ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования.
Закрепленное в Конституции Российской Федерации 1993 года положение о высшей ценности человека, его прав и свобод является ключевым принципом деятельности государства и развития всей его правовой системы.
Между тем переход этого конституционного положения из плоскости «декларации» в одну из форм реализации российского законодательства сопряжен со множеством противоречий. В достаточной степени актуально это положение и для реализации конституционного права каждого на объединение.
Так, на федеральном уровне наметилась тенденция, направленная на ограничение полномочий общественных объединений по выдвижению кандидатов на выборные государственные и муниципальные должности. В то же время субъекты Федерации имеют право законодательного регулирования особенностей участия профсоюзов, молодежных общественных
объединений и национально-культурных автономий в региональных политических процессах.
Среди участников политических процессов в субъектах Российской Федерации, в механизме взаимодействия личности и государственных органов важную роль играют региональные общественные объединения, т.е. объединения, деятельность которых в соответствии с их уставными целями осуществляется в пределах территории одного субъекта Российской Федерации (далее - также РОО). Они, по мнению автора, способны консолидировать деятельность индивидов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Вышеназванные обстоятельства выступают объективными предпосылками для проведения научного исследования в сфере
4
функционирования региональных общественных объединений с позиции конституционного права каждого на объединение.
Хотя в сфере деятельности общественных объединений занято более 2,5 млн. человек, Россия по числу общественных объединений на один миллион жителей значительно отстает от других стран.
По оценкам экспертов, в России большая часть общественных объединений - 49% - осуществляет свою деятельность в социальной сфере, 37% - это общественно-гражданские объединения, 15% - производственные и 11% - общественно-политические1. Кроме того, последние из указанных видов общественных объединений вместе с трансформацией (в законодательно установленные сроки) в общероссийские политические партии (в своем большинстве), потеряв поддержку региональных политических лидеров, превратились в столичные политические клубы, не имеющие должной организационной структуры, разработанной идеологии и социальной опоры, с лидерами, в значительной степени оторванными от интересов рядовых членов своей партии2.
Это проявилось прежде всего в низкой явке избирателей на региональных и местных выборах, что в конечном счете вынудило Центральную избирательную комиссию Российской Федерации разработать законопроект, предусматривающий в первом случае (на уровне региональных выборов) снижение минимального порога явки избирателей с 25% до 20% , а во втором - его исключение из оснований для признания местных выборов несостоявшимися.
Одной из проблем, в решении которой необходима поддержка региональных молодежных общественных объединений и национально-культурных автономий, является внешняя миграция.
1 Шинелева Л.Т. Общественные неправительственные организации и власть. - М, 2002. -С. 131.
2 См.: Шершнев М.Л. Общественные объединения как форма социальной организации формирующегося гражданского общества в России //Безопасность. - 2003. № 1-2. С. 139-149.
5
Правовая неподготовленность значительного числа молодых людей к тому, что для России существует объективная необходимость в пополнении трудовых ресурсов за счет внешних мигрантов, а также безразличие большинства региональных национально-культурных автономий к судьбе прибывающих соотечественников в конечном счете проявились в стихийных националистических выступлениях молодежи с дальнейшим образованием неформальных движений, например скинхедов.
В связи с этим исследование категорий "региональное молодежное общественное объединение" и "региональная национально-культурная автономия" становится актуальной научной задачей.
За последние десять лет в Российской Федерации был принят ряд законов и других нормативных правовых актов субъектов Федерации, регламентирующих деятельность региональных общественных объединений.
Однако в связи с отсутствием в анализируемой сфере четкого законодательного разграничения полномочий федерального центра и субъектов Федерации региональные нормативные правовые акты нередко имеют слишком широкие предметы регулирования, а также терминологические и иные несоответствия федеральному законодательству.
В указанной ситуации назрела настоятельная необходимость в выявлении положительного опыта по законодательному регулированию особенностей создания и деятельности региональных общественных объединений, в разработке на основе научных исследований концепций модельных законов субъектов Федерации и предложений о внесении изменений и дополнений в федеральное законодательство. Одним из таких исследований является настоящая диссертация.
Степень научной разработанности темы исследования. Отдельные аспекты деятельности общественных объединений выступали предметом исследований в рамках социологии, политологии и ряда юридических дисциплин. Однако в настоящее время необходимо проведение комплексного исследования участия региональных общественных объединений в политических процессах, происходящих в субъектах Российской Федерации.
6
Для изучения института общественных объединений в России автором использованы труды отечественных и зарубежных ученых. В частности, при выявлении сущностных особенностей общественных объединений диссертант опиралась на исследования Авакьяна CA., Алексеева С.С., Баглая М.В., Бахраха Д.Н., Богдановой H.A., Бойцова В.Я., Брагинского М.В., Витрянского В.В., Витрука И.В., Воеводина Л.Д., Гаджиева ГА., Залесского В.В., Иоффе О.С., Кабышева В.Т., Козловой Е.И., Кокотова А.Н., Кутафина O.E., Лаптева В.В., Магазинера Я.М., Мерсияновой И.В., Невинского В.В., Нерсесянца B.C., Севрюгина В.Е., Тихомирова Ю.А., Толстого Ю.К., Хабриевой Т.Я., Чеботарева Г.Н., Чиркина В.Е., Эриашвили Н.Д., Ямпольской Ц.А. и других ученых советского и современного периодов развития юридической науки.
В прямой постановке проблема конституционно-правовой основы регулирования субъектами Российской Федерации участия общественных объединений в региональных политических процессах в юридической науке не исследовалась.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с созданием и деятельностью региональных общественных объединений.
Предметом настоящего исследования являются федеральное законодательство и нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие создание и деятельность региональных общественных объединений, в том числе их участие в региональных политических процессах, а также нормы, содержащиеся в уставах и положениях РОО, нормотворческая практика региональных общественных объединений.
Цель работы основана на актуальности исследуемой проблематики и заключается в выявлении сущностных черт региональных общественных объединений как самостоятельного института политической системы, / определении роли региональных общественных объединений в политических • процессах в субъектах Российской Федерации и прежде всего региональных
7
молодежных общественных объединений, региональных национально-культурных автономий.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи диссертационного исследования:
- рассмотреть предпосылки становления и особенности политических процессов в субъектах Российской Федерации;
определить круг субъектов обеспечения реализации конституционного права каждого на объединение и особенности законодательного регулирования этого права в федеральном и региональном законодательстве;
- установить качественные (сущностные) черты общественных объединений с последующим уточнением на указанной основе определений "общественное объединение", "региональное молодежное общественное объединение" и "региональная национально-культурная автономия";
- изучить политические процессы в субъектах Федерации, в которых имеют право принимать участие РОО;
- выявить проблемы и положительный опыт правового регулирования деятельности РОО в субъектах Российской Федерации и провести их анализ с позиции конституционного права;
- внести предложения по совершенствованию федерального и регионального3 законодательства в сфере регулирования конституционно-правового статуса региональных общественных объединений.
Методологическую основу диссертационного исследования составили современные положения теории познания. Для достижения цели, поставленной в работе, диссертантом применялись системно-структурный, диалектический, сравнительно-правовой, статистический, формальнологический, исторический методы, метод экспертного опроса, анкетирования, а также иные методы научного познания.
3 Под региональным законодательством понимается совокупность законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.
8
Нормативная база исследования. В процессе подготовки работы проведен анализ положений Конституции Российской Федерации, международных договоров, ратифицированных Российской Федерацией, федеральных законов, решений Конституционного Суда Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, актов высших судебных органов Российской Федерации, подзаконных нормативно-правовых актов органов, осуществляющих государственную регистрацию общественных объединений, а также норм, содержащихся в уставах региональных общественных объединений и положениях о них.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили материалы архивов управлений Министерства юстиции Российской Федерации по Тюменской области, Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре, Ямало-Ненецкому автономному округу, а также комитета по делам национальностей Администрации Тюменской области и комитета по социально-экономическому анализу и общественным связям аппарата Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. Автором изучена законодательная практика 77 субъектов Российской Федерации, а также проведен экспертный опрос более ста депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и руководителей региональных общественных объединений.
Научная новизна работы состоит в том, что она является одной из первых монографических работ в отечественной науке конституционного права, посвященных комплексному исследованию проблем конституционно-правового регулирования деятельности региональных общественных объединений в рамках современного законодательства, в том числе вопросов правового положения названных объединений, особенностей их создания и деятельности, их участия в политических процессах, происходящих в субъектах Российской Федерации.
9
На защиту выносятся следующие научные положения, содержащие новизну исследования:
1. Региональные общественные объединения, как институт гражданского общества, в своей деятельности должны учитывать следующие обстоятельства:
- современная политика Российского государства по установлению общих принципов организации системы органов государственной власти направлена не столько на ограничение полномочий региональных лидеров -губернаторов (президентов республик), сколько на реализацию конституционного положения о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации и на обеспечение эффективной региональной политики;
- представительство Президента Российской Федерации в федеральных округах сформировалось в действенный правовой институт, обеспечивающий эффективное воздействие на региональные политические процессы.
2. Особенность законодательного обеспечения в субъекте Российской Федерации конституционного права каждого на объединение заключается в том, что в уставе (конституции) субъекта Федерации, наравне с правом создавать на добровольной основе объединение (в целях реализации совместных потребностей посредством постоянной общественно полезной деятельности) и беспрепятственно выходить из объединения, необходимо закрепить следующие положения:
- право вступать в действующие на территории субъекта Федерации региональные общественные объединения независимо от их вида и форм;
- право давать оценку существующим общественным объединениям (на существование, деятельность, прекращение, участие в общественно-политической жизни) как одного из способов реализации конституционного права на объединение.
3. Современное федеральное законодательство не в полной мере учитывает то обстоятельство, что правовое регулирование создания и
10
деятельности региональных общественных объединений — предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку право каждого на объединение не существует вне защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, обеспечения законности и правопорядка. В этой связи необходимо расширение установленного на федеральном уровне перечня полномочий субъектов Российской Федерации по законодательному регулированию права граждан на объединение и прав региональных общественных объединений. В частности, за субъектами Федерации должно быть закреплено право на установление дополнительных гарантий для женских общественных объединений.
4. На уровне устава (конституции) субъекта Российской Федерации необходимо закрепить некоторые вопросы статуса региональных общественных объединений, в том числе:
критерии наделения объединений статусом региональных, межмуниципальных, исходя из особенностей территориального устройства соответствующих субъектов Российской Федерации;
- положение о том, что региональное молодежное общественное объединение - это объединение, созданное по инициативе молодых граждан в возрасте от четырнадцати до тридцати лет, состоящее преимущественно из таких лиц, сформировавших на аналогичных условиях выборные органы объединения, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах территории одного субъекта Российской Федерации.
5. Законодательное закрепление на федеральном уровне положения о нахождении этнической общности в состоянии национального меньшинства (на соответствующей территории) как одного из требований для создания национально-культурной автономии (далее также - НКА) не исключает создание региональной национально-культурной автономии представителями титульной или находящейся на соответствующей территории в состоянии национального большинства. На практике этот
11
правовой запрет преодолевается за счет использования инициаторами создания таких ЕЖА особенностей языка и культуры у этнических групп, территориально обособленных от других представителей их национальности. Это в конечном итоге может привести к дроблению нации. В связи с чем обосновывается необходимость внесения изменений в федеральное законодательство.
6. Содержание законодательства субъектов Российской Федерации об общественных объединениях в значительной мере состоит из правовых норм, наделяющих общественные объединения дополнительными правами и гарантиями, в том числе правом законодательной инициативы, правом на участие в выборах, референдуме и отзыве выборных должностных лиц, а также правом на участие в работе Гражданского форума, общественных палат и других формах политических процессов в субъектах Российской Федерации. Такую практику следует оценить как положительную, требующую расширения и применения всеми субъектами Российской Федерации.
7. Перспективными организационно-правовыми формами региональных молодежных объединений следует признать молодежные парламенты и молодежные правительства, созданные при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации при условии развернутого законодательного регулирования на федеральном и региональном уровнях их статуса и основ деятельности как государственно-общественных объединений, не подлежащих государственной регистрации.
8. Важным средством развития институтов гражданского общества следует рассматривать законодательное стимулирование субъектами Российской Федерации участия национально-культурных автономий в выборах, референдуме, отзыве выборных должностных лиц и других региональных политических процессах, а также установление в законах субъектов Федерации порядка членства и форм участия региональных
12
общественных объединений в Гражданском форуме, общественных палатах субъектов Российской Федерации.
9. Повышение роли общественных объединений в региональных политических процессах предопределяет принятие дополнительно к Федеральному закону «О национально-культурной автономии» специальных законов субъектов Российской Федерации о региональных национально-культурных автономиях, а также региональных молодежных общественных объединениях.
10. Предложения в федеральное и региональное законодательство, направленные на совершенствование правового регулирования РОО:
- о наделении субъектов Российской Федерации правом принятия специальных законов о региональных общественных объединениях, региональных женских общественных объединениях, региональных профсоюзных организациях;
- о расширении перечня мероприятий региональных национально-культурных автономий, которые могут финансироваться субъектами Российской Федерации.
Практическая значимость работы заключается в том, что выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут применяться в практической деятельности законодательных (представительных) органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при принятии законов, регламентирующих порядок образования и деятельности региональных общественных объединений.
В результате проведенного исследования сформулированы предложения о внесении изменений и дополнений в федеральное законодательство, а также в законы Тюменской области и Ханты-Мансийского автономного округа — Югры.
Итоги проведенного исследования могут быть использованы в учебном процессе в юридических вузах при изучении учебных курсов "Конституционное право" и "Законодательство субъектов Российской Федерации".
13
Апробация работы. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права Института государства и права Тюменского государственного университета, где проведено ее рецензирование и обсуждение.
Материалы работы были предметом обсуждения также на международной, всероссийской и межвузовской научно-практических конференциях, проводимых Тюменским государственным университетом, Тюменской областной Думой, Сургутским государственным университетом, а также на заседаниях Гражданского форума Тюменской области в 2002 -2004 годах. Основные теоретические положения нашли отражение в восьми научных публикациях автора.
Отдельные предложения автора по совершенствованию законодательства были использованы Тюменской областной Думой и Думой Ханты-Мансийского автономного округа- Югры при принятии нормативных актов о региональных молодежных общественных объединениях.
Результаты диссертационного исследования были использованы автором в процессе проведения практических занятий в Югорском государственном университете, Сургутском государственном университете и в Тюменском государственном институте мировой экономики, управления и права.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
14
Глава I. Теоретико-правовые аспекты региональных политических процессов
§ 1. Историко-правовые аспекты развития региональных политических процессов в России
Современное состояние правовой жизни российского общества, по мнению ряда авторов1, можно оценивать как переходное. Во многом это обусловлено предстоящим вхождением России в ВТО, о чем неоднократно указывал в своих ежегодных посланиях Президент Российской Федерации и что может значительно предопределить влияние процессов глобализации на всю правовую систему России: как федерального, так и регионального уровней.
Глобализация - одно из явлений, под знаком которого XXI век сменил предшествующий ему век XX. Ее принято характеризовать как макромаштабный, многоплановый и внутренне противоречивый процесс нарастания общего в мировых системах - экономической, политической, социальной и правовой.3
Применительно к правовой системе этот процесс воздействия международного права на законодательство Российской Федерации происходит в двух направлениях. Первое - это подписание новых конвенций, которые требуют изменения федерального законодательства. Например, 5 марта 1988 г. для России вступила в силу Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. В связи с чем у Российского государства
1 См., например: Матузов Н.И., Малько A.B., Шундиков К.В. Правовая политика современной России: предлагаем проект концепции для обсуждения // Правовая политика и правовая жизнь, 2004, № 1(14). С. 8.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "России надо быть сильной и конкурентоспособной" //Российская газета, 2002, 19 апреля; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Не будет ни революций, ни контрреволюций" //Российская газета, 2001,4 апреля.
3 Поленина СВ., Гаврилов O.A., Колдаева Н.П., Е.Г. Лукьянова, Скурко Е.В. Правовая политика России в условиях глобализации //Правовая политика и правовая жизнь, 2004, №1(14). С. 28.
15
появилась необходимость учета в отечественном законодательстве и правоприменительной практике решений Европейского Суда.
Второе направление воздействия международного права на внутригосударственное законодательство - это вступление Российской Федерации в международные организации при условии некоторых изменений действующего законодательства. Так, одним из условий вступления России в Совет Европы является мораторий на смертную казнь.1
Вместе с тем не всегда концептуально оправданное имплентирование2 в российскую правовую систему ряда международно-правовых институтов, а также приоритет метода проб и ошибок в принятии, ряда федеральных законов привели к очевидному разрыву между теорией и практикой прав человека в России3. Общество столкнулось с беспрецедентными темпами роста всех форм преступности, в том числе с терроризмом, представляющим наиболее существенную угрозу для российского общества .
По мнению Президента России5, борьба с терроризмом должна стать в полном смысле общенациональным делом, и потому так важно активное участие в ней всех институтов политической системы, всего российского общества.
В этой связи возрастает необходимость в уяснении закономерностей развития региональных политических процессов в России в условиях глобализации и возможностей использования в указанных целях международного опыта региональной политики (регионизации).
1 Скурко Е.В. ВТО - введение в правовую систему. М, 2003. С. 12.
2 Из 180 конвенций, принятых Советом Европы, Российская Федерация подписала 40, но все они ратифицированы (Полснина СВ., Гаврилов O.A., Колдаева Н.П., Е.Г. Лукьянова, Скурко Е.В. Указ. соч. С. 34).
3 Аналогичной точки зрения придерживаются и другие авторы. См., например: Матузов Н.И., Малько A.B., Шундиков К.В. Правовая политика современной России: предлагаем проект концепции для обсуждения // Правовая политика и правовая жизнь, 2004, № 1(14). С. 6 - 27.
4 Обращение Президента России Владимира Путина от 4 сентября 2004 года //Российская газета, 2004,4 сент.
5 Путин В. Выступление на расширенном заседании Правительства с участием глав субъектов Российской Федерации //Российская газета, 2004, 13 сент.
16
Понятие региональной политики в Европе было введено в обиход еще в
«
1969 году (комиссией ЕС был опубликован доклад «Региональная политика Сообщества»). Однако свое правовое обеспечение она получила во второй половине 80-х - начале 90-х гг. В 1988 и 1991 гг. Европарламентом были приняты «Хартия Сообщества по проблемам регионализации» и «Хартия регионов Сообщества». Обе хартии призывали государства — члены Евросоюза к регионализации государственной власти. В декабре 1991 г. в Маастрихте в рамках ЕС был создан Комитет регионов, куда Германия, Франция, Италия и Великобритания направили по 24 представителя, остальные страны ЕС - по 121. При Совете Европы (более представительном европейском объединении) аналогичные функции выполняет Конгресс местных и региональных органов государственной власти Европы. Основное направление деятельности обеих структур - создание и координация деятельности межрегиональных объединений, таких как Межрегиональная ассоциация центральных Альп (куда входят альпийские регионы Италии, Швейцарии, Германии и Австрии), Ассоциация адриатических Альп (куда помимо регионов европейских государств вошли и соответствующие регионы Югославии), «Моторная четверка» (четыре региона Германии, Франции и Испании, составляющие индустриальный центр Европы) и др.2
Сравнительный анализ протекания этих факторов и форм регионализации в Европе, России и на всем пространстве бывшего СССР позволяет выделить следующие особенности:
1. Европейская регионализация - это результат интеграции «старых» государств, его субъектами стали не только регионы (департаменты во Франции, области в Италии, графства в Великобритании и т.п.), но и регионы, образующиеся в результате трансграничного сотрудничества.
1 Sabel F. Experimental Regionalizm and the Dilemmas of Regional Economic Policy in Europe. P., 1995.
2 Подробнее о межрегиональных ассоциациях в Западной и Восточной Европе см.: Зонова Т.В. От Европы государств к Европе регионов? // Полис. 1999. № 5.
17
2. На территории бывшего СССР интеграционные процессы возможны только как межгосударственные. Это обусловлено тем, что большая часть этих государств - централизованные унитарные государства; те немногие из них, где имеются административные или политические автономии (Азербайджан, Грузия, Молдова, Узбекистан, Таджикистан, Украина), предоставляют такой статус только отдельным единицам (на Украине -только Крыму; в Молдове - пока только Гагаузии, в отдаленной перспективе такой статус будет предоставлен Приднестровью; в Узбекистане -Республике Каракалпакстан и т.п.). Таким образом, здесь отсутствует сам субъект процесса регионализации, понимаемой в европейском смысле.
3. В Европе идет процесс десуверенизации государств, просуществовавших три-четыре столетия; на постсоветском пространстве -еще не завершен процесс суверенизации', и вряд ли регионы этих государств могут соперничать с той концентрацией власти, которой характеризуются новые независимые государства. Единственная форма политического «регионального» процесса, которая здесь сейчас возможна, - это оппозиция регион^^е!11рализации_государства. Однако исторический процесс не имеет доказательств разрешения этого конфликта в пользу региона. Вряд ли у самопровозглашенных республик Грузии или Молдовы могут быть иные перспективы, нежели у Шотландии или Ирландии в Великобритании конца XVI - начала XVII вв.
4. Россия, являясь пока единственным федеративным государством в пределах постсоветского пространства, имеет главную формальную предпосылку регионализации политических процессов - существование самостоятельных государственных образований - субъектов Российской Федерации1.
1 Подробнее см.: Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 года №250-0 "по запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации" //Архив автора. |
