ВВЕДЕНИЕ.
Актуальность темы исследования» Экономическая система переходного периода характеризуется масштабными потрясениями не только в сфере производства материальных благ, но и в бюджетно-финансовой сфере, выступающей, по существу, центральной инфраструктурой всего рыночно-организованного хозяйства. Негативные экономические процессы, а также скрытая инфляция, присущие административному производству, объективно предопределили нарастающий дефицит государственного бюджета на протяжении всего рыночно-трансформационного периода.
Важнейшим инструментом смягчения социальной цены рыночной трансформации административного производства выступает бюджетный процесс, концентрированно отражающий приоритетные потребности общественного сектора экономики.
Здесь обнаруживается своеобразный парадокс: по мере уменьшения размеров государственного сектора в экономической структуре народнохозяйственной системы его социальная значимость ощутимо возрастает - благодаря эффекту мультипликации целенаправленной экономической политики государства (фискальной и монетарной). Соответствующая экономическая концепция во многом должна являться теорией бюджетного профицита.
В то же время, сам бюджетный процесс претерпевает поистине революционные изменения: административно-волевые методы его расчета и формирования заменяются экономическими, имеющими теоретическую основу в виде конъюнктурного сплава отдельных положений фискальной и монетаристской концепций.
В силу кризисной специфики рыночно-трансформационного периода основное внимание экономистов-теоретиков обращено прежде всего на бюджетный дефицит - механизм возникновения и способы минимизации. Между тем не
меньшего теоретического внимания заслуживает и альтернативный феномен рыночной экономики - "бюджетный профицит", формирование которого является свидетельством не только позитивных сдвигов в экономике данной страны, но и результатом целенаправленной организации бюджетного процесса в ней, роста эффективности методического обеспечения данного процесса.
Бюджетный профицит в теоретическом плане является не менее сложным и противоречивым процессом, чем бюджетный дефицит. Однако странным образом профицит скорее пассивно ожидается, чем активно подготавливается. Отечественная экономическая наука значительно запаздывает (по сравнению с зарубежной) в выделении и специальном анализе бюджетного профицита как особого феномена в процессе становления и движения системы рыночной экономики. Именно эти обстоятельства и побудили автора работы с выбором данной проблемы исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Бюджетный процесс в целом и его альтернативные экстремальные состояния - феномены в виде "бюджетного дефицита" и "бюджетного профицита" - всегда привлекали внимание экономистов-теоретиков, однако по разным причинам: в то время, как кейнсианцы, будучи приверженцами приоритета фискальной политики, стремились обосновать и вытекающий отсюда приоритет бюджетного состояния страны, монетаристы, будучи приверженцами приоритета денежно-кредитной политики, стремились обосновать вторичный, производный характер бюджетных показателей. Этим объясняется, в частности, полемика относительно оценки дефицита государственного бюджета, временных рамок бюджетного процесса, значимости и допустимых размеров государственного долга.
Финансовая технология бюджетного процесса достаточно хорошо раскрыта в специальной литературе. Однако теоретические аспекты бюджетного профицита раскрыты гораздо менее подробно. Это объясняется различной трак-
товкой сущности бюджета и экономической природы бюджетного профицита в рамках различных направлений современной экономической мысли.
Среди отечественных экономистов значительный вклад в разработку теоретических вопросов бюджета и его составляющих внесли такие известные экономисты, как: Р. Энтов, А. Аникин, В. Миловидов, А. Хандруев, И. Цуканов, О. Алмазова, Л. Дубоносов, А. Улюкаев, А. Лившиц, С. Глазьев, А. Шохин, С. Бра-гинскй, Я. Певзнер, Е. Ясин, А. Илларионов и др. Из числа зарубежных экономистов особо следует отметить работы Р. Гильфердинга, Дж.М. Кейнса, Д. Хик-са, Р. Хейлброннера, Л. Туроу, Н. Мэнкью, Э. Аткинсона, Д. Стиглица и др. В этих работах дана общая постановка проблемы и намечены концептуальные аспекты ее решения.
Однако теоретические характеристики социально-значимых для переходной экономики экстремальных состояний государственного бюджета практически и по настоящее время пребывают в периферийном статусе второстепенных объектов экономической науки. Между тем весь выстраданный в ходе последнего десятилетия отечественный опыт рыночных преобразований свидетельствует, что реализация рыночно-трансформационного потенциала, заложенного в "профицитном" или "дефицитном" бюджете, могла бы существенно продвинуть общество и экономику в стратегических направлениях рыночной перестройки.
Цель диссертационной работы состояла в выявлении экономической природы бюджетного профицита как особого феномена рыночного общества, его объективных параметров, а также базовых предпосылок его формирования в переходный к рынку период с целью разработки методологических основ долгосрочной профицитно-ориентированной бюджетной политики.
Реализация поставленной цели исследования потребовала последовательного решения следующего комплекса взаимосвязанных задач:
• раскрытия теоретико-методологических основ рыночной трактовки экономической природы бюджетного дефицита;
• изучения базовых экономических предпосылок образования бюджетного профицита;
• анализа механизма образования бюджетного дефицита как теоретической основы формирования бюджетного профицита;
• оценки эффективного управления государственным долгом в качестве необходимой предпосылки перехода к профицитному бюджету;
• показа экономических методов формирования бюджетного профицита в переходный к рынку период;
• характеристики особенностей формирования бюджетного профицита в рамках монетарной экономической политики;
• характеристики особенностей формирования бюджетного профицита в рамках фискальной экономической политики;
• разграничения макроэкономических (общефедеральных) и микроэкономических (муниципальных) проблем формирования бюджетного профицита.
Теоретико-методологическую основу исследования составили фундаментальные положения общей экономической теории и, прежде всего, - о приоритете "социально-оптимальной целесообразности" по сравнению с "рыночно-эффективной выгодностью", о монетарной трансформации фискального процесса в рамках смешанной экономики, о циклическом характере движения бюджетного процесса в экономике постиндустриального типа. Автор исходил из доказанного общественно-производственной практикой развитых стран мира принципа необходимости и эффективности социализации государственных расходов и доходов, а также принимал во внимание доминирующий контекст функций, выполняемых бюджетными институтами в переходной экономике (протекционизм, патернализм, дирижизм). Особое внимание было уделено таким слагаемым формирования бюджетного профицита, как повышение эффективности управления государственным долгом, специфике формирования бюджетного профицита в рамках фискальной и монетарной политики, разграничению обще-
федерального и муниципального уровней достижения профицитно-ориентированного бюджета.
Информационно-эмпирическую базу исследования составил экономико-статистический материал, опубликованный финансовыми институтами Российской Федерации за 1991-2000 годы, материалы, характеризующие бюджетный процесс в США и странах Западной Европы, а также материалы местного (регионального и муниципального) уровня, представленные финансовыми показателями Республики Северная Осетия — Алания.
Объект исследования - бюджетный профицит в переходной экономике как многофакторный результат разнонаправленных макро- и микроэкономических процессов различной временной продолжительности; предмет исследования - объективные зависимости, тенденции и параметры, в совокупности образующие научно-репрезентативные характеристики бюджетного процесса в целом и феномена "бюджетного профицита", в частности.
Положения, выносимые на защиту:
по специальности 08.00.01 - политическая экономия:
1. Исходную теоретико-методологическую основу анализа экономической природы бюджетного профицита образует концепция субъектно-объектного строения общественно-производственных процессов, форм и институтов, поскольку в рамках подобной концепции становится возможным преодоление "надэкономической" трактовки субъектного статуса государства, в связи с чем и бюджетный процесс преодолевает односторонность его сугубо "административной" характеристики.
2. Фундаментальной теоретико-методологической посылкой раскрытия экономической природы бюджетного профицита выступает теория двухсек-торного строения смешанной экономики, препятствующая "внерыночной" трактовке сущности и проявления бюджетного процесса, а напротив, - вынуждающая
выводить "дефицитность" или "профицитность" государственного бюджета из результирующего итога движения основных макроэкономических процессов.
3. Тотальный монетаризм как сущность современной смешанной экономики обусловливает рыночную трактовку экономической природы бюджетного профицита; в свою очередь, такая рыночная трактовка предполагает выведение бюджетного профицита не из соотношения - становящихся при данном подходе внешних форм - "государственных доходов" и "государственных расходов", а из соотношения тех макровеличин, которые адекватно отражают рыночную сущность макроэкономической системы ("совокупного спроса" и "совокупного предложения").
4. В качестве экономического основания формирование бюджетного профицита имеет систему базовых предпосылок, доминирующее значение среди которых в переходной экономике приобретают условия, задающие дефицитное состояние государственного бюджета, а также степень эффективности управления государственным долгом; теоретический анализ названных условий образует научно-методологическую базу профицитно-ориентированного бюджетного процесса.
5. В пределах теоретической модели перехода от бюджетного дефицита к бюджетному профициту осуществляется переход приоритета от государственных доходов ("совокупное предложение") к государственным расходам ("совокупный спрос"), что отражает укрепление макрорыночных начал по мере реальных экономических преобразований в постадминистративном производстве.
по специальности 0S.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит:
1. Бюджетный профицит выступает как результат преимущественно среднесрочной финансовой политики, временные параметры которой должны быть достаточны массового осознания активными агентами рыночных процессов жесткости правительственного курса на создание стабильных ("предсказуемых")
условий в сфере частного бизнеса, инвестиций в реальный сектор и свободного ценообразования.
2. Общая предопределенность возникновения бюджетного профицита фазой циклического подъема объективно вынуждает к ускоренному переходу всех уровней бюджетного процесса на принцип циклического балансирования бюджета, поскольку лишь в рамках данного цикла возможно экономически-рациональное соотнесение бюджетных величин "профицита" и "дефицита".
3. Макроэкономическая эффективность циклического-возникающего бюджетного профицита находится в прямой зависимости от того, какая доля образовавшегося профицита сохраняется казначейством в форме его направления в Центральный банк; подобная мера есть практическая реализация стратегии циклического балансирования бюджета - ограничения масштабов дополнительных заимствований казначейства в период возникновения бюджетного дефицита.
4. Профицитно-ориентированный бюджет предполагает последовательно-выдержанный среднесрочный курс на сокращение государственных расходов, облегчение налогового бремени на результаты предпринимательской деятельности и уменьшение дефицитов на всех бюджетных уровнях; это характеризует общественно-регулируемый аспект механизма достижения бюджетного профицита.
5. Календарный ("годовой") государственный бюджет сочетает краткосрочные ("трансфертные") и долгосрочные ("инвестиционные") расходные и доходные статьи, что требует разработки и обособления в его структуре "текущего" и "капитального" бюджета, финансовый механизм реализации которых может иметь альтернативный характер и различные социально-экономические последствия.
Научная новизна диссертации состоит в попытке концептуального анализа бюджетного профицита в рамках современных достижений экономической
10
теории; элементы научной новизны представлены, по мнению автора, следующими пунктами работы:
по специальности 08.00.01 — политическая экономия:
— выявлены теоретико-методологические основы анализа экономической природы бюджетного профицита как особого феномена смешанной системы общественного хозяйства;
— охарактеризована рыночная сущность трансформации бюджетного процесса в переходный к рынку период, преобразующей дорыночный вид бюджетного балансирования ("государственные доходы = государственные расходы") в макрорыночный ("государственный совокупный спрос = государственное совокупное предложение");
— раскрыты базовые предпосылки формирования бюджетного профицита в специфической ситуации переходного периода, предстающие в виде административного увеличения бюджетного дефицита и неэффективного управления государственным долгом.
по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит:
- показано, что достижение бюджетного профицита требует составления бюджета на "нулевой основе", противопоставив его инерционному методу финансового планирования "от достигнутого";
- определена специфика методов формирования бюджетного профицита в рамках фискальной и монетарной экономической политики;
- обозначены стратегические направления перехода к профицитно-ориентированной бюджетной политике в переходный к рынку период и необходимые условия такого перехода.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Материалы диссертации могут служить основой углубления методологии исследования бюджетного процесса в рыночно-трансформационном периоде, а также механизма формирования бюджетного профицита.
11
Предложенные принципы профицитно-ориентированной бюджетной политики могут быть использованы при доработке соответствующих статей "Бюджетного Кодекса", при совершенствовании бюджетного процесса на федеральном и субъект-федеральном уровнях.
Материалы исследования могут оказаться полезными в учебном процессе при изучении курсов "Основы экономической теории", "Макроэкономика", "Теория общественной экономики".
Апробация результатов исследования. Основные выводы и рекомендации исследования апробированы автором в докладах на научно-теоретических конференциях экономического факультета Северо-Осетинского государственного университета, в докладных записках Министерству финансов РСО-Алания и изложены в трех публикациях (общим объемом в 1,5 печ. листа).
12
Глава 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РЫНОЧНОЙ ТРАКТОВКИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПРИРОДЫ БЮДЖЕТНОГО ПРОФИЦИТА.
Фундаментальной предпосылкой успеха профицитной бюджетной политики следует считать размер государственного сектора в национальной экономике. И дело не только в соотношении государственных расходов на содержание государственного сектора и государственных доходов от того же государственного сектора, хотя, конечно, уровни расходов, налогов и дефицита (профицита) находятся в непосредственной зависимости и взаимообуславливают друг друга не только в краткосрочных рамках, и в границах долгосрочного цикла.
В настоящее время в экономической теории можно считать общепризнанным существование прямой связи между результатами денежной и результатами фискальной политики. И подобная связь не нуждается в специальных доказательствах: ведь вполне очевидно, что денежная нестабильность выступает преимущественно результатом бюджетного дефицита, а инфляция (как результат неумелой денежной политики) очень полезна для финансирования правительственных расходов.
Из двух основных причин макроэкономической нестабильности - ошибки в ходе проведения денежной политики (итог - инфляционный всплеск) и ошибки в ходе проведения фискальной политики (итог - бюджетный дефицит), - вторая встречается много чаще, и для экономики постадминистративного производства является гораздо более характерной.
К сожалению, опыт рыночно развитых стран мира в этом отношении не дает достаточно позитивного материала для его повторения или руководства им (за исключением, правда, опыта США, начиная с 1999 года, что подробнее будет рассмотрено ниже). Действительно, несмотря на заявления правительств многих
13
стран о решительной борьбе с бюджетным дефицитом и стремлении перевести дефицитную ситуацию в профицитную, практически в большинстве стран расходы, налоги и займы продолжают расти. Легко объяснить несовпадение декларируемых намерений и грустных результатов: рост правительственной активности, формирование бюджетного профицита не есть управленческая проблема и не может быть решена только сменой "высшего управленческого персонала" в ходе перевыборов парламента и президента.
Профицитная бюджетная политика - это проблема соблюдения (дефицитная - игнорирования) требований фискальной и монетарной организации общественного производства: без эффективного набора экономических ограничений популизм политических расчетов всегда и везде будет вести к непрерывному росту расходов и налогов. Во всяком случае, трудно избежать малоэффективного, зато высокопопулистского протекционизма, или установления антипрофицитного меркантилистского режима, который угрожает стать символом экономической политики в постсоциалистических странах, если не суметь конституционно ограничить естественные проявления демократии.
Поэтому совершенно необходимо дополнить монетарную экономическую политику политикой фискальной, которая должна ограничить расходы правительства и налоги, а также вынудит к жесткой сбалансированности бюджета как исходному пункту достижения бюджетного профицита.
Конечно, со стабилизационной точки зрения ежегодное сбалансирование бюджета вовсе не обязательно следует считать самым оптимальным средством. Как будет показано ниже, в современных условиях гораздо более предпочтительной выглядит политика сбалансирования бюджета в долгосрочных рамках делового цикла. Тем не менее, опыт многих стран показывает, что рост правительственных расходов обычно неудержимо возрастает, когда принимается "теоретическое обоснование" права на "циклический" бюджетный дефицит. Более того, стоит только устранить требование об ежегодной сбалансиро-
14
ванности бюджета, как заработают мощные стимулы в пользу наращивания дефицита. И тогда - прощай, профицит!
В некоторых случаях может оказаться трудным достижение сбалансированности бюджета в относительно короткие сроки. Да и с политической точки зрения такая попытка может оказаться слишком дорогостоящей для широких масс. Например, консолидированный бюджетный дефицит России сегодня невозможно устранить в короткие сроки. Но из этого тем более следует строгая необходимость соблюдения законов фискальной и монетарной экономической политики: все новые расходы (или рост расходов) должны финансироваться или исключительно за счет налоговых поступлений, или за счет сокращения иных расходов. И в любом случае следует запретить так называемую "монетизацию государственного долга", то есть препятствовать правительству брать в долг у центрального банка.
По нашему мнению, ежегодное сбалансирование бюджета возможно и желательно только при небольших правительственных расходах. Во всяком случае, вряд ли стоит повторять шведский опыт почти точно сбалансированного бюджета - при уровне государственных расходов более 60 процентов от валового национального продукта страны. Эффективным путем к ограничению расходов правительства может быть сочетание требуемого законом сбалансирования бюджета с законодательным же ограничением уровня налогов.
Согласно российской экономико-правовой традиции, Федеральный бюджет, бюджет субъекта Российской Федерации, а также местный бюджет должны быть составлены - соответственно - Правительством Российской Федерации, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления и утверждены законодательными (представительными) органами, представительным органом местного самоуправления без профицита бюджета. Другими словами, профицит бюджета не является предварительно ограничивающим условием результата бюджетного процесса.
15
Вместе с тем, если в процессе составления или рассмотрения проекта бюджета обнаруживается превышение доходов над расходами бюджета, то до утверждения бюджета предусмотрено осуществлять сокращение профицита бюджета в следующей последовательности:
- сократить привлечение доходов от продажи государственной или муниципальной собственности (для федерального бюджета - сократить привлечение доходов от реализации государственных запасов и резервов);
- предусмотреть направление бюджетных средств на дополнительное погашение долговых обязательств;
- увеличить расходы бюджета, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других уровней.
Если же названные меры осуществлять нецелесообразно, то предполагается сократить налоговые доходы бюджета путем внесения изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации1.
Все вышеназванные меры в полном объеме учтены при составлении и утверждении консолидированного и федерального бюджета Российской Федерации на 1999 и 2000 гг. Об этом свидетельствуют данные приложений 1-6.
В структуре расходов консолидированного бюджета в I квартале 2000г. на поддержание отраслей и отдельных объектов экономики, социально-культурные мероприятия, национальную оборону, государственное управление и правоохра-
1 И.А. Вышнеградский, министр финансов середины 80-х гг. прошлого столетия в России считал, что к уменьшению расходов нужно относиться с крайней осторожностью, ибо сокращение производительных расходов неблагоприятно отзовется на экономической жизни государства, нанесет вред его финансовому положению, способствуя в последующие годы возрастанию бюджетного дефицита. - Хадонов Е.Е. О путях устранения дефицита бюджета российского государства// Финансы. - 1998. - № 4, с. 23.
16
нительную деятельность направлено 217,2 млрд. рублей, или 65,8% от общей суммы расходов (в I квартале 1999г. - 64,6%, в I квартале 1998г. - 65,0%).
По оперативным данным МНС России, в бюджетную систему Российской Федерации в I квартале 2000г. поступило налогов и сборов (включая поступления в целевые бюджетные и государственные внебюджетные фонды) 296,5 млрд. рублей. Объем поступивших налогов и сборов возрос по сравнению с соответствующим периодом прошлого года в 1,8 раза. В марте поступление налогов и сборов составило 121,0 млрд. рублей, что на 30,2% больше, чем в феврале с.г.
В порядке оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации в I квартале 2000г. из федерального бюджета было перечислено 16,0 млрд. рублей, что составляет 8,4% от общей суммы расходов федерального бюджета, в том числе дотации и субвенции - 2,0 млрд. рублей (1,1% от общей суммы расходов), трансферты и средства, получаемые по взаимным расчетам - 14,0 млрд. рублей (7,3%).
Процентные платежи (обслуживание государственного долга) составили в I квартале 2000г. 40,1 млрд. рублей, их удельный вес в общем объеме произведенных расходов федерального бюджета сократился по сравнению с соответствующим периодом 1999г. на 7,5 процентного пункта и составил 20,9% (в I квартале 1999г. - 28,4%, в I квартале 1998г. - 35,2%).
Профицит федерального бюджета в I квартале 2000г. сложился в сумме 30,3 млрд. рублей (в I квартале 1999г. - дефицит в сумме 19,2 млрд. рублей).
В середине 90-х годов XX века в макроэкономической организации большинства стран произошли существенные изменения. Длительные дискуссии между сторонниками большего (кейнсианцы) и меньшего (монетаристы) дирижизма в экономике не прошли бесследно для идеологии современной экономики -целенаправленное и стабильное достижение сбалансированности макроэкономического бюджета (то есть бюджета страны в целом) было провозглашено в
17
рыночно развитых странах мира основной целью долгосрочной оптимизации экономической системы смешанного типа. И это понятно, - регулирование глобальными параметрами "федерального бюджета" есть (в широком смысле) - исходный экзамен для бюджетного механизма любой страны, эффективности бюджетного процесса в ней, в частности.
Экономическая практика однозначно свидетельствует: если не удается минимизировать бюджетный дефицит доступными средствами фискальной политики, то вряд ли удастся обеспечить достижение этой же цели более сложными методами монетарной политики.
Таким образом, совершенствование бюджетного процесса приобрело в каждой стране двойственный характер. С одной стороны, оно продолжало оставаться объективным свидетельством циклического состояния экономики данной страны, с другой, - свидетельствовало о реально достигнутой степени точности настройки бюджетного инструментария в данной стране.
Особая значимость и самостоятельность "инструментарного аспекта" бюджетного процесса придали ему роль статуса приоритетного объекта в логической структуре диапазона современных научных исследований в области экономической науки. Не случайно же современная экономическая теория все более смещается к тому участку спектра экономических знаний, который представлен особыми ("прагматическими") экономическими дисциплинами (прежде всего - "финансовый менеджмент", "региональный маркетинг", и - особенно -"экономическая политика").
Стремление к достижению "бездефицитного" (а сегодня - "профицитного") бюджета превратилось в тот сегмент пространства национальной экономики, на котором развернулось наступление самых последовательных сторонников свободной рыночной экономики - приверженцев доктрины экономического либерализма - за возрождение в глобальном масштабе во всей полноте рыночных отношений. |
