.
С учреждением Конституционного Суда РФ проблематика
конституционного судебного контроля приобрела в нашей стране особый вес. Большой интерес вызывают вопросы правового положения органа конституционного судебного контроля, его роли в деле защиты государственного строя и конституционной законности, прав и свобод человека и гражданина. Развитие института конституционного судебного контроля, укрепление гарантий его независимости и неукоснительного исполнения его решений — органическая составная часть мер по формированию правового государства, обеспечению верховенства и высокого авторитета Конституции Российской Федерации.
Актуальность исследования института конституционного судебного контроля в Российской Федерации обусловлена и тем обстоятельством, что орган, осуществляющий такой контроль, должен обеспечивать верховенство и прямое действие Конституции, защиту основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, разрешать конституционно-правовые коллизии в процессе формирования правового государства.
Образование Конституционного Суда РФ, определение его места в системе органов государственной власти, статуса судей, закрепление пределов конституционной юрисдикции, организационно-структурного построения, принципов и процедурных правил конституционного судопроизводства существенно расширили пределы конституционного права.
Одним из наиболее важных вопросов, требующих своего разрешения в современных условиях является учреждение повсеместно конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. В соответствии с правовыми позициями сформулированными Конституционным Судом РФ, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации действуют на основе Конституции РФ и федеральных законов и не могут рассматриваться в качестве самостоятельной системы судебной власти субъекта Российской
8
Федерации, не входящей в судебную систему Российской Федерации. Таким образом, в России судебная система по Конституции находится в ведении федерального центра, что порождает немало коллизий.
Действующее законодательство не определило понятие конституционного судопроизводства, по-прежнему остается нерешенной проблема «конкурирующих» полномочий Конституционного Суда РФ и региональных конституционных (уставных) судов, не определены сферы взаимодействия органов конституционного судопроизводства, действующих на федеральном и региональном уровнях. В связи с этим субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют многие вопросы функционирования этих органов, сталкиваясь при этом с определенными проблемами.
Не все субъекты Российской Федерации считают нужным или возможным создание конституционных (уставных) судов. При отсутствии конституционных (уставных) судов в ряде субъектов, огромный массив регионального законодательства (отнесенный к исключительному ведению субъектов) остается вне проверки в соответствии с конституциями (уставами) соответствующих субъектов Федерации. Безусловным является то, что каждый субъект, имея свой основной закон, нуждается в независимом и эффективном конституционном судебном контроле.
Создание конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации обусловлено объективной необходимостью, имеет соответствующую для начального этапа правовую базу и должно служить укреплению принципа конституционности, режима законности, обеспечению эффективного действия основных законов субъектов Федерации. Органы конституционной (уставной) юстиции должны стать органами судебной власти субъектов Федерации, с одной стороны, обеспечивающими исполнение конституций и уставов, соответствие им нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, функционирующих на региональном уровне, с другой стороны, региональные органы судебного конституционного контроля призваны защищать верховенство Конституции
9
РФ, способствовать сохранению специфическими для них методами баланса интересов Федерации и субъектов.
Обозначенные вопросы и проблемы предопределяют важность исследования содержания и форм осуществления конституционного судебного контроля, анализа правовых основ его осуществления, статуса органов конституционного судебного контроля, организационно-правового взаимодействия органов конституционного судебного контроля между собой и с другихми звеньями государственного аппарата. В связи с этим исследование вопросов конституционного судебного контроля представляется очень важным и имеющим большое теоретическое и практическое значение.
Актуальность подготовки настоящей работы обусловлена необходимостью: 1) проведения современных научно-теоретических исследований правового института конституционного судебного контроля; 2) обеспечения действия конституционного положения о прямом действии Конституции, формировании правового государства и гражданского общества; 3) совершенствования практики организации и функционирования института конституционного судебного контроля; 4) определения основных направлений его реформирования; 5) разработки федерального законодательства о конституционном судебном контроле в Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Основной целью исследования является анализ особенностей возникновения и развития института конституционного судебного контроля в России, а также выработка предложений, рекомендаций, направленных на оптимизацию правового статуса органов, осуществляющих конституционный судебный контроль и совершенствование нормативных правовых актов, регламентирующих его функционирование, как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации.
Для достижения указанных целей конкретными задачами исследования стали следующие. •
Во-первых, выявление теоретических, исторических и правовых основ российского конституционного судебного контроля.
10
Во-вторых, раскрытие эволюции института конституционного судебного контроля и важнейших принципов деятельности органов конституционного судебного контроля.
В-третьих, анализ выделяемых в российских правовых исследованиях функций органов конституционного судебного контроля и определение особенностей их реализации в Российской Федерации.
В-четвертых, определение понятия и элементов конституционно-правового статуса органов, осуществляющих конституционный судебный контроль, составляющих ту часть правового регулирования их состояния, которая позволяет определить их положение в государстве и обществе, взаимоотношения с государством и его структурами.
В-пятых, раскрытие места и роли конституционного судебного контроля в процессе реорганизации государственной власти, совершенствования федеративных отношений, формирования правового государства и гражданского общества.
В-шестых, выявление взаимоотношений органов конституционного судебного контроля и органов, осуществляющих иные формы правосудия в процессе разрешения проблем, связанных с обеспечением прямого действия Конституции РФ.
В-седьмых, исследование взаимосвязей органов конституционного правосудия, функционирующих, как на федеральном, так и на региональном уровне, в процессе их формирования и развития.
В-восьмых, установление параметров, пределов и форм организационно-правового взаимодействия органов конституционного правосудия друг с другом и иными органами государственной власти, определение эффективности такого взаимодействия.
В-девятых, выработка конкретных рекомендаций (предложений) по оптимизации правового статуса органов, осуществляющих конституционный судебный контроль и повышению эффективности функционирования института конституционного судебного контроля в России.
11
Степень разработанности темы и круг источников. Тематика конституционного судебного контроля занимает значительное место в современных правовых, политологических, исторических и иных исследованиях.
В отечественной литературе прошлого столетия исследований по вопросам конституционного контроля, конституционного надзора, их содержания, практики было явно недостаточно. В определенной мере это было связано с отсутствием института реального конституционного контроля в государстве, когда соответствующими функциями был наделен законодательный орган страны. При этом следует отметить, что по Конституции РСФСР 1924 г. функциями по осуществлению конституционного надзора был наделен Верховный Суд РСФСР. В этот период в отечественной литературе наиболее подробно исследовались виды конституционных нарушений, ставших предметом конституционного надзора (А.Н. Винокуров, В.К. Дябло).
В более поздний период Конституция СССР 1936 г. предусмотрела, что функции конституционного контроля и' конституционного надзора будут выполнять высшие органы государственной власти, исследования по соответствующей тематике, в основном, были посвящены анализу опыта зарубежных стран по формированию и развитию конституционного контроля, различных его форм (С.Л. Зивс, К.Ф. Гуценко, О.А. Жидков, И.П. Ильинский, М.А. Нудель, Б.В. Щетинин и др.).
В период разработки Конституции СССР 1977 г. в юридической литературе поднимался вопрос о совершенствовании конституционного контроля, путем создания специального органа (Ю.П. Еременко, В.Ф. Коток, И.Н. Кузнецов, М.А. Шафир). Была предпринята попытка учреждения Комитета конституционного надзора, но идея не получила соответствующей поддержки.
В современной отечественной правовой науке осмысление проблем становления и развития российского конституционного контроля занимает значительное место. Активизация этих исследований в начале 90-х гг.
12
прошлого столетия в немалой степени объясняется проведением курса реформ в политической, правовой и иных сферах и, прежде всего, учреждением Комитета конституционного надзора в соответствии с изменениями Конституции СССР от 1 декабря 1988 г., а позже и созданием Конституционного Суда РФ (Д.А. Керимов, А.И. Экимов, Ю.Л, Шульженко).
В своем исследовании мы опираемся на философское обоснование современных основ многих конституционных институтов, для чего использованы труды Дж. Локка, Ж.Ж. Руссо, Ш.Л. Монтескье, И. Канта, Дж. Мэдисона и других деятелей английского, французского Просвещения, основателей американской Конституции.
Для сравнительно-правового анализа возникновения и развития российского конституционного судебного контроля используются работы зарубежных государствоведов - А. Бланкенагеля, Д. Рене, К. Хессе и других.
При освещении конституционно-правовой регламентации и практики реализации отдельных принципов российского конституционализма (верховенства конституции, принципа разделения властей, народного суверенитета, федерализма и т.д.) привлекаются труды отечественных конституционалистов и административистов — С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, A.M. Барнашова, К.С. Вельского, Н.А. Богдановой, Н.В. Витрука, А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, Г.Н. Комковой, А.А. Мишина, В.В. Невинского, B.C. Нерсесянца, В.Н. Руденко, М.С. Саликова, В.Е. Чиркина.
Исследуя понятие, функции, характеристики, проблемы осуществления судебной власти в целом, мы обращаемся к работам отечественных специалистов - М.И. Клеандрова, В.М. Лебедева, В.А. Ржевского, В.М. Савицкого, В.М. Семенова, Ю.И. Стецовского, Б.Н. Топорнина, Н.М. Чепурновой, В.А. Четвернина, и др.
Для раскрытия теории и практики конституционного судебного контроля используются труды ученых, непосредственно вовлеченных в практику конституционного судебного контроля — М.А. Баглая, Н.С. Бондаря, К.А. Будаева, Н.В. Витрука, Ю.В. Гаврюсова, Г.А. Гаджиева, Н.А. Жилина, В.И.
13
Задиоры, В.Д. Зорькина, Н.М. Кропачева, В.А. Кряжкова, Л.В. Лазарева, А.А. Ливеровского, В.О. Лучина, Д.Н. Миронова, Т.Г. Морщаковой, И.А. Умновой, Б.С. Эбзеева.
Большое значение для становления и совершенствования российского конституционного судебного контроля имеют проанализированные в работе труды ученых - специалистов в области отечественного и зарубежного конституционного правосудия - С.С. Алексеева, А.А. Белкина, СВ. Боботова, В.К. Бобровой, Н.А. Богдановой, В.Б. Евдокимова, М.А. Митюкова, Ж.И. Овсепян, Т.Я. Хабриевой, Ю.Л. Шульженко, Ю.А. Юдина и других.
Особую группу источников составили современные акты конституционного законодательства, действующие на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации; решения органов конституционного судебного контроля.
Методологическая основа исследования. При написании работы применялись как общенаучные *методы (системного анализа, анализа и синтеза, восхождения от абстрактного к конкретному, логического метода и др.), так и специальные юридические (сравнительно-правовой, историко-юридический, функциональный, социологический, конституционно-правового хмоделирования и т.д.).
Нормативную основу исследования составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, законы зарубежных стран.
В работе была использована практика Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, материалы парламентских слушаний палат Федерального Собрания РФ, опыт ряда зарубежных стран по регулированию вопросов осуществления конституционного судебного контроля.
Новизна научного исследования. Новизна работы проявляется с системном анализе теоретико-правовых вопросов конституционного судебного
14
контроля, проблем формирования и дальнейшего развития российского конституционного правосудия.
В работе впервые на основе авторской методологии предпринята попытка комплексного анализа статуса органов конституционного судебного контроля и их организационно-правового взаимодействия в сфере конституционно-судебного контроля с иными органами государственной власти в рамках исследования места и роли конституционного судебного контроля в правовой и государственной системах России. Особое внимание обращается на то важное обстоятельство, что реорганизация федеративных отношений в сложном механизме функционирования государственно-правовых институтов способствует, прежде всего, созданию субъектами Российской Федерации собственных институтов, обеспечивающих стабильность и защиту их основных законов. В связи с этим в работе большое внимание уделяется развитию конституционного правосудия не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации, развитию отношений между соответствующими органами.
Это позволило выдвинуть ряд самостоятельных выводов и рекомендаций, направленных на совершенствование правового статуса, определение путей оптимизации организации и функционирования института конституционного судебного контроля в Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту. В диссертационном исследовании разработаны и выносятся на защиту следующие положения, раскрывающие проблемы формирования и развития института конституционного судебного контроля в России.
1) В трактовке понятий «конституционный надзор» и «конституционный контроль» в литературе имеется целый ряд самых разнообразных точек зрения. На основе анализа и обобщения позиций отечественных и зарубежных ученых, обосновывается самостоятельность понятия конституционного контроля, отличающегося от конституционного надзора рядом сущностных характеристик, детально раскрытых в работе.
15
2) Конституционный контроль как элемент правовой охраны Конституции может осуществляться различными способами, в связи с чем, принято выделять виды конституционного контроля, используя при этом различные критерии. Конституционный судебный контроль рассматривается в работе как самостоятельный вид конституционного контроля. Автором обоснована необходимость дальнейшего развития института конституционного судебного контроля, исходя из конституционного принципа разделения властей и разделения законодательства на конституционное и обычное.
3) Под конституционным судебным контролем в диссертации понимается деятельность специально на то уполномоченных государственных органов, осуществляющих судебную власть, направленную на обеспечение верховенства Конституции, на пресечение неконституционных нормативных актов, установление неконституционности законов, иных нормативных актов или действий и применения толкования Конституции и законов. Иными словами, конституционный судебный контроль - это проверка и приведение в соответствие нормативных актов, действий Основному закону, посредством осуществления особой формы судебной деятельности.
4) При анализе моделей конституционного судебного контроля выявляется стирание четких границ между американской и европейской моделями конституционного судебного контроля, в связи с отсутствием четкого распределения полномочий по осуществлению функции конституционного нормоконтроля между различными судами.
5) На основе критического анализа имеющихся воззрений на вопрос об исторической периодизации конституционного судебного контроля в России, предложен авторский вариант названной периодизации, исходя из особенностей конституционного развития страны.
Установлена непосредственная связь конституционного судебного контроля, как формы осуществления конституционного контроля, с правовой охраной Конституции. Выявлена роль конституционного судебного контроля в
16
правосудии в целом, а также роль конституционного правосудия среди иных видов правосудия.
6) Высказано отрицательное мнение к осуществлению в отношении не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации факультативного конституционного судебного контроля. В связи с невозможностью осуществления последующего контроля в отношении вступивших в силу международных договоров Российской Федерации, необходимо закрепить в отношении международных договоров обязательный предварительный контроль, в связи с чем, предложено внести изменения в ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в части расширения полномочий Конституционного Суда РФ.
7) Предложено принять федеральный закон «Об общих принципах организации конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации», как кардинальную меру по совершенствованию правового регулирования вопросов организации и деятельности органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации. В качестве варианта рассмотрена возможность внесения изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в части обязательного формирования конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации, закрепления основ их статуса, что, естественно, потребует изменения наименования данного закона.
8) Выявлено функциональное предназначение конституционного правосудия. Наиболее значимыми являются функции конституционного правосудия в правовой сфере(через нормотворчество и обеспечение имплементации норм международного права в правовую систему государства), охранительная, политическая и социальная, - в которых реализуются сущностные особенности и предназначение конституционного правосудия.
9) Анализируя проблему приоритета общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации
17
перед нормами закона высказано несколько предложений по совершенствованию законодательства. 1. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ необходимо в ст. 3 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» закрепить иной порядок иерархии нормативных актов, применяемых судами, признавая приоритет общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. 2. Признавая отсутствие единообразия в вопросе использования международных договоров, общепризнанных принципов и норм международного права в практике различных национальных судов, следует в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации», дать определение общепризнанным принципам и нормам международного права, разъяснив ' случаи непосредственного их применения. В работе предложена авторская позиция по данному вопросу. 3. Сформулировано предложение по внесению изменений в ст. 3 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» об обязательности применения всеми национальными судами решений международных судов, чью юрисдикцию признает Российская Федерация. 4. Предложено наделить Конституционный Суд РФ правом принимать жалобы по вопросу защиты прав и свобод человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, даже если какие-то права не получили детального регулирования в конституционных положениях, но при этом, на основании ст. 17 Конституции РФ они определяют статус личности в Российской Федерации. 5. Обоснована возможность пересмотра решений Конституционного Суда РФ, в случае принятия решений межгосударственными органами по защите прав человека в отношении Российской Федерации. Данное положение, служащее дополнительной гарантией реализации ст. 15 и ст. 46 Конституции РФ, исполнению обязательств государства в сфере защиты прав человека, должно быть детализировано конституционными нормами. |
