ВВЕДЕНИЕ
Укрепление правовых основ государственной и общественной жизни, законности и правопорядка - важнейшее условие полноценного поступательного развития нашего общества, построения демократического правового государства. Строительство правового государства - одна из наиболее трудных и в то же время принципиально важных проблем, требующих радикального изменения всей системы общественных отношений. Применительно к военному строительству эта задача не менее актуальна: без создания и совершенствования правовых основ и механизма планирования военного строительства, повышения профессионального уровня военных кадров, оптимизации их структуры и функций невозможно коренное реформирование современной российской армии, а следовательно, и эффективное обеспечение национальной безопасности в оборонной сфере1. Деятельность Вооруженных Сил России регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами в области обороны, а также соответствующими нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства РФ, Женевскими конвенциями от 12 августа 1949 г., другими международными договорами Российской Федерации, применяемыми в период вооруженных конфликтов, а также актами органов военного управления. В связи с реформированием армии и флота, большими изменениями в нормативной базе перед юридической службой российских Вооруженных Сил ставятся ответственные задачи. Поднятие статуса юридической службы Вооруженных Сил в целом позволяет более эффективно проводить единую правовую политику по ^ поддержанию на должном уровне правопорядка и законности в войсках, осу-
ществлять меры по правовому обеспечению законопроектных работ в Министерстве обороны, а также судебной защите прав и законных интересов в орга-
1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 17.12.1997 г. № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности» (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 10.01.2000 г. № 24) // Собрание законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 170.
нах военного управления военнослужащих и лиц гражданского персонала Вооруженных Сил по вопросам их служебной деятельности.
Важнейшей задачей на этом пути становится дальнейшее совершенствование законодательства в области строительства и применения Вооруженных Сил, совершенствование и дальнейшее развитие собственной нормативной базы Министерства обороны Российской Федерации, повышение эффективности в работе по защите интересов Министерства обороны в судах, проведение мероприятий по укреплению воинской дисциплины и правопорядка1, повышение качества подготовки военных юристов.
Юридическая служба Вооруженных Сил Российской Федерации, являясь структурно обособленным подразделением федерального органа исполнительной власти, предназначена для осуществления правового обеспечения деятельности Вооруженных Сил. Не секрет, что органы военного управления, командиры (начальники) в своей повседневной деятельности вынуждены руководствоваться нормами действующего законодательства, которое не в полной мере соответствует Конституции Российской Федерации и нормам международного права. При наличии ряда законов в области обороны по отдельным вопросам не предусматривается механизма их реализации.
В 2001 г. структурными подразделениями юридической службы было рассмотрено 830 документов по вопросу законопроектных работ (в сравнении: в 2000 г. - 587).
По вопросам международного военного сотрудничества подписано 48 соглашений с другими странами2.
Только в 2001 г. материальный ущерб, возмещенный при непосредственном участии подразделений юридической службы за счет виновных лиц, составил 340 миллионов рублей (в 2000 г. - 82 миллиона рублей)3.
1 Из доклада Первого заместителя начальника Управления делами Министерства обороны Российской Федерации на сборах начальников и личного состава юридической службы «Итоги работы юридической службы за 2001 г. Задачи, проблемы и перспективы ее развития».
2 См. там же.
3 См. там же.
Основными факторами, влияющими на снижение качества правовой работы органов военного управления, являются неэффективность норм действующих законов в сфере обороны и военного строительства, наличие пробелов в законодательстве, несовершенство современного правового регулирования, наличие в нормативных правовых актах устаревших предписаний, противоречий, множественность актов по одним и тем же вопросам1.
Совершенствование структуры, организации деятельности подразделений (должностных лиц) юридической службы Вооруженных Сил России во многом зависит от обновления всей системы законодательства, применения научно обоснованных средств и методов при реализации ее функций, при использовании исторического и зарубежного опыта, ведь, в конечном счете, итогом военной реформы, реформы юридической службы является создание современной армии, в которой обеспечивается правовая защищенность военнослужащих. Современное состояние правового обеспечения во многом определяется правовым прошлым. В свою очередь, правовые реалии сегодняшнего дня в значительной степени предопределяют завтрашний день. Историко-правовой метод позволяет ответить на многие вопросы, касающиеся причин возникновения тех или иных государственно-правовых явлений, условий их развития в прошлом и настоящем, основных перспектив и тенденций их эволюции в будущем. Сказанное в полной мере относится и к институту юридической службы Вооруженных Сил Российской Федерации.
Ретроспективное исследование организационно-правовых основ деятельности юридической службы вооруженных сил России в XVIII - начале XX в. позволяет не только обогатить исторический раздел военно-правовой науки, но и извлечь из богатейшего дореволюционного наследия важные уроки, имеющие особую ценность и актуальность для современного этапа военного строительства и развития военного законодательства.
См.: Золотухин Г. А. Правовые основы организации и деятельности юридической службы Вооруженных Сил Российской Федерации. М., 2000. С. 148.
Актуальность диссертационного исследования, помимо вышесказанного, определяется следующими обстоятельствами.
Во-первых, необходимостью изучения истории возникновения и развития юридической службы вооруженных сил России дооктябрьского периода, обусловленной отсутствием специальных научных исследований по этой проблеме.
Во-вторых, требованиями систематизации и теоретического анализа организационно-правовых основ деятельности юридической службы вооруженных сил в XVIII - начале XX в.
В-третьих, поиском новых подходов в изучении содержания процесса подготовки кадров для юридической службы армии и флота с учетом исторического опыта.
В-четвертых, необходимостью обобщения результатов исследования деятельности российской военно-юридической службы в целях выработки научно обоснованных рекомендаций по ее совершенствованию.
В этой связи определенный интерес представляет критический анализ более чем 200-летнего опыта организации и функционирования отечественных органов военной юстиции, выявление и использование всего полезного и рационального в нем.
Степень научной разработанности проблемы
Современной историко-правовой наукой достаточно подробно исследованы вопросы развития военно-судебной системы, военно-уголовного законодательства. Что же касается истории возникновения и развития органов военно-юридической службы, то до настоящего времени никаких серьезных научных исследований по этой проблеме не проводилось. Между тем существует настоятельная необходимость обращения к отечественному опыту развития юридической службы в условиях современного российского военного строительства.
Отдельные вопросы правовой работы, организации и деятельности юридической службы в советский и современный периоды были исследованы в трудах П. В. Артамонова, В. Г. Белявского, А. А. Беспалого, Г. А. Золотухина, В. Р. Зюбина, Г. Н. Колибабы, П. И. Кузнецова, Б. Ф. Старова, В. И. Шаш. Наиболее предметно организационно-правовые вопросы деятельности военно-юридической службы в советский и современный период рассмотрены в диссертациях Е. М. Каземирова и Г. А. Золотухина. Однако специального историко-пра-вового исследования, посвященного изучению проблемы возникновения и развития военно-юридической службы в России в дореволюционный период, не проводилось.
Оценке делового предназначения аудиторов, рассмотрению содержания их правового статуса представителями отечественной военно-юридической науки было уделено достаточное внимание. Историческое исследование «Развитие способов и средств для образования юристов военного и морского ведомства в России», в котором рассматривался процесс учреждения военных судов и возникновения должности аудитора, было проведено П. О. Бобровским в 1881 г. М. П. Розенгеймом в 1878 г. был опубликован «Очерк истории военно-судебных учреждений в России до кончины Петра Великого». В 1885 г. вышел в свет «Конспект лекций по истории русского военно-уголовного законодательства» и в 1902 г. «Исторический очерк Главного военно-судного управления», опубликованные в юбилейном издании «Столетие Военного министерства».
С. Абрамович-Барановский в 1900 г. издает курс «Военное судопроизводство». Точки зрения перечисленных авторов при определении понятия «аудитор», принципиально не различаются.
Признавая важность вклада ученых в изучение данной проблематики, тем не менее необходимо отметить ее недостаточную исследованность.
Таким образом, отсутствие специальных работ, посвященных анализу истории развития юридической службы в армии и на флоте России, правовых ос-
нов ее деятельности, а также возрастающая актуальность использования положительного опыта прошлого на современном этапе реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации определили выбор темы настоящего исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, сложившиеся в процессе становления, развития и деятельности ^вооруженных сил России в XVIII - начале XX в. Под правовыми основами в этой связи следует понимать совокупность нормативно-правовых источников, регламентирующих деятельность названной службы в исследуемый период.
Предметом исследования являются организационно-правовые основы деятельности юридической службы вооруженных сил России в XVIII - начале XX в.
Основной проблемой диссертационной работы является изучение органи-зационно-правовых основ юридической службы России в указанный период ее истории. Исследование этой проблемы составляет цель настоящей работы.
Цель диссертационного исследования
1. Определить и систематизировать нормативные правовые акты различных органов, осуществляющих функции юридической службы вооруженных сил России в конкретный исторический период.
2. Установить дату образования и основные этапы и рамки деятельности юридической службы Вооруженных Сил Российской Федерации.
3. Определить организацию, полномочия органов и отдельных должностных лиц юридической службы вооруженных сил России в XVIII - начале XX в.
^ как в мирное, так и в военное время.
4. Рассмотреть процесс подготовки кадров для юридической службы вооруженных сил России в названный период.
5. На основе историко-правового анализа деятельности военно-юриди-у ческой службы в XVIII- начале XX в. сформулировать практические рекоменда-
ции по повышению эффективности работы юридической службы Вооруженных Сил Российской Федерации на современном этапе.
Методология и методика исследования
--- --------- ------ -----
Методологическую основу данного исследования составляют научный философский метод диалектического познания с использованием основных положений и категорий материалистической диалектики общественной методологии, а также частные методики познания: категориальный, логический и системно-структурный анализ, проблемный, классификационный, описательный, историко-правовой и специальные методы, разработанные другими науками и используемые в военно-юридической науке и практике.
Юридическая база исследования представлена нормативными правовыми актами XVIII - начала XX в. и актами российского законодательства, дейст- вующими в настоящее время. Хронологические рамки исследования - XVIII -XX в. (по март 1918 г.).
Источниками военного законодательства России вышеназванного периода являются правовые акты, содержащиеся в «Полном собрании законов Российской империи», «Своде законов Российской империи», «Собрании узаконений и распоряжений правительства», «Правительственном вестнике». Данные законодательные акты позволили установить общее организационное устройство Военного и Морского министерств, проследить динамику их реформирования, определить компетенцию их структурных подразделений, место и роль военно-юридической службы в системе органов военного управления России. В процессе исследования использовались также собственно военные законодательные акты, которые публиковались в «Сводах военных и морских постановлений» и приложениях к ним, ежегодных сборниках приказов по военному и морскому ведомствам, а также в различных изданиях законодательных актов и комментариях к ним.
10
В качестве исторических источников были изучены архивные документы, хранящиеся в Российском государственном военно-историческом архиве и Российском государственном военном архиве. Источниковую базу диссертационного исследования составили ежегодные отчеты по военному и мор-скому ведомствам, отчеты должностных лиц (юрисконсультов) Военного и Морского министерств из фондов Российского государственного военно-исторического архива и Российского государственного архива Военно-Морского флота.
Ценным материалом для характеристики подразделений и должностных лиц юридической службы вооруженных сил России являются всеподданнейшие доклады - отчеты по Военному министерству. Они содержат краткие сведения о состоянии правовой работы в исследуемый период. Не менее важны и интересны отдельные письма из фондов канцелярии Военного министерства Российского государственного военно-исторического архива, например письмо военного министра Сухомлинова в связи с кончиной юрисконсульта Военного министерства тайного советника С. И. Костко. Этот документ дает представление о деятельности юрисконсульта, его заслугах при выполнении служебного долга.
Приказы по военному ведомству, приказы Верховного главнокомандующего, Свод морских постановлений, Наказ портового управления широко освещают деятельность юридической службы, позволяют определить структуру, функции и основные направления ее деятельности в военном и морском ведомствах.
В ходе исследования рассматривались нормы Конституции Российской Федерации, законы и подзаконные акты, в том числе приказы министра обороны Российской Федерации.
Для более полного раскрытия темы использовались также исторические и мемуарные произведения исследуемого периода, включая труды С. Ю. Витте, А. П. Добровольского, Н. В. Дружинина, Н. В. Заустинского, П. А. Зайончков-
11
ского, Н. М. Коркунова, П. Л. Лобко, А. Ф. Редигера, М. М. Сперанского, Н. И. Лазаревского, М. П. Розенгейма, А. Д. Градовского.
Отдавая должное важности и содержательности сведений по общеюридическим вопросам и правовым основам российского военного управления, содержащихся в работах названных российских исследователей, необходимо особо отметить сочинение А. Д. Градовского, профессора Санкт-Петербургского университета, по основам российского государственного права, труд профессора Н. И. Лазаревского, в котором он рассматривает административное право и органы управления, работы профессоров Александровской военно-юридической академии П. О. Бобровского, М. П. Розенгейма и И. А. Шендзиковского о военно-юридической подготовке и развитии системы военно-правовых учреждений в России.
Из трудов ученых советского и современного периодов развития истори-ко-правовой науки диссертантом изучены работы Н. Н. Королькова, который в числе первых советских юристов исследовал проблемы дореволюционного российского законодательства, В. А. Селюкова, рассмотревшего проблемы развития военного законодательства России в конце XIX - начале XX в., исследования Г. В. Орлова и Н. И. Хмары по проблемам военно-юридического образования в указанный период. Большую историческую ценность представляет «Краткий очерк истории военно-юридического образования в России» академика Н. И. Хмары. Фундаментальность и высокая степень научности отличают эту работу и ставят ее в ряд наиболее глубоких современных исследований по данной проблематике. Необходимо отметить также монографию А. С. Сенина по вопросам организации центральных звеньев управления вооруженными силами в дореволюционной России (период первой мировой войны и временного правительства), исследования П. А. Зайончковского, посвященные проблемам военного строительства в России в 60 - 70-е гг. XIX столетия и на рубеже XIX -XX вв.
12
Научная новизна и практическая значимость исследования
Научная новизна исследования состоит прежде всего в том, что настоящая работа является одной из первых в историко-правовой науке попыток
т
неконъюнктурного исследования организационно-правовых основ деятельности военно-юридической службы России в XVIII - начале XX в.
Теоретическая значимость исследования определяется разработкой научных положений, выводов и практических рекомендаций, включающих:
- установление на основе нормативных правовых актов, архивных источников даты возникновения юридической службы Вооруженных Сил Российской Федерации;
-исследование содержания процесса подготовки кадров юридической службы вооруженных сил России;
- анализ существующей в указанный период структуры юридической • службы вооруженных сил России как в мирное, так и в военное время;
- выводы и предложения по совершенствованию правовой работы в Вооруженных Силах Российской Федерации.
При рассмотрении вопросов, раскрывающих содержание темы диссертации, автор специально акцентировал внимание на изучении военного законодательства дореволюционного периода с целью получить представление о должностных лицах органов военно-юридической службы, об их месте и роли в системе органов военного управления России.
Практическое значение работы заключается в том, что выводы и рекомендации, полученные в ходе исследования, могут быть использованы в про- цессе совершенствования нормативных правовых актов, создания эффективной системы военного законодательства, при разработке новой редакции Положения о юридической службе Вооруженных Сил Российской Федерации. Результаты исследования могут также найти применение в ходе совершенствования процесса подготовки кадров для подразделений военно-юридической службы.
13
Положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе в ходе преподавания курсантам и слушателям военно-юридического факультета Военного университета ряда тем по таким учебным дисциплинам, как «Правовая работа в Вооруженных Силах Российской Федерации», «История отечественного государства и права», «Государственное право Российской Федерации», а также в других вузах.
Основные положения, выносимые на защиту
1. Авторское определение понятия «юридическая служба вооруженных сил России XVIII - начала XX в.». Понятие «юридическая служба» приблизительно до XVIII в. не употреблялось. Вместе с тем, начиная с XVIII в. (период реформ Петра I) до начала XX в. в процессе последовательного реформирования системы российского военного и морского управления вводились отдельные должности (аудиторы, советники, чиновники для особых поручений, юрисконсульты) и учреждались структурные подразделения (военная канцелярия, военная коллегия, отделение свода военных постановлений, кодификационное отделение и юрисконсультская часть (часть юрисконсульта), канцелярия военного и морского министерств, законодательный отдел и другие подразделения), которые, по существу, выполняли функции юридической службы.
Таким образом, под юридической службой вооруженных сил России XVIII - начала XX в. предлагается понимать систему органов, должностных лиц в составе органов военного и морского управления, предназначенных для правового обеспечения их деятельности, защиты прав и законных интересов правовыми средствами.
2. Возникновение первоначальных элементов юридической службы в вооруженных силах России следует относить к периоду реформ Петра I, образования Российской империи, когда впервые Указом императора 19 февраля 1711 г. в российской армии было утверждено 17 высших и 75 низших должностей аудиторов, а Воинским уставом 1716 г. закреплены организационно-
14
правовые основы их деятельности. Именно в это время введенный институт аудиторства выполнял функции надзора за правильностью применения законодательных актов, прежде всего в военных судах1.
3. Юридическая служба Российской империи как система структурных подразделений (отдельных должностных лиц) в составе органов военного и морского управления определилась лишь на рубеже XIX - XX вв.
Организационно она состояла из юрисконсультской части Военного и Морского министерств, юрисконсультов ряда военных округов (окружных юрисконсультов), портов, а также юрисконсультов (и их помощников) некоторых главных управлений Военного министерства. В военное время юрисконсульты входили в состав управления главных начальников снабжения и начальников сообщений армий фронта,
4. Подготовка кадров для военно-юридической службы вооруженных сил России, в отличие от военно-судебных учреждений, потребности которых обеспечивались преимущественно военными юристами из числа офицеров - выпускников Александровской военно-юридической академии, преимущественно осуществлялась гражданскими учебными заведениями юридического направления, существовавшими в тот период в России, а также за рубежом. Взяв за основу «Краткий очерк истории военно-юридического образования в России» Н. И. Хмары, диссертант расширил круг изучаемых проблем, а именно - в вопросе подготовки юрисконсультов, специалистов военно-юридической службы России.
Апробация результатов исследования
Основные теоретические положения и практические выводы диссертации были апробированы в выступлениях диссертанта на кафедре теории и истории государства и права, научно-практических конференциях, в докладах на
1 См.: Устав воинский. 30 марта 1716 г // Полное собрание законов Российской империи. Т. 6. № 3937. Гл. 2, п. 4.
15
заседаниях научно-исследовательской лаборатории военного законодательства научно-исследовательского центра военно-правовых проблем, при чтении лекций и проведении занятий с курсантами военно-юридического факультета Военного университета, при подготовке наглядного пособия по истории юридической службы России и оформлении стенда «Юридическая служба вооруженных сил России конца XIX - начала XX в.» на кафедре военной администрации.
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Она состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка сокращений, приложения и списка литературы и нормативных правовых актов.
Во введении автором обосновывается актуальность избранной темы диссертационного исследования, анализируется уровень ее научной разработанности, определяются основные направления исследования, ее цель и задачи, научная новизна, теоретическая и практическая значимость результатов. Здесь же приводятся основные положения, выносимые на защиту, и сведения об апробации результатов исследования.
В первой главе - «Возникновение и развитие юридической службы вооруженных сил России в XVIII - начале XX в.» - автор, основываясь на изученных нормативных правовых актах и архивных источниках, предлагает под юридической службой вооруженных сил России XVIII - начала XX в. понимать систему органов, должностных лиц в составе органов военного и морского управления, предназначенных для правового обеспечения их деятельности, защиты прав и законных интересов правовыми средствами.
Содержание и формы этой деятельности определялись задачами и функциями юрисконсультов на различных этапах реформирования вооруженных сил России.
В первом параграфе проводится исследование понятия «юридическая служба вооруженных сил России». Автор обращается к историческому анализу
16
возникновения и формирования системы первоначальных элементов юридической службы в армии и на флоте.
Так, в частности, автором установлено, что в аппарате управления Военного и Морского министерств в разное время существовали должности аудиторов, советников, чиновников для отдельных поручений, кодификационный и законодательный отделы, отделение свода военных и морских постановлений, юрисконсультская часть. Функции и полномочия структурных подразделений в разные периоды реформирования вооруженных сил были различными в зависимости от результатов процесса преобразования системы военного управления.
По мнению диссертанта, деятельность юридической службы вооруженных сил России на этапе возникновения и развития должности юриста-аудитора как первоначального элемента (прообраза) этой службы была ограничена рамками военно-судебного процесса и заключалась в руководстве и правовом консультировании лиц, осуществляющих правосудие. В XIX в. юридическая служба в вооруженных силах России решала задачи подготовки законопроектов, систематизации военного законодательства, осуществляла юридическое консультирование, контроль за обеспечением законности преимущественно в центральном аппарате военного управления.
С учреждением в Военном и Морском министерствах должностей юрисконсультов, созданием законодательного и кодификационного отделений в составе канцелярий Военного и Морского министерств основные функции юридической службы заключались в следующем.
1. Проверка соответствия проектов военного (морского) законодательства действующему законодательству и представление их законосовещательным органам Военного (Морского) министерства для предварительного утверждения.
2. Инкорпорация, кодификация, консолидация военного (морского) законодательства.
3. Юридическое обеспечение договорной и претензионно-исковой работы.
17
4. Юридическая экспертиза вопросов правового характера, возникающих в деятельности органов военного (морского) управления.
5. Руководство деятельностью подведомственных органов юридической службы.
Реализуя конкретно-определенные функции правового обеспечения процесса военного управления, названные органы соответствовали основному предназначению юридической службы Вооруженных Сил России.
Во втором параграфе проводится анализ правового закрепления структурных подразделений, должностных лиц и органов управления юридической службы вооруженных сил России в их историческом развитии. По мнению диссертанта, юридическая служба вооруженных сил России сформировалась на рубеже XIX - XX столетий. Для большей наглядности и подтверждения данного тезиса условно выделены три этапа развития юридической службы.
i I этап - с 1711 по 1836 г. Возникновение первоначальных элементов во-
енно-юридической службы следует относить к периоду реформ Петра I, когда в русской армии впервые появляются аудиторы. Тогда указом императора Петра I утверждается 17 высших и 75 низших должностей аудиторов, а Воинским уставом 1716 года определяются функции и полномочия их деятельности. Автор, изучая нормативные правовые акты и исторические источники, доказывает, что в этот период были созданы объективные и субъективные предпосылки образования юридической службы вооруженных сил России. 19 февраля 1711 г. - дата первого законодательного обозначения должности аудитора, призванного обеспечить контроль за надлежащим применением законодательства в процессе судебного производства.
II этап - с 1836 по 1903 г. 29 марта 1836 г. учреждаются должности юрисконсульта при канцелярии Военного министерства, в 1841 г. в ее состав вошли должности помощников юрисконсульта (старшего и младшего окладов). 28 мая 1869 г. вводится юрисконсульт в штат управляющего Морского министерства, |
