4 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы и уровень ее научной разработки. В
связи с изменением государственного подхода к вопросам собственности, свободы предпринимательской деятельности и свободы договорных отношений, в настоящее время особо актуальными стали проблемы реформирования, сложившейся за годы Советской власти, правовой системы и приведения ее в соответствие с требованиями времени.
Проводимая в Российской Федерации правовая реформа в той или иной степени затронула все отрасли. Приняты новый Уголовный кодекс РФ, I и II части Гражданского кодекса РФ, Семейный кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ. На этом фоне изменения, внесенные в процессуальное законодательство России, как в гражданское, так и уголовное, не являются столь значительными, хотя необходимость в них здесь также давно назрела.
В результате запаздывания с принятием новых законодательных актов, регулирующих процессуальные права, возникли значительные трудности как с рассмотрением дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, так и с исполнением выносимых ими решений.
По данным Министерства юстиции РФ, к концу 1997 г. не было исполнено 2.343.202 судебных решения (рост за год составил более 20%), что доказывает низкую эффективность самой системы их исполнения. Такое положение в значительной степени способствовало дискредитации судебных процедур разрешения споров, замене их другими процедурами, в том числе связанными с привлечением криминальных структур в качестве своеобразных «судебных исполнителей».
В этой связи назрела необходимость максимально повысить активность органов прокуратуры при выполнении ими функций надзора за исполнением законодательства, регламентирующего исполнительное производство, и прежде всего преодолеть доминирующую в науке и на практике, линию на ограничение участия прокурора в гражданском и арбитражном судебных процессах.
Требуются дополнительные меры по совершенствованию всего комплекса законодательных, организационных, экономических и других мер, которые должны обеспечивать безусловное исполнение судебных актов и актов других органов.
Первым шагом в этом направлении явилось расширение сферы применения уголовной ответственности за неисполнение судебных решений - распространение ее не только на государственных служащих, но и на служащих коммерческих организаций, ужесточение санкций за указанное преступление.
27 июля 1997 г. Президентом РФ были подписаны Федеральные законы «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве», существенно реформирующие систему исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов. В настоящее время можно подвести первые итоги применения указанных законов, осмыслить их в теоретическом и практическом отношении Это позволит повысить эффективность мер, направленных на исполнение судебных решений.
В юридической науке проблемам исполнения судебных решений и прокурорского надзора за исполнением соответствующего законодательства и ранее уделялось определенное внимание.
Исторические аспекты данного направления в разные годы исследовали: Р.Х. Валеева, П.А. Варул, Е.В. Васьковский, Н.Л. Дювернуа., В.П. Пастухов, Д.И. Пихно , Г.Д. Рындзюнский и дру-
гие. Их работы и сегодня представляют несомненный научный интерес.
В становлении и развитии теории прокурорского надзора, судоустройства, законности и правопорядка большой вклад внесли Г.З. Анашкин, С.Г. Березовская, С.А. Емельянов, В.К. Звирбуль, М.Ю. Рагинский, И.С. Самощенко, В.М. Спиридонов, B.C. Тадевосян и другие.
При исследовании проблем, составляющих предмет диссертационной работы, автор во многом исходил также из теоретических положений, обоснованных ведущими специалистами в области гражданского, арбитражного и уголовного процесса, судоустройства и прокурорского надзора М.Г. Авдюковым, В.И.Басковым, А.Д. Бой-ковым, В.П. Божьевым, Ю.Е. Винокуровым, К.Ф.Гуценко, Г.В.Дашковым, И.Ф. Демидовым, А.Б. Карлиным, В.П. Кашеповым, А.Н. Ларьковым, В.П. Рябцевым, А.К. Сергун, К.Ф. Скворцовым, Ю.И. Скуратовым, А.Б. Соловьевым, А.Я. Сухаревым, М.К. Треуш-никовым, А.А. Чувилевым, М.С. Шакарян, В.Е. Эминовым, В.Б. Ястребовым, Н.А. Якубович.
В последние годы опубликовано несколько работ, непосредственно посвященных исследованию проблем исполнения судебных решений в современных условиях (Л.В. Белоусов, В.М. Шерстюк, М.К. Юков). Они интересовали нас своей практической направленностью.
В этот же период проведены исследования и в области прокурорского надзора за исполнением законов в сфере исполнительного производства ( Е.Ф. Беркович, В.Н. Григоренко, Н.П. Шарыло). Особенно активизировались они после принятия Федеральных законов «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве».
Однако в опубликованных на сегодня работах чаще рассматриваются отдельные аспекты названной проблемы.
Настоящая диссертация - попытка комплексно исследовать проблемы законодательного регулирования правоотношений в области исполнительного производства, проанализировать практику реализации соответствующего законодательства и прокурорского надзора в данной сфере.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является исследование правовой природы института исполнения судебных актов и актов других органов, анализ роли прокуратуры в надзоре за исполнением законодательства, а также разработка конкретных рекомендаций, направленных на повышение эффективности исполнительных процедур, особенно средствами прокурорского надзора.
Для достижения этой цели были определены конкретные задачи исследования:
- проследить историю возникновения, становления и развития исполнительного производства;
-изучить и проанализировать законодательство, регулирующее исполнение судебных решений;
-проанализировать состояние исполнительного производства;
-выявить причины, по которым не исполняется значительное количество судебных решений;
-оценить целесообразность создания самостоятельной службы судебных приставов;
-выработать предложения по изменению и дополнению законодательства об исполнительном производстве с целью его упорядочения и повышения эффективности исполнительных процедур;
8
- определить место и роль органов прокуратуры в надзоре за исполнением законодательства, регламентирующего процесс исполнения судебных решений;
- исследовать деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в данной сфере правоотношений и выработать конкретные предложения по ее совершенствованию.
В работе сделана попытка проанализировать содержание и ход реформы исполнительного производства и определить в связи с этим новые задачи прокурорского надзора.
Методологическая, теоретическая и эмпирическая база исследования. Теоретико-методологическую основу исследования составляют труды ученых, посвященные проблемам судебной деятельности, прокурорского надзора, изучению гражданско-правовых и уголовно-правовых институтов исполнительного производства. При написании диссертации использованы работы отечественных и зарубежных авторов по общей теории и философии права, гражданскому, гражданско-процессуальному, административному и уголовному праву.
Для выяснения реальной картины исполнительного производства и участия в этом процессе органов прокуратуры применялись различные методы социологического изучения.
В работе использован комплекс методик, интерпретированных автором для решения конкретных исследовательских задач: анализа судебной статистики, опроса, экспертных оценок, изучения материалов исполнительного производства, интервьюирования работников правоохранительных органов.
Всего в ходе исследования было опрошено 47 судей, судебных приставов и работников прокуратуры.
Одним из основных методов диссертационного исследования является сравнительный метод, который позволил выявить новации во вновь принятых законодательных актах, сравнить их с решением аналогичных вопросов в ранее действовавшем законодательстве, а также с предложенным законодателем регулированием вопросов исполнительного производства в других нормативных документах. Это подготовило почву для теоретических выводов, авторских оценок и прогнозов результативности, предпринятых законодателем нововведений.
Широко применен в исследовании метод исторического анализа. Он позволил проследить динамику развития исполнительного производства на протяжении нескольких десятилетий.
В процессе исследования проанализированы: законодательные и иные нормативные акты, регламентирующие вопросы исполнительного производства и прокурорского надзора в данной области правоотношений; инструктивно-методические, статистические материалы органов суда, прокуратуры и юстиции; обобщения практики исполнения судебных решений по гражданским и арбитражным делам; материалы средств массовой информации; жалобы и заявления граждан на неисполнение судебных решений. Использован также фактологический и аналитический материал, собранный автором в 1997-1998 гг. в ходе надзорных проверок, проведенных Генеральной прокуратурой РФ в ряде субъектов Российской Федерации. Изучены планы работ 36 прокуратур субъектов Российской Федерации (Ивановская обл., Республика Саха, Приморский край, Республика Коми, Чувашская Республика и др.) и 10 транспортных прокуратур, материалы проверок исполнения законов при исполнении решений судов, проведенных органами прокуратуры, отчеты Министерства юс-
10
тиции Российской Федерации о работе судов по исполнению решений за период 1996 - 1998 гг.
Наиболее полно был проанализирован опыт работы судебных приставов в Центральном округе Москвы.
Обоснованность научных положений, выводов и рекомендаций, предлагаемых в работе, обеспечивается предварительной их апробацией в ходе обсуждения с работниками органов прокуратуры и суда, а также применением взаимодополняющих методов и методик сбора, обработки и анализа эмпирической информации.
Для повышения надежности применявшихся методов сбора необходимой информации максимально соблюдались требования репрезентативности выборочных исследований. С этой же целью результаты, полученные автором, постоянно сопоставлялись с материалами других исследований, выполненных по аналогичной проблематике в различные годы в научных учреждениях России.
Научная новизна работы, ее теоретическая значимость определяются методологическим подходом к предмету исследования, в соответствии с которым выявлены существенные дефекты законодательной регламентации исполнительного производства, во многом определяющие неэффективность применяемых правоохранительными органами России мер по исполнению судебных актов и актов других органов, и сформулирован ряд теоретических выводов, направленных на изменение сложившегося неблагополучного положения в данной сфере правоприменительной деятельности.
Основные положения, выносимые на защиту.
1 .Современное состояние исполнения судебных решений в Российской Федерации следует оценивать как неудовлетворительное. Оно дискредитирует судебную власть, не обеспечивает в долж-
11
ной мере защиту прав граждан, способствует росту социальной напряженности, провоцирует произвол и беззаконие в стране.
2. Одним из основных направлений обеспечения реального исполнения судебных решений как средства защиты прав граждан является дальнейшее совершенствование законодательства, регулирующего исполнительное производство, с целью устранения межотраслевых противоречий, а также дефектов выявляемых при его исполнении.
3. При совершенствовании действующего в данной сфере законодательства надо исходить из того, что исполнительное производство по судебным решениям в настоящее время перестало быть только институтом гражданского процессуального права. Оно переросло в комплексный правовой институт.
4. Сторонники западных моделей судебной власти с каждым годом все настойчивее требуют, чтобы у органов прокуратуры, осуществляющих надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, было изъято право по надзору в сфере исполнительного производства. Учитывая, что без точного безусловного, а также принудительного их исполнения любые самые прогрессивные законы остаются только благими пожеланиями, в работе сделан вывод о том, что изъятие указанных полномочий у органов прокуратуры может превратить в фикцию весь прокурорский надзор, призванный обеспечивать защиту прав физических и юридических лиц.
5. Негативное влияние на исполнительное производство оказывает отсутствие четкости и определенности в законодательстве, регулирующем вопросы прокурорского надзора в сфере исполнения актов судов и актов других органов. Необходимость такого надзора, продекларированная в Федеральном законе «О судебных приста-
12
вах», должным образом не регламентируется в других федеральных и ведомственных нормативных актах об исполнительном производстве.
6. В работе обосновывается необходимость усиления прокурорского надзора за исполнением законодательства, регламентирующего исполнение судебных актов. В ней сформулированы конкретные предложения по реализации требований нового Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре РФ» по надзору за исполнением законов судебными приставами.
7. Необходима разработка методик осуществления прокурорского надзора за исполнением законов при исполнении судебных решений, выделение конкретных направлений его осуществления. К таковым относится прокурорский надзор за исполнением требований закона: о возбуждении исполнительного производства; при осуществлении судебными приставами своих функций; при разрешении судами вопросов исполнительного производства о своевременном погашении в соответствии с судебными решениями задолженности и др.
8. С целью улучшения положения дел с исполнением актов судов и актов других органов в работе обоснована необходимость усиления административной и уголовной ответственности лиц, препятствующих их исполнению, внесены конкретные предложения об изменениях и дополнениях соответствующего законодательства.
9. Совершенствование исполнения законодательства, регулирующего исполнительное производство, должно постоянно подкрепляться мерами финансового и кадрового обеспечения органов суда и прокуратуры, службы судебных приставов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
13
Практическая значимость и апробация результатов исследования. В работе даны теоретическое и эмпирическое обоснования авторской концепции преодоления негативных тенденций в исполнении судебных решений на принципах существенных преобразований в деятельности органов, исполняющих судебные решения и осуществляющих надзор за исполнением законов в данной сфере правоотношений.
В ней определены основные перспективные направления и первоочередные меры по ее реализации. При этом основное внимание концентрируется не на предложениях о создании дополнительных звеньев, органов, не на поиске сугубо организационных решений, а на разработке и реализации более эффективного и научно обоснованного законодательного регулирования исполнительного производства по решениям суда, которое, в совокупности с иными необходимыми мерами, должно обеспечить его успех.
Теоретические положения работы, основные предложения и рекомендации автора прошли апробацию как среди ученых, так и в практической сфере. Результаты исследования докладывались на межвузовских научно-практических конференциях в Московской правовой академии, Институте Международного права и экономики им. А.С. Грибоедова, на семинарах в НИИ при Генеральной прокуратуре РФ и в прокуратуре Москвы.
Концептуальные идеи и конкретные предложения были реализованы автором при подготовке аналитических справок и рекомендаций для работников аппарата Генеральной прокуратуры РФ, а также при проведении исследований по плану научно-исследовательских работ НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуры РФ.
14
Автор использует результаты исследований в учебном процессе при преподавании гражданского права и процесса, арбитражного права на юридических факультетах Института молодежи и Института профессиональных инноваций. Они положены в основу разработанных по этим дисциплинам учебных планов и программ.
По теме диссертации опубликовано три работы.
Структура диссертации. Структура и объем работы определены предметом и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка научной литературы.
15
ГЛАВА 1. История становления, развития и реформирования системы исполнения судебных решений в России
§1 История возникновения, становления и развития исполнительного производства в России.
В российской юридической науке вопросы исторического анализа развития законодательства в различных его отраслях и сферах регулирования общественных отношений всегда занимали важное место.
В настоящей работе возвращение к истории становления и развития законодательства, регулирующего отношения в области исполнения судебных решений, отнюдь не дань моде. На каждом новом этапе развития общества, особенно в условиях кризиса законности,1 когда требуются дополнительные усилия в решении стоящих и вновь возникающих задач, без аналитического взгляда на пройденный путь обойтись не только нельзя, но было бы методологически ошибочно.
В процессе научного познания всегда необходимо исследовать, как то или иное правовое явление или тот или иной правовой институт возникли, какие этапы своего развития они прошли.
Сегодня, когда российское государство с точки зрения состояния законности и правопорядка находится в особо сложных условиях, это тем более необходимо.
В стране ведется поиск кардинально новых подходов к решению многих наиболее острых правовых, социальных, политических и экономических проблем. В этих условиях требуется вновь взвесить все, что было сделано, а также определить, что необходимо
1 См. Концепция судебной реформы в Российское Федерации. - М.,1992; Законность в Российской Федерации. - М.,1998. Состояние законности в Российской Федерации (1996-1997гг.). // Аналитический доклад - М., 1998.
16
сделать, чтобы найти правильные пути для последовательного отстаивания законных прав и интересов граждан, возмещения причиненного им ущерба.
Следует особо подчеркнуть, что институт исполнительного производства имеет многовековую историю. Меняясь на протяжении времени, он тем не менее до настоящего момента сохранил в себе ряд черт, заложенных в процедуру исполнения решений суда в разных странах мира еще в древнейшие времена.
Это позволяет проследить процесс его возникновения, становления и развития в целом. Научный и практически значимый интерес, учитывая последние изменения в законодательстве, представляют судоустройственные аспекты, связанные с рассмотрением целесообразности нахождения органов исполнения судебных решений в составе суда или, напротив, их функционирования в качестве самостоятельных структур. Однако, принимая во внимание то, что в развитии права у различных народов прослеживается определенное сходство, представляется правильным остановиться главным образом на истории исполнительного производства в России.
Еще до появления гражданского судопроизводства определенные элементы исполнительного производства присутствовали в начальной форме процессуального права - самоосуществлении права, называемом иначе расправой, самоуправством, самозащитой.1 Безусловно, в этом случае нельзя говорить о каком-либо специфическом институте исполнения решений. Оно в то время было тесно связано с вынесением решений семьей или непосредственно человеком, чье право было нарушено, с необходимостью наказать обидчика, расправиться с ним, «чтобы успокоилось чувство».
Дювернуа Н.Л. Источники права и суд в древней России. - М.,1869. С.25.
17
Не приходится говорить и о существовании в то время каких- либо специфических компетентных органов, решения которых исполнялись в ходе самозащиты.
Зачастую весь процесс самоосуществления права сводился только к совершению определенных действий, направленных на восстановление права или защиты его от посягательства без принятия каких-либо формальных решений. Более того, не всегда действия участников указанной формы гражданского процесса соответствовали современному законодательству или нормам морали.
Между тем, уже в то время существовало определенное сходство целей самоосуществления права и исполнительного производства. Итогом указанных действий должно было явиться восстановление нарушенных прав.1
Для указанного периода характерно отсутствие незаинтересованной оценки справедливости действий по самоосуществлению права и их адекватности совершенному нарушению.
Данные факторы, наряду с рядом других, явились причиной возникновения суда как органа, в компетенцию которого входило вынесение решения по спорным вопросам, органа независимого от конфликтующих сторон. Безусловно, указанная трансформация не была одномоментной.
Посредующими этапами являлись: система регламентации частной расправы путем установления определенного порядка применения насилия к обидчику; далее - система выкупов (добровольных,
1 Несмотря на многолетнюю историю исполнения судебных решений, отдельные элементы самозащиты нрава присутствуют и в современном исполнительном производстве. Так, в соответствии со ст. 244 ГПК РСФСР исполнение решения суда о взыскании недоимки по налогам и обязательному государственному страхованию производится органом, в пользу которого вынесено решение суда. |
