ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Теоретическое осмысление возможностей органов местного самоуправления и органов внутренних дел в оптимизации правопорядка позволяют утверждать, что данные субъекты правоохраны имеют значительный неиспользованный потенциал.
В настоящее время правоохранительные органы еще не в полной мере используют в борьбе с преступностью возможности негосударственных субъектов правоохранительной деятельности. Отчасти это связано с тем, что процесс оформления их правового статуса в современный период развития Российской Федерации остается незавершенным, а законодательные нормы, предусматривающие их компетенцию, не отличаются взаимосвязанностью, четкостью и определенностью.
И все же одним из основных резервов органов местного самоуправления, который, по существу, не используется на практике, предстают колоссальные предупредительно-профилактические возможности этих органов. В 60-80 гг. прошлого столетия главным направлением в борьбе с преступностью являлась профилактика. Это направление оптимизации правопорядка получило в то время значительное развитие, как в теории, так и на практике. Вместе с тем со второй половины 80-х до середины 90-х годов система профилактики в России была практически полностью демонтирована, а точнее сказать, бездумно разрушена, тогда как накопленный нашей страной опыт профилактической работы широко использовали и продолжают использовать за рубежом, в таких, например, государствах, как Германия, США и др.
Есть определенные основания полагать, что основных причин свертывания этого, в целом перспективного, направления работы - две. Первая - это слишком жесткое связывание предупредительной работы с личностью конкретного правонарушителя. Вторая - это ограничение поиска факторов, форми-
5
рующих правопорядок, экономическими и политическими макроявлениями, происходящими в нашем обществе. Выявление факторов, формирующих правопорядок, но имеющих иной, промежуточный между индивидуальными и макроявлениями, масштаб, обещает хорошие перспективы. В связи, с чем представляется, что некоторое смещение акцентов в поиске факторов, предопределяющих состояние правопорядка, способно дать новые представления не только о роли органов местного самоуправления в его обеспечении, но и об уровне управляемости правопорядка. Такой подход способен выявить истинную роль органов местного самоуправления в деле предупреждения преступных проявлений и иных правонарушений.
В целях улучшения характеристик правопорядка государство может активнее использовать предупредительно-профилактический (правообеспечи-тельный) потенциал муниципальных органов, способствовать как возрождению традиционных, так и созданию новых структур профилактической направленности. Иными словами, исследование правообеспечительного и административного потенциала органов местного самоуправления, реализуемого в процессе обеспечения правопорядка, имеет большое научное значение.
Совокупность указанных причин свидетельствует, в первую очередь, о необходимости теоретического осмысления административно-правового потенциала органов местного самоуправления в обеспечении правопорядка.
Степень научной разработанности темы исследования. Поскольку речь идет об административном потенциале органов местного самоуправления в обеспечении правопорядка, основными теоретическими ориентирами данного исследования явились труды ученых, наиболее активно занимающихся проблемами становления и перспективами развития местного самоуправления, среди которых: Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, Е.А. Калинникова, A.M. Кононов, О.Е. Кутафин, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, В.В. Таболин, А.Д. Тимошевская, В.И. Фадеев, Г.Н. Чеботарев, А.И. Черкасов, Е.С. Шугрина, В.А. Ясюнас и другие.
6
В связи с тем, что в данном исследовании затрагиваются проблемы возникновения и развития обеспечения правопорядка органами местного самоуправления в России на протяжении всей ее истории, в основу авторского подхода к исследуемой проблеме заложены результаты научных исследований авторов дореволюционного периода: В.П. Безобразова, А.О. Васильчикова, К.Е. Головина, В.М. Гессена, А.И. Елистратова, А.А. Кизеветтера, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.И. Сергиевича, Б.Н. Чичерина и многих других.
Представления автора данного исследования о зарубежном опыте организации и деятельности муниципальной службы в сфере обеспечении правопорядка были сформированы на основе работ таких ученых как О. Дроппе, А. То-квиль, А. Пэюхэнен, Ю. Солонен, Д. Харвей и К. Худ, Э. Харлоф, А. Хухтинен, и других.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в сфере обеспечения правопорядка, в том числе при участии органов местного самоуправления.
Предметом исследования является административно- правовые нормы, обеспечивающие возможности оптимизации обеспечении правопорядка в области внутренних дел, посредством привлечения к этому направлению соответствующего потенциала органов местного самоуправления.
Цель и задачи исследования. Целью данного диссертационного исследования является научная, теоретико-прикладная оценка позиций, реального
Потенциала ООГаНОВ МеСТНОГО самОУППЯВГТения R ргЬрпр п6ргпрчрния rmnRnnn-
рядка и определение способов его оптимизации.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач: 1. Изучение имеющихся в научной литературе понятий «правопорядок», «общественный порядок», «местное самоуправление» и формирование авторского подхода к определению обеспечения правопорядка органами местного самоуправления.
7
2. Рассмотрение исторических этапов зарождения и развития обеспечения правопорядка посредством реализации административного потенциала органов местного самоуправления в России.
3. Оценка возможности заимствования передового опыта зарубежных стран в сфере обеспечения правопорядка силами муниципальной полиции и подготовка на основе его изучения предложений по внедрению этого опыта в Российской Федерации.
4. Разработка теоретических рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования в сфере обеспечения правопорядка.
5. Исследование основных направлений взаимодействия органов местного самоуправления и органов внутренних дел по профилактике правонарушений с целью уточнения научных представлений об его организационно-правовой основе.
6. Оценка правового статуса муниципальных органов обеспечения правопорядка, а также рассмотрение некоторых возможных вариантов уточнения теоретико-прикладных представлений о нем.
7. Формулирование положений рекомендательного характера по преодолению проблем, препятствующих взаимодействию органов местного самоуправления и органов внутренних дел в оптимизации правопорядка.
Теоретической основой диссертации явились научные труды: Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, З.А. Багишаева, Г.В. Барабашева, А.Г. Братко, В.И. Васильева, Ю.Е. Волкова, И.В. Выдрина, Ф.М. Городинец, В.В. Дралова, А.А. Кармолицкого, А.К. Костылева, А.П. Коренева, Ю.М. Козлова, А.Н. Коко-това, Ф.Е. Колонтаевского, Ю.В. Кудрявцева, И.О. Кулиева, В.В. Кушнерева, В.В. Лазарева, В.М. Манохина, Л.А. Окунькова, Е.А. Переверзева, А.С. Пигол-кина, В.Д. Плесовских, Л.Л. Попова, А.А. Савостина, И.Д. Саначева, В.Е. Сев-рюгина, В.Н. Синюкова, Ю.П. Соловья, Ю.М. Тихомирова, К.Л. Яковлева; а также работы A.M. Гармаш, СЮ. Марочкина, С.А. Капитонова, Кваша Л.Ф., В.И. Ульянова, Г.Н. Чеботарева и ряда других ученых.
8
Нормативной базой исследования стали международные нормативные правовые акты, Конституция Российской Федерации и иные федеральные нормативные правовые акты, акты высших судебных органов страны, конституции, уставы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, включенных в Уральский федеральный округ и некоторых иных субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов государственной власти ряда областей и органов местного самоуправления.
Методологическую основу диссертации составили применяемые в юридической науке и смежных с ней других общественных науках методы познания. При разрешении теоретических и прикладных вопросов диссертант использовал методы и приемы общелогического и структурно-функционального анализа. Исследование построено на методах сравнительно-правового, исторического, формально-юридического и нормативного анализа, на использовании приема обобщения юридической практики в юстиции в их единстве и взаимосвязи.
Научная новизна исследования определяется единым комплексным подходом к изучению вопросов теории и практики реализации административных возможностей органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка, вопросов их компетенции и административно-правового статуса. Такой подход позволяет определить характер взаимоотношений органов исполнительной власти и оценить концепцию делегирования государственно-властных полномочий органам местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка, а также уточнить представления о порядке взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления при профилактике правонарушений и участии граждан в обеспечении правопорядка.
Диссертация представляет собой монографическую работу, посвященную комплексному исследованию деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка. В ней рассмотрены проблемы реализации статуса данных органов в этой сфере с учетом существующих теоретиче-
9
ских разработок и складывающейся практики их применения на сегодняшний день, а также возможные варианты разрешения этих проблем в ближайшем бу- душем.
Научную новизну диссертационного исследования конкретизируют следующие положения, выносимые на защиту:
1. Органы местного самоуправления лишь непродолжительное время обладали независимостью в принятии решений в области обеспечения правопорядка, это обстоятельство можно рассматривать в качестве одной из причин возникновения профессиональной государственной полиции в России.
2. Вместе с тем органы местного самоуправления предлагается рассматривать в качестве одного из инструментов обеспечения правопорядка, функ-ционирующего в данной сфере в тесной взаимосвязи с государственными органами на основе четко разграниченной компетенции.
3. Децентрализация процесса обеспечения правопорядка, несмотря на некоторые успехи этого процесса за рубежом, не обусловлена в России соответствующими политическими, правовыми и экономическими преобразованиями.
4. Не во всех муниципальных образованьях следует создавать муниципальные органы обеспечения правопорядка, поскольку некоторые из них могут довольствоваться оперативным обслуживанием их территорий подразделениями Министерства внутренних дел России.
5. Функция правообеспечения, понимаемая как способность уменьшения вероятности совершения правонарушений, несомненно, присуща местному самоуправлению, оставаясь при этом частью общегосударственного дела обеспечения правопорядка в стране в целом.
6. Административно-правовую основу обеспечения правопорядка следует выстраивать исходя из того, что органы внутренних дел являются государственными органами обеспечения правопорядка и относятся к исполнительной ветви власти, а органы местного самоуправления, в соответствии с Конститу- цией РФ, не входят в систему органов государственной власти.
10
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что сформулированные в нем выводы и предложения дополняют и развивают соответствующие положения административного и муниципального права, а также могут быть использованы как в ходе дальнейших научных исследований в рассматриваемой области, так и при чтении курсов лекций по одноименным учебным дисциплинам.
Помимо этого материалы диссертации могут быть широко использованы в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование нормативной правовой базы органов местного самоуправления и органов внутренних дел, а также в процессе совершенствования существующей системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и сотрудников органов внутренних дел.
Апробация результатов в исследовании. Основные теоретические положения, выводы и научно-практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, обсуждались и были одобрены на кафедре административного и финансового права Института государства и права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет», получили свое отражение в опубликованных авторских работах. Материалы диссертационного исследования были использованы при чтении лекций и ведении семинарских и практических занятий по дисциплинам «Административное право», «Административная деятельность ОВД», «Государственная служба в ОВД» в Тюменском юридическом институте МВД России. Результаты исследования докладывались автором на шести межвузовских итоговых научно-практических конференциях, проводимых в Тюменском юридическом институте МВД России в 2000-2005 годах, а также на региональной научно-практической конференции «Милиция Сибири: история и современность», посвященной 200-летию МВД, которая проводилась 26 марта 2002 года в г. Кемерово.
Структура и объем диссертации. Структура и объем работы определялись целью и задачами исследования с учетом подхода к избранной теме, а также степенью научной разработанности исследуемых проблем.
Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, библиографического списка использованных источников.
12
ГЛАВА 1. АДМИНИСТРАТИВНО - ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОПОРЯДКА ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1. Формирование административного потенциала российских органов местного самоуправления: краткий историко-правовой обзор
Прежде, чем проводить краткий историко-правовой обзор обеспечения правопорядка местным самоуправлением, на наш взгляд, необходимо рассмотреть ряд ключевых понятий, таких как правопорядок, правообеспечение, местное самоуправление и общественный порядок.
Среди юридических концепций целенаправленного воздействия на состояние правопорядка наиболее распространены борьба с преступностью1, охрана правопорядка2, контроля над преступностью3, а так же концепция обеспечения правопорядка4 и правообеспечение5.
Нам близка концепция правообеспечения, поскольку, как показала теория и практика, другие концепции имеют ряд недостатков.
К существенным недостаткам концепции борьбы с преступностью следует отнести отсутствие реальной возможности отследить ход борьбы.
1 Капитонов С.А. Правообеспечительный потенциал милиции (вопросы теории, методологии и организации): Дис. ... д-ра.юрид.наук. Тюменский юридический институт МВД России. - Тюмень, 2003. С. 159.
" Основы управления в органах внутренних дел: Учеб. пособие. /Под ред. А.П. Коренева. - М.: МВШМ МВД России, 1997. С. 52.
3 Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью: (Теоретические и правовые проблемы) Монография. - Омск: Юридический институт МВД России, 1997.-С. 91-108.
4 Колонтаевский Ф.Е. Курс административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел в системе управленческих знаний руководителей// Актуальные проблемы совершенствования организационных и правовых основ деятельности органов внутренних дел. Труды Академии управления (юбилейный выпуск). - М.;1999.-С.57-62.
5 Капитонов С.А. Указ. соч. С. 166.
13
Концепция охраны тоже имеет определенные минусы. Охрана — это бережное отношение к чему-либо, охранять - стеречь. Так сказано в Словаре русского языка СИ. Ожегова6. Из чего следует, что к общественному порядку следует бережно относиться, стеречь его. Поскольку общественный порядок не является предметом материального мира, то соответственно с ним невозможны выше указанные действия.
Концепция контроля над преступностью содержит глубокое логическое противоречие: если есть возможность контролировать, то почему нельзя искоренить?
В последнее время обратили на себя внимание и являются наиболее перспективными концепции обеспечения правопорядка и правообеспечения7. Обеспечение следует толковать, как создание для чего — либо возможности, действительности, реальной выполнимости8. Представляется, что именно такое его понимание оптимально соотносится с категориями «общественный порядок» и «правопорядок». В связи с этим, в дальнейшем, в тексте данной работы, до поры, оба эти понятия нами употребляются как синонимы.
Правообеспечение рассматривается как некий управленческий потенциал правоохранительных органов, как способность обеспечивать предсказуемое изменение характеристик правопорядка в сфере «внутренние дела», посредством выявления и организации коррекции условий, затрудняющих совершение уголовных преступлений и административных правонарушений в аналогичной ситуации впредь9.
Тем самым обеспечивается возможность выполнения основной задачи законодательства об административных правонарушениях, а именно предупре-
6 СИ. Ожегов и Н.Ю. Шведова. Толковый словарь русского языка. - М.: АЗЪ, 1994. С. 476.
7 Капитонов СА. Ведущая функция милиции. - М.: Юриспруденция, 2002. С. 5-15.
8 Ожегов СИ. и Шведова Н.Ю. Указ. соч. С 418.
9 Капитонов СА. Указ. соч. С 9.
14
ждение административных правонарушений10. Следует учитывать, что большинство административных проступков никогда не перерастает в преступления, а лица их совершившие, никогда не становятся преступниками. Следовательно, противодействие возможности совершения административных проступков, выявление причин и условий, их порождающих, требуют выработки самостоятельных правовых форм, методов и приемов, отличающихся по содержанию от форм и методов аналогичной работы в отношении преступле-
НИИ .
И в этом велика, хотя еще далеко не реализована, роль органов местного самоуправления. Но предшествовать ее выявлению неизбежно должно уточнение представлений о соотношении государственного управления и местного самоуправления.
Государство, будучи выразителем общего интереса народа, обеспечивает его реализацию, прежде всего в форме закона, который уже в силу этого обязателен для всех, кому он адресован. Исполнение же законов осуществляется соответствующими органами, в том числе и органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления оптимизируют единые требования закона и местные особенности, формирующие социально значимое поведение людей на определенной территории. И административный потенциал, рассматриваемый в данном контексте как возможность официального распорядительства, дан им, в основном, для этого.
Более того, население может стать основным субъектом этой работы органов местного самоуправления. Следовательно, органы местного самоуправ-
1()Костылев А.К. Проблемы совершенствования административно-процессуального права.// Ученые записки: Сборник научных трудов Института государства и права. Вып. 2. Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета, 2001. С. 159.
11 Севрюгин В.Е. Современная административно-правовая доктрина проступка в отраслевой теории права // Правовая политика и правовая жизнь. Академический и вузовский юридический научный журнал. Вып. 4. - Саратов, 2002. С. 148.
15
ления являются основным субъектом административно-правовых отношений1". Другими словами, государственное управление, путем принятия определенных правовых актов, оказывает влияние на органы местного самоуправления. Тем самым и предопределяется их административный, или распорядительский, потенциал.
Реализация принципа разделения властей по вертикали на уровне субъекта РФ позволяет сделать вывод о том, что наряду с государственной властью следует говорить и об определенном муниципальном распорядительском потенциале. Причем, между государственной властью и муниципальным потенциалом много схожих признаков, которые свидетельствуют об их единой правовой природе13. Более того, законодатель закрепляет местное самоуправление в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной14.
Может быть, именно в связи с этим смысл и значение местного самоуправления оцениваются не всегда адекватно, хотя точность такой оценки объективно необходима15.
Местное самоуправление необходимо как способ, средство оптимизации государственного управления. Любое современное демократическое государство не может обеспечить оптимальное управление обществом, если не гарантируется существование местного самоуправления. Это явление связано со сложностью и многообразием процессов развития современного общества. Действительно, невозможно решать все вопросы общественного развития толь-
12 Таболин В.В. Муниципальное право. Лекции по курсу. - М., 1997. С. 16-17.
Чеботарев Г.Н. Вертикаль публичной власти в регионе: какой ей быть? // Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Материалы научно-практического семинара. - Тюмень: Изд-во ТГУ, 2002. С. 4. 4 Плесовских В.Д. Правовые и научные проблемы порядка управления в России: Монография. - Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета, 2000. С. 25.
Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. - М., 1999. С. 9.
16
ко в центре. Необходима децентрализация в принятии управленческих решений, тем самым, повышая их эффективность. Тем более что система государственной власти в России основана на разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, а так же местным самоуправлени-ем16.
Степень децентрализации власти в демократическом государстве должна детерминироваться объективными потребностями развития общества и государства. На местном уровне «власти» должно быть столько, сколько ее необходимо для эффективного жизнеобеспечения территориальных сообществ и решения вопросов государственного значения17. Любое принятое на этом уровне управленческое решение должно учитывать интересы населения, местные особенности, традиции и так далее. Именно эти проблемы призваны решать органы местного самоуправления.
Местное самоуправление необходимо и как одна из форм осуществления политических прав и свобод гражданина. Европейская хартия местного самоуправления устанавливает определенные положения, касающиеся прав граждан на участие в управлении государственными делами, согласно которым
1 а
данное право может быть осуществлено именно на местном уровне .
16 Плесовских В.Д. О некоторых теоретических проблемах разграничения предметов ведения и полномочий между государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в Российской Федерации // Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Материалы научно-практического семинара. - Тюмень: Изд-во ТГУ, 2002. С. 24.
17 Таболин В.В. Указ. соч. С. 17.
Европейская хартия местного самоуправления. Приложения к Комментарию к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». - М., Норма, 1997. С. 405.
17
В научных исследованиях довольно часто самоуправление определяется, как «качество, свойство народа и других социальных общностей, их способность управлять своими собственными делами»19.
Больше деталей содержит определение самоуправления, данное Г.В. Ба-рабашевым20. Под его сущностью он понимает власть местного самоуправления в делах местного значения, осуществляемую гражданами непосредственно или через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти.
Существует и другая точка зрения, согласно которой, местное самоуправление определяется как процесс управления низовыми территориальными .сообществами жителей. И его основными принципами являются: разумное сочетание представительских институтов и институтов непосредственной демократии; предоставление всем субъектам территориальных сообществ жителей широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов; политико-правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей21.
Однако, на наш взгляд, к данному понятию можно подойти с другой стороны. Местное самоуправление — это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уровень власти. Организационные формы, осуществления такой власти определяются населением муниципального образования самостоятельно, но на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации. Вследствие чего следует согласиться с мнением В.И. Фадеева22 о том, что местное самоуправление представляет собой целостную систему общест-
19 Ю.И. Скуратов Концепция самоуправления народа СССР: понятие и содержание. Гражданское общество и правовое государство: предпосылки формирования. - М., 1991. С. 50.
20 Г.В. Барабашев. Местное самоуправление. Изд-во МГУ, 1996. С.292.
21 Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов. - М.: Издательская группа НОРМА - ИНФРА, 1999. С. 33.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Юристъ, 1997. С. 5. |
