ВВЕДЕНИЕ
В условиях перехода к рыночной экономике большинство регионов России не смогли сохранить объемы производства сельскохозяйственной продукции на уровне дореформенного периода. Из-за нарушившихся дис-пропропорций межотраслевого характера закономерной стала тенденция сокращения объемов производства сельскохозяйственной продукции, ухудшилась материально-техническая оснащенность отрасли, крайне низким стал уровень оплаты труда работников сельскохозяйственных предприятий. В этих условиях особую остроту приобретает развитие и эффективное использование методов программно-целевого планирования, поскольку именно из-за отсутствия сбалансированного развития наиболее жестко проявляется рассогласованность экономических интересов хозяйствующих субъектов, слабость государственного регулирования и отсутствие адаптивных систем хозяйственного управления инвестиционными процессами.
В современной мировой практике развития аграрной экономики большое распространение получили целевые программы, являющиеся выражением нового качественного состояния управленческой системы. Программно-целевой подход к управлению воспроизводственным процессом в АПК представляет собой завершенный во времени и пространстве комплекс экономических, организационно-технологических, инновационных и других мер по реализации целей и задач конкретных программ развития агро-продовольственной сферы.
На региональном уровне программно-целевое планирование относится к числу важнейших направлений выхода АПК из кризиса, обеспечения стабилизации и дальнейшего развития агропромышленного производства. По мере корректировки курса осуществляемой аграрной реформы в направлении научно-обоснованной системы ведения агропромышленного производства важная роль отводится усилению роли регионов в разработке собственной политики по оказанию экономической поддержки хозяйствующих субъектов АПК. Представляется целесообразным более широкое использование программно-целевых методов управления аграрным секто-
4
ром экономики на региональном уровне, позволяющих обеспечить стабильное и устойчивое развитие регионального АПК. Об этом свидетельствует опыт разработки федеральных целевых программ для большинства регионов России.
В связи с этим возрастает актуальность проведения исследований и разработка новых подходов к теории и практике подготовки региональных программ развития АПК в условиях становления и развития рыночных отношений, что и предопределило выбор столь актуальной темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы реформирования агропромышленного комплекса, модернизации системы разработки региональных программ развития АПК и их эффективности находятся в поле зрения многих ученых-экономистов. Это повлекло за собой появление научных статей, монографий и другой научной литературы, посвященной различным аспектам программно-целевого планирования в АПК.
В современных условиях возрастает методологическое значение работ по вопросам использования методов экономико-математического моделирования при планировании и анализе плановых решений, методологии прогнозирования программно-целевых подходов в планировании, пропорциональности общественного производства, которые отражены в работах известных ученых: Л.И. Абалкина, Г.В. Беспахотного, И.Н. Буздалова, И.Н. Буробкина, В.Г. Венжера, A.M. Гатаулина, Г.В. Гаврилова, СЮ. Глазьева, Л.В. Канторовича, Р.Г. Кравченко, В.И. Киселева, В.В. Милосердова, П.П. Пастернака, Г.П. Руденко, А.Ф. Серкова, И.Г. Ушачева, В.Ф. Урусова, С.С. Шаталина, Д.Б. Эпштейна.
Выдвинутые в диссертации основные направления совершенствования разработки региональных программ развития АПК базируются на совокупности устоявшихся в экономической литературе теоретико-методологических подходов и решений, и вместе с тем отражают новые результаты проведенных нами исследований, а также практический опыт программно-целевого планирования в АПК в условиях трансформации аграрного сектора экономики.
5
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является разработка теоретических положений, концептуальных направлений и научно-практических рекомендаций по совершенствованию разработки региональных программ развития АПК и оценка их эффективности в условиях трансформации аграрного сектора экономики.
В соответствии с целью исследования определены следующие основные задачи:
•обобщены и уточнены отдельные теоретические положения содержания программно-целевого планирования в системе рыночных отношений;
•раскрыта сущность и содержание региональных программ развития АПК в условиях формирования устойчивой динамики развития продуктовых подкомплексов;
•дана оценка различным методическим подходам в вопросах разработки стратегий развития регионов;
•осуществлен анализ эффективности сельскохозяйственного производства и социально-экономического развития Республики Мордовия;
•представлена оценка эффективности целевых программ на современном этапе реформирования АПК и показана их роль в деле технического оснащения сельского хозяйства;
•разработаны и обоснованы направления совершенствования организационно-экономического механизма реализации целевых комплексных программ;
•представлены стратегические сценарии в реализации целевых комплексных программ развития регионального АПК.
Объектами исследования определены федеральный и региональный уровни функционирования организационно-экономического механизма в АПК (вопросы совершенствования методических подходов в программно-целевом планировании на уровне Министерства сельского хозяйства Российской Федерации и отдельных ее регионов, а более детально в условиях Республики Мордовия).
6
Предметом исследования послужили теоретические, методологические и прикладные проблемы программно-целевого планирования в АПК на федеральном и региональном уровнях Российской Федерации в условиях многоукладной экономики, включая сущность, цели и функции, кадры, а также информационное, техническое, финансовое и правовое обеспечение разрабатываемых региональных программ развития АПК.
Методологической и теоретической основой диссертационного исследования послужили фундаментальные концепции и гипотезы, представленные в трудах классиков экономической теории отечественных и зарубежных ученых, законодательные акты Президента и Правительства Российской Федерации, программные и прогнозные разработки государственных органов власти, а также самих предприятий.
Решение поставленных в диссертационной работе задач осуществлялось с применением монографического, абстрактно-логического, экономико-статистического, расчетно-конструктивного, экономико-математического, графического и экспертного методов исследования.
Информационное обеспечение исследования составили монографическая и специальная литература отечественных и зарубежных авторов, статистические и аналитические материалы Госкомстата РФ и Республики Мордовия, аналитические записки и статматериалы Минсельхоза РФ, методические материалы научно-исследовательских учреждений, нормативная и справочная литература, данные анкетных опросов, личные наблюдения автора.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
1. Уточнено понятие «программно-целевого планирования», обобщены и уточнены теоретические положения содержания программно-целевого планирования в системе рыночных отношений, раскрыта сущность и содержание региональных программ развития АПК в условиях формирования устойчивой динамики развития продуктовых подкомплексов и оценены на предмет использования различные методические подходы в вопросах разработки стратегий развития регионов;
7
2. Выявлены резервы роста эффективности сельскохозяйственного производства и социально-экономического развития Республики Мордовия, определены зональные особенности развития отрасли, которые за счет многоканального финансирования планируется поэтапно устранить в проектной части работы;
3. Дана системная оценка эффективности целевых программ на современном этапе реформирования АПК и показана их роль в деле технического оснащения сельского хозяйства, на основе разработки и реализации инновационно-инвестиционных проектов, включая создание целевых рыночных структур в виде машинно-технологических станций;
4. В целях повышения эффективности развития отрасли в Республике Мордовия разработаны и обоснованы направления совершенствования организационно-экономического механизма реализации целевых комплексных программ, представлены стратегические сценарии в реализации целевых комплексных программ развития регионального АПК, включая ценовые, кредитно-финансовые, налоговые, социальные и демографические аспекты.
Практическая значимость исследований состоит в том, что она позволит с помощью новой концепции повышения эффективности реализации целевых комплексных программ развития АПК стабилизировать и повысить эффективность агропромышленного производства, улучшить его конкурентоспособность, а также социальные условия на селе. Основные методические положения диссертационной работы и предложения по их практической реализации докладывались автором и обсуждались на международных, всероссийских, региональных научно-практических конференциях, совещаниях и нашли применение в разработке целевых комплексных программ развития АПК Республики Мордовия до 2010 года.
По теме диссертации опубликовано 5 печатных работ общим объемом 2,1 п.л.
Структура диссертационной работы. Диссертация объемом 157 страниц машинописного текста, состоит из введения, трех глав, выво-
8
дов и предложений, списка использованной литературы из 166 наименований.
Во введении обосновывается актуальность исследуемой проблемы, формулируются цель и задачи работы, раскрываются методика и научная новизна работы, приводится практическая значимость результатов исследований.
В первой главе «Научные основы разработки региональных программ развития АПК» рассмотрены вопросы уточнения и развития понятийного аппарата, раскрывающего экономическую сущность программно-целевого планирования в системе рыночных отношений, специфику содержания региональных программ развития АПК, методические подходы по разработке стратегий развития регионов.
Во второй главе «Экономический базис развития региональных программ в системе АПК республики Мордовия» рассмотрены вопросы повышения эффективности сельскохозяйственного производства и социально-экономического развития Республики Мордовия, проанализирована эффективность целевых программ на современном этапе реформирования АПК, показана роль и значение целевых программ в техническом оснащении сельского хозяйства.
В третьей главе «Концепция повышения эффективности реализации целевых комплексных программ развития АПК» разработаны направления совершенствования организационно-экономического механизма, предложены альтернативные варианты стратегического развития целевых комплексных программ регионального АПК.
В заключении представлены основные теоретические и практические выводы и предложения, вытекающие из результатов исследования по вопросам разработки региональных программ развития АПК и их эффективности.
ГЛАВА I НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ РАЗРАБОТКИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПРОГРАММ РАЗВИТИЯ АПК
1.1. Программно-целевое планирование в системе рыночных отношений
«Программно-целевые методы планирования и управления - методы, при которых цели плана увязываются с ресурсами с помощью программ. Программно-целевой метод разрабатывается главным образом для долгосрочного планирования» [ 73 ].
Программно-целевой метод планирования представляет собой применение к планированию системного подхода и основан на формулировании целей экономического развития, их разделении на подцели все более дробного характера и выявлении ресурсов, необходимых для их согласованной реализации. Целевой метод использует аппарат теории графов. Его особенностью является построение двух графов - дерева целей и дерева ресурсов. В результате расчетов по ним с помощью информационных технологий выявляются ключевые программы, на которые нужно направлять наибольшие силы и средства.
Оценка и выбор возможных вариантов программ производится по разным критериям (минимум затрат или времени на реализацию программы при фиксированных конечных показателях) с помощью специальных приемов (например, программных матриц). Для достижения генеральных целей эти средства и в условиях рыночной экономики должны были бы концентрироваться в комплексных народнохозяйственных программах, которые становились бы ядром перспективного народнохозяйственного плана.
«Процесс разработки перспективного плана развития народного хозяйства (плана социального и экономического развития страны) в условиях применения программно-целевого метода можно показать на следующей схеме, рис. 1» [ 91 ].
«При централизованном управлении народным хозяйством теоретическое обоснование планирования исходило из положения о том, что оно является основным инструментом экономической политики государства, включает разработку, утверждение, доведение планов до исполните-
10
лей и контроль за их выполнением. Методология планирования соответствовала требованиям построения преимущественно директивных планов, которые в свою очередь отвечали задачам, поставленным перед обществом» - отмечает в своих исследованиях академик РАСХН А.Ф. Серков [122].
о
о
ономич 1НИЯ
? § О ?ч Цели
иальк циош __ плана
о и
>огнозы развитш системы <]
С
Прогнозы и перспективы развития ресурсной базы
Основные направления развития перспективного плана
к
2
о
в
в
в
в РЗ
соц раз
в 2
С! В ско
ктивный ономиче
к
в
о
Рч
С
Рис.1. Схема программно-целевой разработки перспективного плана развития АПК
Смена социально-экономических ориентиров в обществе привела к отказу от использования многих рациональных методов организации деятельности, в том числе такого, каким является планирование. Понятия «план», «планирование» были неоправданно исключены из государственного лексикона. В этой связи следует вспомнить, что означает «план», каково его содержание. Слово «план» происходит от латинского «planum» и переводится как «плоскость».
Любая эффективная деятельность предусматривает определение конечной ее цели, способы или механизмы их достижения, этапность или последовательность выполнения. Это относится как к технологическим операциям, так и к экономическим процессам, на каких бы уровнях управления они не осуществлялись.
В то же время на взаимосвязь товарно-денежных отношений, рынка и плана обращали внимание ученые экономисты еще в 60-х годах про-
11
шлого столетия. На необходимость использования методов экономического регулирования при товарообмене в сельском хозяйстве указывал В.Г. Венжер [16]. Не потеряли своего методологического значения многие работы прошлых лет, в том числе по вопросам использования методов экономико-математического моделирования при планировании и анализе плановых решений (Л.В. Канторович, Р.Г. Кравченко, A.M. Гатаулин, Г.В. Гаврилов) [17,20, 51, 61], методологии прогнозирования программно-целевых подходов в планировании (В.В. Милосердов, Г.П. Руденко, Г.В. Беспахотный, В.И. Киселев, A.M. Гатаулин) 10, 19, 50, 51, 85, 86, 115], пропорциональности общественного производства (С.С. Шаталин, СЮ. Глазьев) [25, 157].
Программно-целевое планирование в АПК многое вобрало из целесообразности использования программных и других методов планирования в формировании инвестиционных процессов в агропромышленном комплексе, которые обоснованы Д.Б. Эштейном [161]. На преимущества сочетания индикативности и директивности в переходный период, использования принципа программирования в аграрном секторе обращает внимание в своих работах по вопросам государственного регулирования СВ. Киселев [50, 51]. За создание системы балансов материально-технических ресурсов при формировании прогнозов на плановый период выступает Н. Симоненко [129].
Программно-целевое планирование в АПК на федеральном и региональном уровнях неразрывно связано с финансово-экономическим механизмом функционирования регионального аграрного рынка и базируется на складывающейся структуре субъектов рынка и их функциональных взаимоотношениях. Развал плановой системы и либерализация экономических отношений вызвали значительные структурные изменения в аграрном рынке, которые в целом нельзя признать окончательно сбалансированными. Более того, функционирование субъектов рынка в не сформировавшемся правовом поле привело к развитию части их взаимоотношений за пределами социально допустимых границ. Структура и взаимоотношения субъектов рынка потеряли множество составляющих социальной направленности развития экономики [1]. В неэквивалентном положении находится рынок материально-технических ресурсов и услуг по отноше-
12
нию к сельскохозяйственным товаропроизводителям [4, 5]. Аграрный рынок сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия не обеспечивает сельскому хозяйству даже простого воспроизводства.
«Системы и планирование являются двумя фундаментальными концепциями, которые спаяны воедино: их нельзя рассматривать раздельно. Мы планируем в пределах системы, и ни одна система не формируется случайно. Она должна быть построена с должной мерой предвидения. Некоторые системы развиваются в ответ на изменение потребностей, например, система питания, биологические системы. В таких системах требуются длительные периоды времени для выработки комплекса реакций. Часто реакция может быть неудовлетворительной. Большинство систем в действительности разрушаются и исчезают. Когда нуждаются больные и голодные люди, сострадание требует, чтобы мы реагировали быстро, а не выжидали. Человеческий дух противится, когда мы стоим в стороне и смотрим на реализацию нежелательных исходов вне нашего контроля. Избирательное невнимание и мышление слишком часто приводят к драматическим исходам. В сложной обстановке дела' не решаются сами собой. Мы должны планировать, чтобы лучше подготовиться к откликам системы» [120].
Сложившееся положение на рынках АПК и, в частности, в аграрном рынке обусловлено сложной системой факторов. В научной литературе рассматриваются несколько групп факторов, которые не позволяют сформироваться подлинной интеграции с полноценным аграрным рынком и обеспечить сельскохозяйственным товаропроизводителям условия устойчивого производственного и социального развития.
К первой группе относятся негативные факторы макроэкономического характера: обесценивание капитала инфляционными процессами; низкий уровень платежеспособного спроса населения; спекулятивно высокий уровень платы за кредитные ресурсы; зависимость экономики государства от конъюнктуры мирового рынка.
Вторая группа - факторы, обусловленные влиянием механизмов государственного регулирования: неэквивалентность межотраслевого обмена и устойчивость диспаритета цен на промышленную и сельскохозяйственную продукцию; неэффективность дотационно-компенсационного
13
механизма государственной поддержки сельскохозяйственного товаропроизводителя; отсутствие финансовых ресурсов для организации в государственном масштабе товарных закупок и интервенционных операций на продовольственном рынке; монетаристская политика системы налогообложения, не стимулирующая рост эффективности производства; неразвитость системы перспективного планирования и прогнозирования; несовпадение уровней цен спроса и предложения, сформировавшее проблему сбыта продукции; незащищенность отечественного продовольственного рынка от интервенционных поставок продукции из-за рубежа; отсутствие единого рыночного пространства в стране; неразвитость нормальной конкуренции; невостребованность научно-технических достижений экономически слабыми структурами аграрного рынка; неподготовленность руководящих работников и специалистов хозяйствующих и управленческих структур аграрного рынка к использованию законов рыночной экономики.
Несмотря на сезонность производства части сельскохозяйственной продукции (как по времени, так и по объемам) и заготовки, хранение, переработка и реализация ее должны обеспечить круглогодичную реализацию продуктов питания населению в регламентируемом ассортиментном минимуме. Это обусловливает необходимость формирования многовариантности организации и регулирования товарных потоков в структурах аграрного рынка, корректировки экономических связей между участниками как специализированных рынков (мясного, молочного), так и между этими рынками. Более того, учитывая, что значительная часть населения, регионов в сложных экономических условиях стремится обеспечить себя продуктами питания за счет ведения натурального хозяйства, аграрный рынок имеет уменьшенные финансовые обороты и капитал, не может без государственной поддержки создать свою систему субъектов рынка с нормальной материально-технической базой.
Это обстоятельство в значительной мере отличает структуру и функции аграрных рынков развитых стран от российских, так как у них вне фермерского производства и специализированных предприятий производство продукции считается невыгодным как в финансовом аспекте, так с позиций трудоемкости ее производства.
14
Формирование структур рынка и организация их деятельности, состоит в том, что выбор ассортимента производимой продукции и каналов ее реализации стал свободным, и товаропроизводители выбирают их, исходя из предпринимательской выгоды. Это обстоятельство важно учитывать при формировании федерального и регионального фондов, поскольку из-за недостатка бюджетных средств гарантированные цены на продукцию этих фондов не выдерживают конкуренции, и в регионах участие государства в закупках продукции ведется пока с сильным административным давлением на товаропроизводителей.
Развитие рыночных отношений в нашей стране, появление новых форм хозяйствования и частной собственности на средства производства требуют новых подходов к эффективному использованию производственного потенциала, составной частью которого являются основные фонды. Особо эти требования проявились в сельском хозяйстве.
Новые экономические отношения, складывающиеся в России, существенно повысили роль программно-целевого планирования в деле решения социально-экономических, научно-технических и организационно-хозяйственных проблем. Программы стали одним из основных рычагов государственного регулирования процессов, связанных со структурной перестройкой отраслей экономики.
Диапазон проблем, охватываемых программно-целевым планированием, весьма широк. Он включает развитие агропромышленного комплекса, промышленности, товаров и услуг, жилья и здравоохранения, образования и культуры; труда и социальной защиты населения; экологию; информатику; развитие региональных комплексов и внешнеэкономические связи; задачи становления рыночной экономики и развития оборонного комплекса. Этому процессу способствует постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 «О порядке разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация»
На основе цикла программно-целевого планирования можно построить процесс проектирования целостной системы. В данном процессе можно выделить три фазы программно-целевого планирования, рис. 2:
15
1. формирование стратегии развития АПК;
2. оценивание стратегии развития АПК;
3. реализация разработанной стратегии развития АПК.
Определение стратегии развития АПК
Оценивание стратегии развития АПК
Реализация стратегии развития АПК
I
Определение проблемы
Поиск вариантов
Оценка оптимальных вариантов
Определение целей развития
Процедура отбора вариантов
Реализация
Модели принятия решения
Результаты
Заданные критерии моделирования
Потребности населения
в высококачественных
продуктах питания
Оценка результатов
Удовлетворение потребностей населения с различными уровнями доходов в высококачественных продуктах питания
Рис. 2. Цикл программно-целевого планирования, трансформированный в три фазы процесса проектирования целостной системы АПК.
Наиболее сложным из представленных фаз является фаза реализации. Здесь подлежат решению такие непростые проблемы, как:
• оптимизация - определение наилучшего решения;
• субоптимизация - попытка оптимизации с объяснением того, почему наилучшее решение не может быть получено;
• сложность, которая связана с тем фактом, что для разрешения задачи должно быть проведено упрощение реальности, но требование адекватности решения реальной ситуации предопределяет «достаточную сложность» решения;
• конфликты, их разумное урегулирование, управление ими;
• критическая оценка результатов, полученных от реализации программы.
Как показал анализ, процесс отбора и формирования программ нередко носит случайный характер. Это подтверждается тем, что перечень
16
программ, принимаемых к исполнению и финансируемых, главным образом, за счет средств государственного бюджета, не имеет общей критериальной функции, с помощью которой можно контролировать непротиворечивость целей составляющей и цели системы высшего порядка, в которую должны быть встроены программы. Перечень программ в основном представляет собой не систему, а набор директивных документов, не имеющих структуры и не ранжированных по какому-либо критерию, например, «затраты-выгоды». Как свидетельствует отечественный и зарубежный опыт, программно-целевое планирование может способствовать развитию экономического потенциала страны.
В настоящее время разработаны и реализуются программы на основе программно-целевого планирования: топлива и энергетики; продовольствия; транспорта и связи; жилья; химической и микробиологической промышленности; образования, культуры и средств массовой информации; перспективного развития агропромышленного комплекса России; экологии и ряд других.
Как известно, общественное производство является сложной динамической системой большого масштаба, управлять которой можно с помощью системы такой же сложности. Отсюда следует, что с помощью программно-целевого планирования можно поддерживать пропорции и обеспечивать необходимые темпы развития экономики, только если совокупность программ представляет собой систему, имеющую количественно выраженную целевую функцию, выступающую как средство достижения целевой функции системы высшего порядка (генеральной совокупности). В противном случае разработанные программы могут вносить отрицательные помехи в экономические процессы, разрушая пропорции в народном хозяйстве, что, как известно, влечет за собой колоссальные непроизводительные потери всех видов ресурсов.
Теория построения сложных логических систем, к которым относятся целевые программы долгосрочного развития АПК, является важнейшей методологической основой для понимания их роли и места в смешанной рыночной экономике.
Экспертный анализ нескольких десятков программ различного назначения и методических документов, которыми руководствовались их
17
разработчики, показал, что системные требования при разработке и утверждении не учитывались, то есть, не соблюдались требования, касающиеся правил определения целевых функций и конструирования системы совокупности программ, структуры самой программы и процесса ее реализации.
Каждая программа имеет свою специфическую целевую функцию, свою структуру, свои свойства. В то же время программы должны удовлетворять общесистемным требованиям, то есть разрабатываться и реали-зовываться по единым правилам. Это означает, что правовое, методическое, организационное обеспечение процесса разработки и реализации программ должно базироваться на процедурах, реализующих требования, предъявляемые теорией построения и функционирования сложных логических систем большого масштаба, наиболее важными из которых являются: целенаправленность, системность, комплексность, обеспеченность, приоритетность, экономическая безопасность, согласованность (федеральных и региональных интересов и задач), своевременность достижения конечного результата в планируемые сроки.
Отступления от требований теории систем, допущенные при разработке и реализации программ, явились одной из главных причин, обусловивших низкую эффективность программ, финансируемых из средств государственного бюджета. Суть проблем, возникающих в процессе разработки и реализации программ, состоит в том, что программы, выступающие как инструмент государственного регулирования развития отраслей экономики, должны вписываться в единый процесс перестройки экономики, то есть в процесс целенаправленного проведения хозяйственной реформы и структурных сдвигов в экономике. Выступая как подсистемы реализации долгосрочных целей проводимой экономической реформы, программы должны сопровождать ее ход и определять направления эффективного развития.
Ориентиром для оценки и отбора программ может служить прогноз развития экономики страны и модель структурных сдвигов, представленная в виде балансов. Принципиальная схема оценки и отбора программ приведена на рис. 3.

Получить работу