ВВЕДЕНИЕ
Муниципальные образования (МО) являются составной частью экономики региона и страны в целом. Совершенствование механизма регулирования их социально-экономического развития и эффективная оценка реального положения в муниципальных образованиях являются одним из ключевых факторов экономического и политического развития России.
Актуальность темы исследования обусловлена повышением роли муниципальных образований в развитии экономики регионов, увеличением их самостоятельности. Особенно значимой указанная проблематика является для муниципальных образований Калининградской области в силу ее геополитических особенностей и перспективном расширении влияния Европейского Союза на экономику государств Балтийского региона.
Вышеуказанное подтверждает необходимость исследования и внедрения механизма регулирования социально-экономического развития муниципальных образований.
В настоящее время в Российской Федерации насчитывается около 12,5 тыс. муниципальных образований. Лишь 400 из них являются самообеспеченными.
Как известно, обострившийся после августа 1998 года экономический и финансовый кризис особенно тяжело сказался на тех регионах России, финансовое положение которых существенно зависит от трансфертов из федерального бюджета. К числу таких регионов относится и Калининградская область. Очевидно, что в ближайшие годы ресурсы федерального бюджета, который с учетом внешних и внутренних долгов России будет оставаться напряженным, не позволят удовлетворять финансовые запросы и реальные потребности дотируемых областей в недостающих финансовых ресурсах.
Несмотря на всю сложность экономической ситуации, вполне реально улучшить положение регионов и составляющих их муниципальных образований за счет более полного и рационального использования собственного ресурсного потенциала. Это позволит предотвратить не только ухудшение финансовой и экономической ситуации, но и обеспечить рост экономики региона в целом.
Решить эти проблемы можно в рамках совершенствования механизма регулирования социально-экономического развития муниципальных образований, возможности которого заключаются не столько в изыскании способов «перекачки» денежных средств в региональные и местные бюджеты, сколько в росте доходов предприятий и населения, образующих налогооблагаемую базу.
Чем выше будут эти доходы, тем больше налоговых поступлений в бюджет может быть собрано при том же уровне ставок налогообложения. Поэтому рост налогооблагаемых доходов юридических и физических лиц, при условии обеспечения собираемости налогов, приводит к увеличению поступлений, как в федеральный, так и в региональные и местные бюджеты. Это, с одной стороны, уменьшает зависимость бюджетов нижестоящего уровня, а с другой стороны, - создает дополнительную возможность бюджетам вышестоящего уровня увеличить трансферты, которые на сегодняшний день являются важными источниками финансирования развития дотационных территорий.
* В связи с этим в настоящее время остро встает проблема оценки социально-экономического положения муниципальных образований, так как от этого зависит планирование объема финансовой помощи, которая осуществляется из областного бюджета. На государственном уровне основным экономическим индикатором в зарубежной и отечественной статистике является валовой внутренний продукт, на региональном - валовой региональный продукт. На муниципальном уровне такой показатель отсутствует. Актуальность вышеуказанных проблем определила постановку целей и задач работы.
Целью исследования является совершенствование механизма регулирования социально-экономического развития муниципальных образований.
Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие основные задачи:
• 1. Изучить и обобщить теоретические основы функционирования экономики муниципальных образований.
2. Оценить социально-экономическое положение муниципальных образований Калининградской области.
3. Исследовать проблемы оценки экономического потенциала территориальных образований.
4. Исследовать источники финансирования развития муниципальных образований.
5. Определить основные принципы формирования структуры управления муниципальными образованиями.
6. Разработать предложения по совершенствованию механизма регулирования социально-экономического развития муниципальных образований Калининградской области.
Объектом исследования выступают муниципальные образования Калининградской области.
Предметом исследования диссертационной работы является механизм регулирования социально-экономического развития муниципальных образований.
Теоретической и методологической основой исследования послужили концептуальные положения и выводы, представленные в исследованиях отечественных и зарубежных авторов, которые посвящены вопросам функционирования экономики региона, развития муниципальных образований и местного самоуправления. Наиболее существенный вклад в исследование теории и практики развития муниципальных образований внесли такие ученые как Васильев В.И., Велихов Л.А., Волков Л.А., Вон Р., Воронин А.Г., Глазырин М., Лапин В.А., Маршалова А.С., Новоселов А.С., Романовский М.В., Суспицын С.А., Чернышев Л.Н., Широков А.Н. и др.
Вопросы функционирования экономики Калининградского региона исследуются в работах таких известных специалистов как Бильчак B.C., Ивченко В.В., Жданов В.П., Корнеевец B.C., Маточкин Ю.С., Сергеев Л.И, Федоров Г.М. и др.
Научную новизну диссертационного исследования составляют следующие наиболее важные научные результаты:
1. Введено понятие «валовой муниципальный продукт» и выявлена его роль на современном этапе развития экономики муниципальных образований.
2. Разработана методика расчета валового муниципального продуктаьцелью определения экономического потенциала муниципальных образований.
3. Предложен коэффициент базовой пропорции с целью обеспечения равновесия между производством и конечным потреблением продукта на территории муниципального образования.
4. На основании определения базовых пропорций между сферами производства и потребления впервые было проведено адаптивное прогнозирование валового муниципального продукта и конечного потребления.
5. Предложена система мероприятий по совершенствованию механизма регулирования экономических процессов в муниципальном образовании как инструмента разработки стратегии развития.
Практическая значимость работы заключается в томЛ что полученные научно-практические результаты в ходе исследования, а также разработанные и обоснованные автором выводы, оценки и рекомендации, могут быть использованы органами местного самоуправления для разработки перспективных программ развития муниципальных образований, а также программ регионального развития.
Результаты исследования диссертации прошли широкую апробацию: докладывались и обсуждались на научных конференциях и были опубликованы автором в научных статьях.
Отдельные положения диссертационной работы использованы автором при чтении учебных дисциплин «Государственные и муниципальные финансы» и «Муниципальные финансы и бюджет» в ряде ВУЗов Калининградской области.
Кроме того, результаты исследования были приняты к исполнеыию<органами местного самоуправления при разработке программ развития ряда муниципальных образований.
Логика диссертационного исследования представлена на рис. 1.
ЦЕЛЬ
СРЕДСТВА
РЕЗУЛЬТАТ
Исследовать теоретические
основы формирования
экономики
муниципальных
образований
Оценить социально-экономическое
положение муниципальных
образований
Калининградской
области
Исследовать
систему
показателей
соизмеряющих
валовой
внутренний,
региональный
продукты и
муниципальный
продукт
Комплексный социально-экономический анализ развития муниципальных
образований
Калининградской
области
Исследование
источников финансирования
социально-экономического развития муниципальных образований
Оценка социально-экономического потенциала МО
Калининградской области
Адаптивное прогнозирование
методом экспоненциального
сглаживания
муниципального
продукта и конечного
потребления
Введено понятие «валовой
муниципальный продукт»
Разработана методика
расчета ВМП как
показателя оценки
экономического
потенциала МО
Предложен коэффициент базовой пропорции
между сферой
производства и сферой
потребления с целью
обеспечения равновесия
между муниципальным
продуктом него конечным потреблением
Проведено адаптивное
прогнозирование валового
муниципального продукта
и конечного потребления
Разработка механизма регулирования социально-экономического развития МО
Практическая реализация механизма социально-экономического развития МО
Рис. 1. Блок-схема диссертационного исследования
8
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
1.1. Понятие, сущность и классификация муниципальных образований
Россия - это многонациональное государства, состоящее из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, являющихся равноправными субъектами Российской Федерации.
Национально-государственное устройство России представляет собой систему территориально-производственных и политических образований, сложившихся на основе единой территории, закрепленной за определенной нацией или народностью, общности важнейших этнических признаков населения на этой территории: языка, этнического самосознания, особенностей хозяйственного и бытового уклады, культуры, национальных и социальных традиций, психологического склада и многих других признаков.
Каждое национально-государственное образование имеет свою форму национальной государственности и в соответствии с Конституцией РФ наделено в пределах своей компетенции правом свободного и самостоятельного распоряжения закрепленной за ним территорией и собственностью.
Выделение административно-территориальных образований в составе субъектов РФ связано с тем, что управление всеми сферами общественной жизни из единого центра неэффективно, так как при этом теряется оперативность управления, нерационально формируется информационное обеспечение: с одной стороны, информация о данной территории может быть перенасыщенной, включающей не имеющие существенного значения данные, а с другой — неполной, не содержащей особых, специфических характеристик.
Административно-территориальное деление - это одна из форм экономического районирования, позволяющая субъектам Федерации осуществлять целенаправленное управление развитием своей территории, оказывая постоянное воздействие на ход экономических и социальных процессов с учетом специфики различных районов своей территории.
Административно-территориальные образования в пределах субъектов Федерации обладают всеми атрибутами, необходимыми для осуществления функций управления. Прежде всего, это наличие органов управления:
- представительных и исполнительных, в чьих руках находится вся система экономических, правовых и организационных рычагов для осуществления функций управления;
- плановых, осуществляющих планирование или координацию деятельности всех учреждений и организаций, расположенных на территории;
- финансово-кредитной системы, обеспечивающее бюджетное планирование и финансирование;
- органов статистики и информационного обеспечения, без которых нельзя осуществлять контроль текущей деятельности, анализ тенденций развития и прогноз экономических и социальных процессов;
- специальных служб, призванных обеспечить соблюдение правовых норм и правил поведения предприятиями, организациями и населением. К этим службам относятся всевозможные инспекции (пожарная, санитарная, экологическая и др.), налоговая служба и др.
Сложившаяся система административно-территориальных образований в составе субъектов Федерации включает города, административные районы области, административные районы городов и поселки.
Если органы управления субъектами Федерации в совокупности образуют систему государственного управления, то органы управления административно-территориальных образований субъектов Федерации представляют собой систему местного самоуправления, законодательная основа функционирования которой формируется на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации.
Административно-территориальные образования субъектов Федерации выделяются с учетом рационального размещения производительных сил, тесноты внутренних связей, исторических, национальных, этнических особенностей каждой территории и поэтому представляют собой относительно самостоятельные производственно-территориальные единицы с собственными закономерностями общественного воспроизводства.
10
Развитие каждого региона страны напрямую зависит от экономики входящих в него муниципальных образований. Именно поэтому вопрос об их саморазвитии на сегодняшний день является достаточно актуальным.
Как известно, обострившийся после августа 1998 года экономический и финансовый кризис особенно тяжело сказался на тех регионах России, финансовое положение которых существенно зависит от трансфертов из федерального бюджета. К числу таких регионов относится и Калининградская область, включающая в себя 22 муниципальных образования.
Например, трансферт из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации Калининградской области составлял в 2000 году 36,9 % от объема собственных доходов областного бюджета. Доходная часть финансового баланса Калининградской области с учетом средств целевых бюджетных фондов в 2000 году на 21 % формировалась из федерального бюджета, что придает ее развитию достаточно зависимый и неустойчивый характер.
Финансовое обеспечение регионов и муниципальных образований как одно из определяющих условий их саморазвития зависит не столько от распределения бюджетных средств между федеральным центром и субъектом Федерации, сколько от пополнения бюджетов. Регулирование видов налогов и налоговых ставок также само по себе мало что дает для пополнения бюджетов. Как свидетельствует опыт, при чрезмерно высоких уровнях налоговых ставок поступления в государственный бюджет сужаются, так как в этом случае уменьшаются возможности развития производства, что приводит к сокращению его объема, а вместе с этим - и налогооблагаемой базы. В то же время налоговые изъятия служат основным источником поступления денежных средств и в федеральный, и в региональные, и в местные бюджеты. В Калининградской области, например налоговые поступления в 2000 году составляли 90,6 %.
Таким образом, основным звеном финансового механизма саморазвития муниципальных образований являются не распределительные, бюджетно-налоговые отношения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными территориальными образованиями, а финансовые стимулы и рычаги, способствующие росту производства и повышению доходов хозяйствующих субъектов. Например, налоговые льготы хозяйствующим субъектам, приводящие вначале к уменьшению
11
налоговых поступлений в региональный и местные бюджеты, но способствующие подъему производства и росту доходов, есть эффективный финансовый механизм саморазвития, так как в дальнейшем возрастающие доход служит источником инвестиций в производство и денежных поступлений в бюджеты всех уровней.
Однако о распределительном и бюджетно-налоговом механизме нельзя забывать, так как он есть и будет основным средством регулирования финансовых отношений между Федерацией, ее субъектами и муниципальными территориальными образованиями. Одни муниципальные образования на своей территории имеют крупных налогоплательщиков, достаточно большой промышленный потенциал, другие — почти полностью зависят от финансовой помощи из регионального бюджета. Естественно, что программа комплексного социально-экономического развития различных по потенциалу муниципальных образований будет различна.
Существует устойчивое заблуждение, в соответствии, с которым понятие «муниципальное хозяйство» многие отождествляют с понятием «муниципальное образование» или, точнее, муниципальное образование сводят к муниципальному хозяйству. Т.е. многие считают, что муниципальное образование (город, поселок и другие социально-территориальные образования), по существу, и есть муниципальное хозяйство [36].
Если осуществлять стратегию управленческой деятельности в соответствии с данной подменой понятий, то это может привести к возникновению и накоплению сложных и порой неразрешимых проблем.
К муниципальному хозяйству относятся все предприятия, организации и учреждения (независимо от формы собственности), деятельность которых прямо или косвенно направлена на решение задач, стоящих перед муниципальным образованием.
Понятие муниципального образования гораздо сложнее. Анализ современного российского законодательства дает основания трактовать понятие «муниципальное образование» как относительно целостную социально-экономическую систему, включающую такие элементы, как «население», «территория», «муниципальное хозяйство», а также очень важное, но трудно формализуемое понятие «коллективный интерес», или «коллективные потребности».
12
Таким образом, если муниципальное образование рассматривать как целостную социально-экономическую систему, то муниципальное хозяйство - это часть этой сложной системы. Так, например, если рассматривать муниципальное образование «город Калининград», то его муниципальное хозяйство является лишь одним из элементов общего хозяйства города. В связи с этим важным является решение вопросов планирования и организации взаимодействия всех составляющих муниципального хозяйства и управления им, а также планирования развития самого муниципального образования.
В соответствии с Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. (с последующими изменениями) под муниципальным образованием понимают городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Самая простая и повсеместно применяемая модель муниципального образования - город областного значения (например, на уровне Калининградской области -города Калининград, Черняховск и т.д.) [32].
Управление муниципальными образованиями в Российской Федерации осуществляют органы местного самоуправления - выборные и другие органы, которые наделены полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти [1]. В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности его населения:
- принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;
- владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
- местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
- комплексное социально — экономическое развитие муниципального образования;
13
- содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;
- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
- охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
- создание условий для жилищного и социально - культурного строительства;
- контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
- организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, и водоснабжения и канализации;
- организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
- муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
- благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
- организация утилизации и переработки бытовых отходов;
- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
- организация и содержание муниципальных архивов;
- организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;
- создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
- создание условий для деятельности учреждений культуры;
- сохранение памятников истории и культуры;
- организация и содержание муниципальной информационной службы;
- создание условий для деятельности средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
- обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
14
- участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования, обеспечение противопожарной безопасности и организация муниципальной пожарной службы [7].
Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти [7].
Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается [7]. ¦
Теперь обратим свое внимание на исторический аспект возникновения местного самоуправления. Жизнь человека невозможна без контактов с другими людьми. Общественная природа человека позволяет ему организовывать свою деятельность. История знает множество видов организации совместной деятельности людей, которые в итоге приобретали конкретные формы государственных институтов.
Безусловно, совместное проживание и совместная деятельность людей привели к возникновению определенных правил организации их жизни, поскольку интересы личности постоянно ограничивались групповыми интересами. Подобная самоорганизация развивалась и усложнялась по мере усложнения характера и объема взаимоотношений между людьми, а, следовательно, и степень регулирования отношений между ними зависела от большого числа факторов, определяющих жизнь человека.
Процесс возникновения форм совместной деятельности предопределил еще в самые ранние периоды существования человечества наиболее простейшие из них (первичной формой была родовая община, где впервые были введены регламентация деятельности и разделение общественных обязанностей людей).
По мере расширения разнообразия хозяйственной жизни, совершенствования способов ведения хозяйства происходила утрата общиной некоторых ее функций. Прежде всего, в хозяйстве, что привело к усложнению отношений между людьми, изменению соотношения частных и общественных интересов. Уменьшение численности производственных коллективов до размера семьи привело к различиям в
15
способах организации хозяйственных связей и, следовательно, к их усложнению. В результате появляется необходимость в их регулировании, а, следовательно, возникают общественные институты, выполняющие эти функции в сфере организации, как хозяйства, так и жизни. Так появляется необходимость во властных структурах и государстве, регулирующем отношения между людьми.
Появление государства обусловлено, прежде всего, произошедшим в ходе эволюции разделением общественных и частных интересов людей и появившейся в результате этого процесса необходимостью регулирования этих интересов.
На рис. 2 видно, каким образом новые явления в хозяйственной жизни оказывают влияние на формирование общественных институтов и их структурирование.
Общинное хозяйство
коллективное распределение
коллективное производство
Натуральное хозяйство
частное присвоение
частное производство
Товарное хозяйство
Многообразие форм производства
Многообразие форм присвоения
необходимость регулирования
общие интересы потребителей
общие интересы производителей
местное самоуправление
муниципальное хозяйство
I
Рис. 2. Типы хозяйств
16
Таким образом, система государственной власти возникает там, где общество начинает осознавать потребность в регулировании отношений между людьми, между частными и групповыми (общественными) интересами.
Система управления государством в целом и хозяйством в частности зависит от вида и типа хозяйства как в рамках цикла (способа производства), так и в рамках конкретной экономической системы государства.
Особенности модели организации местного самоуправления или местного управления определяются комплексным влиянием всех характеристик среды, в которой происходит их формирование.
Местное самоуправление вбирает в себя как признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта.
В этой двойственности природы местного самоуправления и кроется корень долгих дискуссий по вопросу определения понятия муниципального хозяйства.
Первая группа исследователей данного вопроса рассматривает муниципальное хозяйство лишь как совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной собственности (коммунальное хозяйство) и подходит к решению вопроса с позиции, кому принадлежит данная собственность. Подобный подход снимает с органов местного самоуправления заботу о создании условий для развития территории муниципального образования и значительно снижает их интерес в создании условий для инвестиционной и иной деятельности, направленной на создание благоприятных условий для хозяйствования на данной территории.
Вторая группа исследователей относит к муниципальному хозяйству всю совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципального образования, поскольку властные полномочия органов местного самоуправления распространяются на все хозяйствующие, на его территории субъекты. Подобный подход ставит местное самоуправление над другими хозяйствующими субъектами и предполагает известные монопольные права органов местного самоуправления, дает им необоснованные преимущества в конкуренции, прежде всего с частным сектором на территории муниципального образования.
В связи с этим известный российский исследователь Л. Велихов указывает на особенность муниципального хозяйства, которая лежит, прежде всего, в его целях. По определению Велихова муниципальное хозяйство - это "деятельность города в лице
17
его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения" [33].
На наш взгляд, более удачным является следующее определение: муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения.
Система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественной природы. С этой точки зрения она выполняет две важнейшие функции:
1. связь между государством и населением;
2. связь между государством и мелким собственником.
В связи с этим очень важно определить отличия местного самоуправления от государственной власти, и муниципального хозяйства от государственного и частного.
С одной стороны, как было отмечено, местное самоуправление обладает всеми признаками власти и, прежде всего - обязательностью ее решений для населения ч муниципального образования. Не случайно в статье 3 Конституции Российской Федерации говорится: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления".
Являясь неотъемлемой частью государства, органы местного самоуправления, тем не менее, имеют особенности, отличающие его от органов государственной власти. Эти особенности местного самоуправления блестяще сформулированы Л. Велиховым [33], где определены четыре основных отличия органов местного самоуправления от органов государственной власти, вызванных общественным характером этой власти:
1. Самоуправление в отличие от государственной власти - власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти;
2. Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения). В этом его |
