ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования.
Демократические преобразования в современной России не могут иметь успешного осуществления без самостоятельного эффективного местного самоуправления. Однако, несмотря на предпринятые усилия, его результативность в настоящее время пока невысока. Причиной такого положения являются не только определенные организационно-экономические и правовые противоречия, но и отсутствие единого методологического подхода к проблеме комплексного социально-экономического развития муниципального образования, в том числе города.
В последние годы за рубежом многие города стали разрабатывать комплексные документы, систематически рассматривающие цели, задачи, направления экономической политики и развития города в целом. Данная работы ведется в таких промышленно развитых странах Европы, как Великобритания, Нидерланды, Франция, Германия, Португалия.
В нашей стране предпринимаются попытки обобщить имеющийся зарубежный опыт и предложить свои подходы к решению данной проблемы, учитывающие отечественную специфику. Однако недостаточность исследований по данной проблеме обусловливает необходимость ее дальнейшего изучения.
Изучение вопросов стратегического управления городом предполагает комплексный подход к исследованию данного объекта как сложной социально-экономической системы с чертами общего, особенного и частного, учитывающий исторические, культурные, экономические и др. аспекты его развития. Особенно важно изучение этих вопросов с точки зрения стратегического управления городами-центрами субъекта Федерации, так как они как в качестве объектов стратегического управления имеют свои особенности, что необходимо учитывать при разработке программ их
5
комплексного социально-экономического развития. Все это определяет актуальность выбранной темы исследования.
Степень разработанности проблемы в научной литературе.
Некоторые элементы стратегического управления получили развитие в нашей стране в 1966-1967 гг., когда в межотраслевом регулировании российской экономики стали применять программно-целевые методы. К этому периоду относятся работы О.Б.Зайцева, Б.А.Лапина, С.Оптнер. Позднее появились исследования методологических проблем использования программно-целевого метода как в сфере управления научно-техническим прогрессом, так и в планировании народного хозяйства в целом. Среди них можно выделить монографии Е.В.Косова и Г.Х.Попова, МЯ.Лемешева и А.И.Панченко, М.З.Майминаса, Б.А.Райзберга, В.Ю.Будавея, Г.С.Поспелова и др.
К работам, исследовавшим целевую функцию планирования, направленную на удовлетворение потребностей населения, можно отнести монографии А.Г.Аганбегяна, Н.П.Федоренко и Э.Ф.Баранова,
К.А.Багринского и В.П.Бусыгина, В.Н.Кириченко и др.
Важным этапом в научном осмыслении этой проблемы явились публикации, посвященные стратегическому планированию и управлению. К ним можно отнести работы зарубежных (Р.Акофф, И.Ансофф, Б.Карлоф, А.А.Томсон, А.Дж.Стрикленд, К.Боумен) и отечественных (Ю.Гусев, А.Петров, А.Г.Гранберг, О.С.Виханский, А.П.Градов, М.И.Круглов) авторов.
Анализу и применению принципов стратегического планирования при разработке программ социально-экономического развития муниципалитетов, в том числе городов, посвящены работы российских (О.Б.Алексеева, В.Н.Виноградова, О.В. Эрлиха, В.В.Глущенко и И.И. Глущенко, Ю.В.Гусева, Б.СЖихаревича, А.Е. Когута, В.Е.Рохчина, Э.А.Уткина, О.П. Лукша, П.В.Сушкова, А.Э.Яновского и др.) и зарубежных (Лоренс Л.Мартин, Дж.Матзер, Дж.М.Бановец, Дж.ИЛапмен, Роджер Л.Кемп и др.) авторов. Проблема стратегии управления городами глубоко исследована в трудах
6
целого ряда зарубежных и отечественных ученых (Артур О.Салливан, Дж.Форрестер, Г.Вольманн, Л.А.Велихов, М.В.Веронская, М.В.Глазырин, А.С. Жолков, В.М. Зуев, Н.Ф.Колядинский, В.И.Малышев, Е.Н.Перцик, Ю.В. Рябченюк, A.M. Вторушин, И.И.Сигов, С.И.Штань и пр.) Однако, вопросы развития города как региональной социально-экономической системы в условиях рыночной трансформации, разработки стратегии развития городов, учитывающей их особенности, в том числе городов-центров субъекта федерации, остаются пока не достаточно изученными, что и определило цель и задачи данного диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования.
Цель работы - разработка и теоретическое обоснование приоритетных направлений региональной стратегии развития административного центра субъекта Российской Федерации. Реализация поставленной цели предполагала решение следующих задач, отражающих логику и концепцию исследования:
- изучение современных организационно-экономических и правовых противоречий развития местного самоуправления;
- выявление особенностей республиканских, краевых и областных центров как объектов стратегического управления;
- определение концептуальных направлений совершенствования стратегий управления центров субъектов Российской Федерации;
- анализ динамики социально-экономического развития города Ставрополя как центра субъекта Российской Федерации;
- исследование финансовых аспектов развития краевого центра в структуре региональной экономики;
- изучение отношений муниципальной собственности и эффективности ее использования;
- совершенствование алгоритма и структурирования программ развития г.Ставрополя;
7
- моделирование бюджетных процессов как финансовой основы оптимальной стратегии развития краевого центра;
обоснование структуры управления как целеполагающей и целереализующей подсистем.
Предметом исследования явились отношения взаимодействия хозяйствующих субъектов в процессе формирования стратегии их развития.
Объектом исследования стали процессы развития экономики городского хозяйства.
Методологической и теоретической основой исследования послужили концептуально-теоретические принципы и положения методологии фундаментального политико-экономического анализа, применения современных макро- и микроэкономических подходов к рыночной рационализации экономического поведения субъектов управления, к процессу оценки эффективности современных трансформационных процессов.
Обоснование теоретических положений и разработка практических рекомендаций осуществлялась на основе реализации общенаучных подходов: диалектического, системно-функционального, структурно-уровневого, историко-логического, монографического, экономико-статистического анализа, а также методов социологических исследований.
Информационно-эмпирическая база исследования представлена материалами монографий, статей в периодических изданиях российских и зарубежных экономистов, нормативными документами правительства страны, статистическими данными, статьями и научными отчетами, размещенными на Web страницах ведущих научно-исследовательских центров, научно-исследовательских институтов, вузов и издательств России, США, стран Западной Европы по вопросам экономической теории и практики. Эмпирическую основу диссертационной работы составили официальные статистические данные Российской Федерации, Ставропольского государственного комитета статистики, нормативные и
8
методические издания, данные монографических, социологических и экономических исследований, проведенных автором в 1998-2003 годах, а также официальные нормативные и другие документы, в разработке которых автор принимал непосредственное участие.
Положения, выносимые на защиту:
- города - административные центры субъектов Федерации в отличие от других городов имеют ряд особенностей, которые требуют использования разнообразных методов и моделей стратегического планирования, адекватных этим особенностям. К числу таких особенностей относят: многофункциональность, проявляющаяся в сочетании функций административно-политических, экономических и культурных; хронологическая зрелость, что предполагает значительность средств на обслуживание городского хозяйства; высокая степень урбанизации; специфичность экономико-географического положения; межрегиональный характер участия в территориальном разделении труда; выполнение роли культурно-образовательных центров региона; высокий удельный вес расходов на выполнение функций административных центров; высокая степень концентрации экономического потенциала; значительная социальная дифференциация населения;
- организация бюджетного процесса в муниципальном образовании в рамках трехступенчатой схемы: планирование долгосрочного развития - разработка многолетнего бюджета - составление и исполнение годового бюджета позволит обеспечить решение двух задач: формирование механизмов, которые могли бы обеспечить реализацию долгосрочного и перспективного планирования развития муниципального хозяйства и механизмов установления структурного соответствия между категориями доходов и расходов, обеспечивающих устойчивое финансирование муниципальных инвестиций, связанных с развитием;
9
- реализация стратегии социально-экономического развития города требует изменения функционально-организационной структуры управления в направлении эффективного взаимодействия с окружающей средой и достижения намеченных стратегией целей. Создаваемая структура должна быть адаптивной, способной делегировать права собственника широкому кругу хозяйственных субъектов и реализовать тенденцию сокращения бюджетного финансирования;
- эффективность стратегической программы развития города обеспечивается алгоритмом, включающим: целеполагание; анализ, прогнозирование и планирование; реализацию; мониторинг и контроль, а также рациональной структурой программы, состоящей из следующих блоков: экономика, социальная сфера и экология.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
- осуществлена многокритериальная классификация противоречий развития местного самоуправления институционального и субъектно-объектного характера, связанная, во-первых, с двойственной природой местного самоуправления, которая заключается, с одной стороны, в ведении дел местного сообщества, а, с другой, в исполнении государственных полномочий на местах; во-вторых, с разнонаправленностью интересов муниципальных субъектов и объектов управления;
- выявлены особенности функционирования городов - административных центров республик, краев и областей (социокультурные, геополитические, структурно-функциональные и другие), требующие персонификации и локализации региональных интересов;
- обоснованы концептуальные направления совершенствования стратегий управления центрами субъектов Российской Федерации в системе региональных экономик: соответствие общим стратегическим целям развития страны и региона; приоритетная роль государства в разработке и реализации стратегии развития города-центра; оптимальное соотношение
10
социального и экономического в развитии; выявление ключевых отраслей и видов деятельности, которые могут послужить «точками роста» и др.;
- определена система интегральных (комплексное развитие инфраструктуры; максимальное и эффективное удовлетворение потребностей хозяйственного комплекса; удовлетворение относительных потребностей населения в товарах и услугах; обеспечение воспроизводства человеческого капитала; эффективное городское хозяйство; обеспечение единого институционального поля взаимодействия и др.) и дифференциальных (доведение ежедневного выпуска на маршруты троллейбусов и автобусов до определенной величины, увеличение общей площади жилья на человека, рост объемов производства, величины заработной платы, обновление фондов, увеличение уровня использования мощностей, рост объема услуг, создание новых рабочих мест и др.) целевых показателей программ развития;
- обоснована стратегическая программа развития города, базирующаяся на механизме согласования федеральных, региональных и муниципальных интересов, а также различных групп населения, и разработана структура управления ее реализацией, включающая Агентство по развитию и Дирекцию программ.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что разработанные в диссертации положения создают методологическую и методическую основу совершенствования процессов разработки и реализации стратегий развития административных центров субъектов Федерации с учетом выявленных организационно-экономических и правовых противоречий их функционирования, а также особенного положения центров краев, областей и республик. Непосредственное практическое значение имеют рекомендации по укреплению финансовой базы городов-центров, совершенствованию отношений муниципальной собственности, использованию методов стратегического анализа при определении целей и стратегий развития города Ставрополя, организации
11
бюджетного процесса и структуры управления, направленных на реализацию принятой стратегии развития.
Апробация результатов работы. Основные положения,
теоретические результаты и выводы диссертации были использованы в разработанной с участием автора Программе социально-экономического развития города Ставрополя на период до 2010 года, а также в целевых программах развития и предложениях по среднесрочному Плану развития до 2008 года, которые рассмотрены и приняты к реализации городской Думой г.Ставрополя. Результаты исследований доложены на конференциях и совещаниях различного уровня в Санкт-Петербурге, Воронеже, Ставрополе в период 2001-2003 гг.
Изложенные в диссертации выводы и рекомендации носят универсальный характер и могут быть использованы в различных регионах РФ при разработке стратегий развития центров республик, краев и областей.
Публикации. По материалам диссертации опубликовано 7 печатных работ общим объемом 8,32 п.л., из них две монографии общим объемом 7,32 п.л.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии (227 наименований) и приложения, включает 34 таблицы и 16 рисунков.
12
ГЛАВА 1. НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ СТРАТЕГИЙ
УПРАВЛЕНИЯ ЦЕНТРОМ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В УСЛОВИЯХ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1. Современные организационно-экономические и правовые противоречия развития местного самоуправления
В настоящее время развитие местного самоуправления является одним из главнейших условий демократизации общественной жизни. В Федеральном законе « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 145-ФЗ оно определяется как «...самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»1. Таким образом, закон преследует цель максимального и эффективного решения актуальных проблем жизнеобеспечения с помощью и непосредственным участием населения данной территории. При этом подразумевается, что «местное самоуправление представляет собой многостороннюю деятельность местного сообщества по решению собственных и других стоящих перед нами задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличения ее вклада в развитие всего общества».
Для реализации поставленных перед местным самоуправление задач органы местного самоуправления должны иметь соответствующую нормативно-правовую основу, законодательно формируемую на различных уровнях государственного управления, а также иметь определенные финансово-бюджетные ресурсы. Определенные основы в этом направлении уже заложе-
1 Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации. - М., Изд-е офиц., 1995. - № 35. - С.2.
2 1. Ельмеева В Л., Иванова В.Н. Местное самоуправление: проблемы методологии и организации. Изд-во СПб, 1997. - С.93.
13
ны, однако эффективность местного самоуправления в настоящее время пока незначительна. Причиной такого положения являются существующие организационно-экономические и правовые противоречия развития местного самоуправления.
Для начала определимся с понятием категории «противоречие». Классики, называя его диалектическим, пишут, что противоречие - это «...отношение противоположностей, т.е. таких сторон предмета, которые взаимно предполагают, обусловливают и вместе с тем отрицают, исключают друг друга»3. Причем философский закон единства и борьбы противоположностей определяет существование противоречий как источник развития любой социально-экономической системы. Для муниципальных образований, как вида таких систем, также существуют свои противоречия развития, которые известный ученый в области стратегии развития муниципальных образований В.Е. Рох-чин подразделяет на внутренние и внешние. При этом, выражением внешнего противоречия в развитии муниципальных образований является определенное различие интересов собственно муниципального образования и субъекта Российской Федерации, на территории которого оно дислоцировано, с одной стороны (а в ряде случаев и интересов непосредственно Российской Федерации), и субъектами территориального общественного самоуправления, расположенными в границах муниципальных образований, с другой стороны.
В качестве внутренних противоречий развития муниципальных образований В.Е. Рохчин выделяет противоречие между специализацией и комплексностью развития, между интенсификацией производства и занятостью (160). На наш взгляд, относительно системы местного самоуправления определяющим в процессе классификации противоречий является, во-первых, наличие взаимоисключающих, противоположных интересов, или целей в отношении одного и того же объекта самоуправления, а, во-вторых, существование
3 Материалистическая диалектика: в 5 т. - Т.2. Субъективная диалектика/ Под общ.ред.Константинова Ф.В. и Марахова В.Г. - М: Мысль, 1982. - 390с.
14
взаимоисключающих подходов, направленных на достижение одной цели. К первому виду противоречий относятся, по нашему мнению, противоречия, связанные:
во-первых, с двойственной природой местного самоуправления, которая заключается, с одной стороны, в ведении дел местного сообщества, а, с другой - в исполнении государственных полномочий на местах.
во-вторых, с разнонаправленностью интересов муниципальных субъектов и объектов управления.
Ко второму виду противоречий можно отнести противоречия правового поля, определяющие финансово-экономические основы функционирования местного самоуправления.
Для начала рассмотрим противоречия законодательного регулирования развития местного самоуправления.
При этом не будем перечислять все наиболее существенные правовые акты, а сразу приступим к выявленным в них противоречиям, мешающим развитию данного института демократического устройства общества.
Конкретизированное правовое выражение система местного самоуправления получила в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (59), который базируется на принятой в 1993 году Конституции Российской Федерации. Этим законом определены роль самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, а также подчеркивается положение статьи 12 Конституции Российской Федерации о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государства. Это положение имеет принципиальное значение для развития местного самоуправления, показывая его особое место в системе публичной власти. Выделение местного самоуправления из системы государственной власти позволяет на конституционной основе обеспечит самостоятельное решение гражданами России вопросов местного значения. Поэтому мы не согласны с мнением определенных авторов о том, что это ведет к противопоставле-
15
нию государства и местного самоуправления (108). Напротив, «практически невозможно провести абсолютную границу между функциями государственного управления и местного самоуправления. Ведь местные органы власти осуществляют как сугубо местные функции, так и полномочия, вытекающие из централизованного управления».4 Европейская Хартия о местном самоуправлении также на противопоставляет государственный и муниципальный уровни управления. В ней дано следующее определение местного самоуправления: «1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею в рамках закона, в пределах компетенции этих органов и в интересах населения данной местности. 2. Это право осуществляется советом или собранием выборщиков, состоящим из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы и собрания выборщиков могут располагать подотчетными или исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собранию граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где она дофднаюхяшогваюебрпринцип выделения органов местного самоуправления из системы органов государственной власти не означает автоматически гарантированного эффективного функционирования местного самоуправления, а даже порождает определенные противоречия, связанные с неотрегулиро-ванностью законодательства.
Так, Конституцией Российской Федерации созданы следующие предпосылки для разграничения компетенции между муниципальным образованием и его органами. Компетенция местного самоуправления определяется, во-первых, как непосредственная компетенция муниципального образования, а, во-вторых, как компетенция органов местного самоуправления. При этом к компетенции муниципального образования отнесено самостоятельное реше-
4 Органы местного самоуправления в зарубежных странах: сравнительное исследование.- М, 1994. - С. 16.
5 Европейская Хартия о местном самоуправлении. Страсбург, 15 октября 1985 г., ст.З, п.п. 1.2.
16
ние населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, определение структуры органов местного самоуправления, изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление (76).
К компетенции органов местного самоуправления отнесено управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, решение иных вопросов местного значения, выполнение отдельных государственных полномочий, делегированных данному муниципальному образованию органами субъекта федерации.
В то же время в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» разграничения полномочий и предметов ведения не предусматривается (59). Статья 6 данного закона говорит об отказе от общепринятого понятия компетенции как совокупности прав, обязанностей и предметов ведения. Она обозначает только предметы ведения местного самоуправления, а предметы ведения его органов отсутствуют. Это одно из противоречий существующего законодательства по проблемам местного самоуправления.
В целях обеспечения условий для развития и эффективного функционирования местного самоуправления Указом Президента Российской Федерации были утверждены «Основные положения государственной политики в области местного самоуправления в Российской Федерации». В них законодательно закреплено, что целью государственной политики в области развития местного самоуправления является «повышение эффективности его деятельности как необходимого условия становления экономически и социально развитого демократического государства». Далее, для решения конкретных вопросов реализации государственной политики в области развития местного самоуправления принята «Федеральная целевая программа государственной
*Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. - М., Изд-е офиц., 1999. - № 32.
17
поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления», в которой определено, что в качестве приоритетных задач Федеральная программа выделяет вопросы, «связанные с созданием условий для финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, в том числе совершенствование системы налогового и бюджетного регулирования, совершенствование межбюджетных отношений, финансовое обеспечение реализуемых органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, формирование муниципальной собственности и реализацию прав собственности муниципальных образований на землю».7 Несмотря на принятие данных законодательных актов, следующее противоречие касается именно законодательного определения экономических основ местного самоуправления. Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве основного элемента экономической основы местного самоуправления называет муниципальную собственность. К ней относятся «средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилой фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и не-
о
движимое имущество». Но каковы принципы формирования и передачи государственной собственности в муниципальную? Это в Законе не определено, что приводит в некоторых случаях к излишней концентрации собственности на уровне субъекта Федерации.
7 Постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления»// Собрание законодательства Российской Федерации. -М., Изд-е офиц., 1999. - № 39. - ст.29, п.2.
8 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. - М., Изд-е офиц., 1995. - № 35.- ст.29, п.2. |
