ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертации. Формирование демократического правового государства и гражданского общества предполагает развитие регионально-управленческих отношений в соответствии с конституционным статусом субъектов Российской Федерации.
Решение двуединой задачи - сохранения равноправия субъектов Федерации и создания лучших условий для управления на различных уровнях предполагает действие механизма правового регулирования регионально-управленческих отношений, основанного на опыте отечественного конституционализма и правотворчестве субъектов Российской Федерации. Суть создания регионально-управленческого механизма заключается в том, чтобы в полной мере учитывать подвижность, динамизм общественных отношений в субъектах РФ, общее и особенное в понимании конституционной природы их функций, форм и методов управления. Правовой анализ управления в субъектах РФ имеет большое значение для выяснения сущности государственного строительства в соответствии с положением Конституции Российской Федерации о том, что федеративное уст- ройство России основано на единстве системы государственной власти, разгра-ничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.
При всей важности проблемы конституционного регулирования регионально-управленческих отношений ее анализ в научной литературе остается недостаточным, а уровень теоретико-практического и концептуального обобщения сложившихся отношений низким. До настоящего времени нет специальных монографических исследований, комплексно освещающих многообразие регионально-управленческих правоотношений.
Объектом исследования являются регионально-правовые отношения, возникающие в процессах управления, осуществляемых органами власти субъектов Федерации - регионов на этапе конституционного укрепления российской государственности.
Предметом исследования выступает конституционное регулирование регионально-управленческих отношений в федеративном государстве.
Цель и задачи исследования. Целью данного исследования является раскрытие сущности и особенностей конституционного регулирования регионально-
управленческих отношений, выявление средств развития законодательных основ их совершенствования, определение путей повышения эффективности правового обеспечения регионального управления в переходный период. Достижение поставленных целей осуществляется на основе научного решения комплекса исследовательских задач:
- выявить, проанализировать и обобщить основные черты исторически развивающейся концепции, объекта и предмета конституционного регулирования регионально-управленческих отношений;
- разработать механизм регулирования регионально-управленческих отношений, его функциональное назначение и пределы действия субъекта Федерации в законотворческом процессе;
- раскрыть сущность, особенности и пределы конституционно-правового регулирования регионально-управленческих отношений в федеративном государстве, опираясь на институциональный анализ власти и собственности;
- рассмотреть правовой статус, поведение и активность участников регионально-управленческих отношений, наиболее важные вопросы его возникновения, осуществления и прекращения;
- выявить особенности процедуры и методов реализации регионально- управленческих отношений, действия правовых норм в сфере регионального управления;
- выработать предложения, направленные на практическое применение теории конституционно-правового регулирования региональных отношений и предложить конкретные меры, обеспечивающие улучшение их нормативной правовой базы.
Методологической и теоретической основой диссертации является диалектический метод познания региональных процессов и явлений, а также вытекающие из него частно-научные методы: системный подход, структурно-функциональный анализ, сравнительный и социологический методы, единство конкретно-исторического и концептуального изучения явлений и процессов, а так- же социально-юридические методы анализа и толкования нормативных актов.
В диссертации использованы труды ученых-юристов, философов, экономи- стов, социологов, касающиеся проблем регулирования регионально-управленческих отношений и соответствующее законодательство, отражены результаты правоприменительной деятельности органов управления различных уровней.
li___
Проведенному в диссертации анализу и полученным выводам способствовали труды ученых, исследующих проблемы теории государства и права, конституционного, государственного права и управления, административного права: СААвакьяна, С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, Р.Ф.Васильева, Ю.А.Веденеева, В.Г.Вишнякова, В.В.Володина, Ю.А.Дмитриева, Н.И.Глазуновой, Д.Л.Златопольского, Е.М.Ковешникова, Ю.М.Козлова, А-М.Колодкина, Э.Л.Кузьмина, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, Г.В.Мальцева, О.О.Миронова, А.В.Мицкевича, А.Ф.Ноздрачева, М.И.Пискотина, С.В.Соловьевой, В.Д.Сорокина, Ю.А.Тихомирова, К.Ф.Шеремета и других. В процессе работы над диссертацией ее автор изучил и использовал редко упоминаемые в научной литературе труды таких ученых, как В.Герье, В.Гессен, М.Вебер, С.А.Котляревский, М.М.Ковалевский, Б.Н.Чичерин, Н.И.Лазаревский, А.Ломман, Г.Иеллинек, А.Менгер и других.
В целях комплексности исследования в диссертации отражен современный опыт других стран а сфере правового регулирования государственно-управленческих отношений. Автор использовал теоретические положения и выводы работ П.Друкера, Г.Кунца, С.О.Доннела, М.Х.Мескона, М.Альберта, Ф.Хедоури, К.Р.Макконела, С.Л.Брю и других ученых.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет практика деятельности органов государственного управления Российской Федерации и ее субъектов. Изучено соответствующее законодательство государств-членов СНГ, ряда зарубежных стран, многие локальные нормативно-правовые акты, а также практика их применения.
Существенным источником познания явилось участие диссертанта в подготовке проектов ряда нормативных актов и программ Московской области, а также докладных записок для региональных и федеральных органов.
Научная новизна исследования состоит в попытке создания целостной концепции конституционного регулирования регионально-управленческих отноше- ний как динамичной системы с выделением их элементов и законотворческих проблем развития. В новом аспекте формулируется понятие "регионально-управленческое отношение", представленное многообразием конфетного содержания и форм выражения в целях достижения эффективной управляемости.
На защиту выносятся выводы и предложения, полученные в результате исследования и отражающие позицию автора, а именно:
- регионально-управленческие отношения - это особый вид общественных отношений, возникающих в процессе осуществления функций управления в субъектах РФ; они имеют сложное строение и воздействуют на федеральные и муниципальные отношения, испытывая на себе их обратное влияние в процессе, раскрываемом в диссертации как региональное строительство;
- анализ регионально-управленческих отношений, проведенный в трех ас-- пектах (субстанциональном, функциональном и структурном), а также пределов
самостоятельности внутрирегионального развития и нарастающих тенденций к формированию регионального права;
- выделение у регионально-управленческих отношений субъектов РФ общих черт, присущих любому их конкретному виду (равно как специфических свойств каждого вида, порождаемых особенностями региона), что позволило автору обосновать предложения по кодификации соответствующего законодательства, содержанию проектов федеральных законов о региональном строительстве в Российской Федерации, о региональном развитии государственного и муниципального управления, о порядке учета законодательства субъектов РФ в процессе законотворчества, о реализации полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов;
ш - описание статуса государственных органов и должностных лиц, занятых в
региональном строительстве, с последующим принятием законопроектов о принципах организации и деятельности органов государственного и муниципального управления субъектов РФ, о содержании, формах и методах регионального контроля;
- раскрытие системы законодательства субъектов РФ, которая должна строиться в расчете на активность гражданина в управлении и реальные возмож-
. 1
[ \ ности органов регионального управления, на оптимальных пределах взаимодей-
s **
ствия органов государственной власти и местного самоуправления, определяемого в законодательстве о разграничении их предметов ведения и полномочий; Щ . - обоснование возможности эффективного регулирования региональных
взаимоотношений с помощью законов субъектов РФ об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами, об общих принципах взаимоотношений органов государственного управления в межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации;
- исследование процесса углубления демократизации содержания регионально-управленческих отношений путем принятия программы обеспечения само-
управления и саморегулирования в субъектах Федерации, модели правового регулирования регионального строительства, а также действия механизма предотвращения и устранения коллизий в региональном законодательстве, правил подготовки правовых актов органов исполнительной власти субъекта Федерации;
- положение о том, что процедуры выполнения решений органов регионального управления должны отвечать определенным критериям: иметь региональную целевую направленность; быть ориентированы на конфетный объект управления; непротиворечивыми, достаточно полными, краткими и четкими по форме исполнения;
- обоснование предложения о введении практики роспуска органов государственной власти субъекта Федерации в случае отказа выполнять решение Конституционного Суда Российской Федерации.
Практическое значение диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения могут обеспечить повышение научного уровня правового регулирования регионально-управленческих отношений; способствовать научно обоснованному подходу к разработке и реализации целостной концепции конституционного регулирования этих отношений.
Сформулированные в диссертации выводы и предложения, по мнению автора, создают определенную теоретико-методологическую базу деятельности участников данных отношений, разработки нового и совершенствования действующего законодательства в сфере регионального управления в субъектах Российской Федерации.
Результаты исследования могут быть использованы в дальнейших разработках конституционной проблематики, в учебном процессе, а также при подготовке управленческих кадров.
Апробация результатов диссертационного исследования и их реализация, основные положения диссертации докладывались на методологических се-*> минарах и заседании кафедры государственного управления и правового обеспе-
чения государственной службы.
Концептуальные положения диссертации, а также практические рекомендации реализованы автором на разных стадиях работы экспертной группы юристов по подготовке, дополнению, изменению Устава Московской области. Диссертант участвовал также в разработке нормативных актов администрации Московской области и Московской областной Думы. Ряд выводов и предложений автора нахо-
дит отражение в научно-аналитических записках, которые направлены в федеральные и региональные органы управления.
Основные теоретические предложения и выводы диссертационного исследования получили отражение в публикациях автора.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения, перечня использованных законодательных актов, научной литературы и приложения.
8
Глава 1. Сущность и особенности конституционного регулирования регионально-управленческих отношений в федеративном государстве.
1.1. Демократическая природа конституционного регулирования регионально-управленческих отношений в Российской Федерации.
Важнейшей проблемой современной юридической науки является вопрос о сущности, особенностях и пределах конституционного регулирования регионально-управленческих отношений - особого вида общественных отношений, возникающих в процессе осуществления функций управления в субъектах Российской Федерации. Они имеют сложное строение и воздействуют на федеральные и муниципальные отношения, испытывая на себе их обратное влияние в процессе регионального строительства. Значимость этого вопроса определяется действием Конституции Российской Федерации 1993 года, конституций республик, уставов краев, областей, автономий, особой ролью конституций в жизни общества и государства, их верховенством в системе правовых актов, высоким престижем норм конституционного законодательства. Актуальность разработки проблем правово- го регулирования региональной жизнедеятельности возрастает в связи с бурным развитием правотворчества субъектов Российской Федерации. Указанная проблематика имеет непосредственное отношение к выработке теоретических основ системы законодательства регионов.
Конституционное регулирование - высший уровень правового регулирования регионально-управленческих отношений. В теории государства и права правовое регулирование рассматривается как совокупность (система) правовых средств воздействия государства на развитие общественных отношений с целью их упорядочения, регламентации поведения участников общественных отношений, в интересах всего общества, призванная в конечном счете подчинять пове- дение отдельных субъектов установленному в обществе порядку1. Правовое регулирование обладает сложной структурой и известной спецификой воздействия применительно к отдельным сферам общественной жизни. Региональная особенность предопределена в первую очередь характером общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования, особым методом регулирования, наличием самостоятельного уставного (в республиках - конституционного) за-
1 См.: Общая теория права. -М., 1996. С. 235-250.
конодательства субъектов Федерации, специфических принципов, выражающих своеобразие правового содержания этой отрасли.
Являясь частью единой системы правового регулирования, конституционное регулирование регионально-управленческих отношений Российского государства обладает всеми его свойствами - системностью, нормативностью, общеобязательностью (властностью), высокой государственной обеспеченностью. В частности, его системность выражается в том, что нормы конституционного законодательства образуют четко выраженную, внутренне согласованную, единую систему, состоящую из норм не только Конституции, но и ряда конституционных законов, являющихся развитием, как бы продолжением действия норм Основного Закона. Нормативность конституционного (уставного) регулирования определяется характером установлений конституционного законодательства, определяющего развитие регионально-управленческих отношений в русле правовой системы государства и правовых принципов, которыми должны руководствоваться в своей деятельности все правотворческие, правоприменительные и правоохранительные органы, граждане и должностные лица. Нормативность присуща и программным установлениям, входящим в состав конституционного законодательства. Однако это -нормативность особого порядка. Программные установления оказывают регули- рующее воздействие на развитие регионально-управленческих отношений посредством закрепления правовых ориентиров, целевых установок для организации правоприменительной деятельности органов государственной власти в регионах.
Конституционно-правовое регулирование обладает самой высокой степенью обязательности для всех без исключения субъектов общественных отношений. Высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации для федеральных, региональных и муниципальных органов и организаций, должностных лиц и граждан определена в статье 15 Конституции Российской Федерации. Другой аспект общеобязательности состоит в том, что конституционные принципы и предписания программного характера являются руководящими и в этом смысле обязательны для правовой системы. Действие норм конституционного законодательства, как и правовой системы в целом, обеспечивается (охраняется) совокупностью материальных, идеологических и юридических гарантий, установленных государством. В силу особой роли конституционного законодательства его прямого действие осуществляется в условиях строгого соблюдения законности. В обес-
10
печении режима конституционной законности участвуют все ветви государственной власти.
Конституционное регулирование по сравнению с отраслевым законодательным регулированием отличается значительной спецификой. Оно занимает ведущее положение, так как служит исходной базой для отраслевого регулирования регионально-управленческих отношений, составляет самый высокий ранг правового регулирования, носит учредительный характер и обусловливает единство функционирования всех отраслей права. Такое положение объясняется юридической природой конституционного законодательства, его местом в правовой системе государства.
Принятие Российской Конституции 1993 г. знаменовало собой важный этап и развития Федерации и региональных отношений1. Была четко зафиксирована целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации. Недвусмысленно указано, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (статья 4). Впервые зафиксировано равноправие всех субъектов Федерации (статья 5). Указано, что Российская Федерация строится как по национально-территориальному, так и по территориальному признаку. Совет Федерации стал органом, выражающим интересы всех субъектов Федерации.
В феврале 1994 года был подписан Договор между Россией и Татарстаном о разграничении полномочий, который означал реальность устранения противоречий между федеральным центром и одной из республик России.
Какой этап формирования новых регионально-управленческих отношений переживает Россия с ноября 1994 года по настоящее время? Он характеризуется заключением двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами на фоне чеченской трагедии. Эти отношения сказываются на современной российской государственности, статусе субъектов Российской Федерации - регионов. Многие из них следует активно развивать и поддерживать.
Безусловно, Российская Федерация - Федерация сложнейшая, значительно отличающаяся от других видов федераций в силу своих масштабов региональных отношений и пережитых исторических катаклизмов XX века. Любой период в жизни России нельзя охарактеризовать однозначно - унитаризм это или федерализм, так как всегда в той или иной форме существовали две тенденции: постепенное усиление центральной власти и одновременное укрепление самостоятельности
См.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. -М., 1998, с. 8-18.
11
регионов. И все-таки Россия никогда не была настоящим федеративным государством, и российское общество не имеет опыта регионального развития на базе законодательства субъектов Федерации. Упрочение федерализма так или иначе находится под прессингом межнациональных отношений.
Федерализм - одна из возможных моделей национально-государственного
iv устройства России. Разделяя положение о том, что не существует статичных мо-
делей федерализма и национально-государственного устройства, в то же время нельзя не поставить вопрос: какое государство строится в России с точки зрения его региональной политики?1 Правомерна ли абсолютизация федерализма как основы преодоления имеющихся в российском обществе региональных противоречий? Или, как считают некоторые специалисты и политики, исходя из традиций российской государственности, будущее единство Российского государства связано с унитаризмом? А может логична точка зрения самой малой по численности группы политиков и специалистов, видящих выход из одностороннего развития регионов в конфедеративной модели российской государственности?2
Многие ученые считают, что в России существуют несколько характерных для периода перехода от традиционализма к модернизму черт модели национально-государственного устройства, в основе которой лежит динамичная, а не
Щ статичная модель стабильности, основанная на создании системы местного само-
управления. Проблемы местного самоуправления являются преддверием к регулированию взаимоотношений Федерации и регионов, которые без существования развитой системы местного самоуправления слабо решаются.
Этнологи, определяя соотношение центробежных и центростремительных сил, подчеркивают наличие тенденций к сохранению национально-государственного единства России. Такому единству не может способствовать возвращение к унитарному характеру государства, в том числе к фактически унитарной федерации. Неучет региональной, территориальной привязанности большинства отраслей российской экономики привел в число экономически депрессивных регионы, р способные, при иных условиях, стать экономически самостоятельными лидерами
в результате структурной перестройки и обновления экономики. В дополнение к этому, недостаточность финансовых средств в федеральном бюджете и передача имеющихся скудных средств в регионы без действенной общегосударственной ре-
1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. "Об основных положениях региональной политики в российской Федерации".//Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №23. Ст.2756.
2 См.: Проблемы и перспективы развития российского федерализма. -М., 1998, с.5-6.
12
тональной политики заставили субъекты Федерации искать собственные антикризисные механизмы и следовать по пути самостоятельного развития. В таких условиях унитаризм не может быть реализован даже посредством резкого сужения полномочий субъектов Федерации, ибо вызовет их сопротивление. Конфедеративный вариант построения российской государственности при сохранив- шемся размещении производительных сил по принципу «единой фабрики», а также при существующих национально-политических основах государственного устройства приведет к окончательному разрушению не только общероссийского хозяйственного комплекса, но и регионов.
Таким образом, унитарная и конфедеративная модели противоречат курсу на демократизацию регионального управления, так как они, хотя и разными путями, углубляют бюрократизацию общественных отношений. Сохранение целостности России зависит от открытого признания, что нынешний федерализм является государственным федерализмом переходного типа, унаследовавшим ряд отличительных особенностей, отражающих региональное развитие России до 1991 года.
Конечно, регионализация общественных отношений затруднена нерешенностью ряда проблем. Одна из них - неопределенность статуса региона. Поименное перечисление в статье 65 Конституции России 89 субъектов не имеет законодательного уточнения, что такое субъект Федерации территориально, численно, экономически и тем более - его региональная сущность. Субъекты Федерации определены по правопреемству от прежней системы административно-территориального и национально-государственного устройства, которое сформировалось в период господства административно-командных методов управления и по своей громоздкости и сложности не имеют аналогов. Это вызывает стремительную бюрократизацию общественных отношений и, как следствие, воспроизводство административно-командных методов управления в регионах и на уровне местного самоуправления.
В специальной литературе отмечается, что без установления статуса субъ- ектов РФ и их региональной определенности развивать дальше Россию как федеративное государство невозможно, так как приходят в противоречие политика и экономика.1 С точки зрения права регион - это его субъект, С точки зрения экономики, как правило, территория, претендующая на статус «региона», должна располагать потенциалом, гарантирующим обеспечение каждодневных потребностей
1 См.: Проблемы развития российского федерализма, «Круглый стол» Совета федерации, выпуск 2. -М., 1996, с. 48.
13
своего населения преимущественно за счет результатов своего хозяйства или межрегионального (межгосударственного) обмена. Иными словами, эта территория способна реализовать принцип региональной самодостаточности.
На заседаниях палат Федерального Собрания, парламентских слушаниях и «круглых столах», проводимых ими, все настойчивее ставится вопрос о статусе региона, который должен быть отправной точкой в реализации конституционных положений, определяющих основы правового развития субъектов РФ - регионов. При дальнейшем изучении теоретических основ регионализма на первый план выдвигается, по-видимому, вопрос о социальной ценности и функциях Конституции как Основного закона государства, важнейшего юридического документа, в котором могут быть отражены регионально-управленческие отношения. В связи с этим во всей широте и многофанности встает проблема выявления теоретической и практической значимости понятия регионального конституционализма, его введения в научный оборот.
Право - это не только неизбежность, необходимость, но и своеобразный социальный «капитал», - то, что нужно с максимальной эффективностью использовать, «пустить в дело» для решения государственных задач.1 Здесь прослеживаются аксиологически значимые линии взаимообратного воздействия права на экономическую и политическую сферы общественного бытия. Но делается это преимущественно с позиций так называемых «первичных объективных» свойств права, т.е. его нормативности, формальной определенности, принудительности и отчасти динамизма. Между тем социальная ценность права значительно богаче, ибо право является не просто системой юридических норм, а составной частью нормативной системы регионов как сложного социального организма.
Главенствующая роль в регионально-правовой организации принадлежит, как известно, Конституции. И здесь возникает проблема оптимального сочетания экономических, политических и юридических элементов содержания Конституции, Устава (Основного Закона) субъекта РФ, их сущности как политико-правовых документов. Целостное единство придается Конституции прежде всего тем сбалансированным единством политических и юридических элементов содержания, которое она несет в себе как Основной закон. И лишь условно, руководствуясь чисто методологическими соображениями, ниже рассматриваются сначала региональные, а затем федеральные юридические аспекты социальной ценности Конституции с тем, чтобы в итоге показать их диалектическую взаимосвязь.
См.: С.С. Алексеев. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971, с. 38.
14
Региональные аспекты Конституции наиболее полно могут быть показаны с трех позиций : а) ее роли как Основного закона субъекта РФ, закрепляющего и регулирующего важнейшие стороны жизни региона; б) отражение в ней реальных региональных отношений; в) характеристики принципов, содержания и формы регионально-управленческих отношений.
Конституция Российской Федерации в полном объеме распространяет принципы демократии на все стороны жизни субъектов РФ - регионов, в том числе на сферу экономики, подчеркивая вместе с тем наиболее характерные черты -более высокий уровень развития экономики, органическую целостность и динамизм социальной системы, ее возросшую политическую стабильность и др.
По мере восходящего развития конституционного строя закрепление в Конституции региональных институтов приобретает все большее значение. Дело здесь не только в том, что региональные и федеральные факторы жизни общества все теснее переплетаются, но и в том, что диалектика развития региональных и федеральных начал управления требует укрепления и развертывания правового механизма регламентации регионально-правовых и иных отношений, в первую очередь, конечно, конституционного механизма. В этом - одно из непреложных условий всестороннего углубления демократии.
Конституция Российской Федерации, расширив круг объектов своего регулирования, фиксирует и их глубокие качественные изменения в регионах. Нацеленная на развитие субъектов РФ - регионов, она способствует завершению реформирования всей совокупности региональных отношений на рыночных началах. Отсюда появляются возрастающие возможности конституционного закрепления и использования преимуществ рынка во всех сферах жизни регионов, в том числе признаки (свойства) Конституции: верховенство (выполняет в отношении всей системы законодательства роль активного «учредительного» центра), оптимальная стабильность, высшая юридическая сила (что выражается, помимо прочего, в особом порядке принятия и изменения).
Вопрос о региональных функциях Конституции в нашей литературе специально не рассматривался. Быть может, в этом нет необходимости? Может быть, достаточно проанализировать сущность, содержание, форму, конституционные принципы и признаки ее как Основного закона, место и роль среди других инструментов государственного строительства? Ответ, думается, однозначен: такая надобность, и при том настоятельная, есть. Категория «региональные функции конституции» позволяет видеть магистральные пути ее воздействия на отношения в
15
субъектах Федерации, между ними, между государством и его регионами. Главные усилия правовой мысли должны быть направлены на изучение правовой организации управления и изнутри, и извне, со стороны региональной действительности, непосредственно обусловливающей его движение. Ориентиром при этом являются те социально-ценностные юридические аспекты Конституции, которые адресованы субъектам Федерации - регионам. Классифицировать функции Конституции можно по разным основаниям, например, выводить их из функций государства, из функций права или, наконец, из функций государства и права, взятых вместе. Получится в общем приемлемая классификация, хотя довольно обширная (до 15 единиц) и заметно неоднородная (от социальной функции до регулятивной, от охранительной до идеологической - и все в одном ряду).
Целесообразно различать три региональные функции Конституции: юридическую, экономическую и политическую, что предопределяет сам характер Основного закона. По своему содержанию каждая из этих функций однородна и целенаправленна: в юридической функции выражены конституционные основы регионального права, в экономической - закрепление многообразия форм собственности на территории регионов, в политической - конституционные основы региональной политики. В отличие от других функций для юридической функции харак- терно то, что предмет регулирования Основного закона составляют самые фун-даментальные регионально-управленческие отношения, связанные с такими глобальными явлениями и категориями, как государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти в регионах. Субъектами этих отношений выступают субъекты РФ - регионы, государство, нации и народности, трудовые и территориальные коллективы, их полномочные представители, граждане. Объектами отношений являются такие целостные институты, как политическая, экономическая и социальная системы, правовое положение граждан, государственное устройство, органы государства, его регионов во всех их разновидностях и со все- ми присущими им компетенционными характеристиками. Отсюда и специфика не только метода, но и самого механизма конституционного регулирования регионально-управленческих отношений. В общей теории права под механизмом правового регулирования обычно понимается взятая в единстве система правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения.1
1 См.: Юридическая энциклопедия. -М., 1997, с. 344.
16
Так, конституционное право есть именно отрасль права не только со своим особым предметом и методом, но и механизмом регулирования общественных отношений. Если право составляет необходимый элемент механизма социального управления в целом, то конституционному праву это присуще особо. Предмет этой отрасли права проистекает из самой природы Конституции, ее юридических свойств, при помощи которых осуществляется правовое воздействие на регионально-управленческие отношения. При всем разнообразии его форм лишь те из них, которые носят юридический характер, составляют содержание правового регулирования. Конечно, применительно к заключительной его стадии - реализации норм права - допускается возможность их осуществления и вне правоотношений. Однако за правоотношениями признается роль главной формы реализации норм права.
Осуществление конституционных установлений вне правоотношений - не исключение, а один из каналов реализации Основного закона. Не следует упускать из виду такие аспекты Конституции, как организационно-субъектный, территориальный, политический, административный и т.п. В силу неоднородного характера своих установлений Конституция воздействует на регионально-управленческие отношения по-разному: прямо, непосредственно - путем форми- рования общих масштабов поведения и косвенно, опосредованно - в сочетании с конкретизирующими нормативными актами субъектов Федерации, придающими конституционным установлениям тип норм-принципов, характер «полновесных» правовых предписаний. Речь идет о таком механизме, с которым взаимодействует собственно субъектно-юридические и социальные факторы, иначе говоря, в виде многофакторного инструмента социально-экономических и политических преобразований в управлении регионами. В этом - своеобразие юридико-региональной функции Конституции, придающее «свое лицо» и политико-региональной функции Основного Закона.
В наиболее концентрированном виде политико-региональная функция Кон- ституции представлена в статьях об основах политики. Развитие, например, на высшем законодательном уровне идей и принципов, задач и целей политики во всех ведущих областях и сферах жизни субъектов РФ - регионов, таков смысл, думается, надо вкладывать в характеристику политико-региональной функции Конституции. Она развертывается в соответствующих направлениях деятельности органов управления в целом. Ведь Конституция - основа и регионального строи- |
