ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Приобретение Кыргызской Республикой статуса суверенного государства повлекло за собой реформирование всей системы государственной власти, целью которой является построение демократического гражданского общества, основанного на главенстве закона.
Проводимые в Кыргызстане социально-экономические реформы, направленные на создание конкурентоспособной рыночной экономики, внедрение в систему общественно-государственного управления демократических принципов, предполагают укрепление народовластия на всех административно-территориальных уровнях, вовлечение в процесс управления широких слоев населения. Мировой опыт общественного развития свидетельствует об эффективности такой системы организации власти, при которой вопросы общественно-хозяйственной жизни на местах решаются на началах местного самоуправления.
Принятая 5 мая 1993 года Конституция Кыргызской Республики не только признает и закрепляет институт местного самоуправления, но и устанавливает конституционный принцип - норму о самостоятельности местных сообществ в управлении делами местного значения в пределах закона и под свою ответственность (ст. 91 Конституции Кыргызской Республики)1. Тем самым закрепляется организационно-юридическая обособленность местной власти от государственной.
Органы местного самоуправления, являясь важнейшим элементом демократического государственного устройства, создаются для решения вопросов местного значения. Важная роль принадлежит правовому способу
1 Конституция Кыргызской Республики. - Бишкек, 1998.
4
самоуправления, когда решения местного сообщества принимаются в форме общеобязательных правил поведения, т.е. правовой нормы или несколько взаимосвязанных норм. Самоуправление в муниципальных образованиях невозможно без правотворческой деятельности органов местного самоуправления.
В современных условиях значительно повышается роль и значение правовых регламентации органов местного самоуправления в обеспечении эффективного функционирования местного самоуправления. В каждой сфере общественных отношений, которые складываются в муниципальном образовании между субъектами местного самоуправления, общеобязательные правила поведения, принимаемые органами местного самоуправления, устанавливает компетенцию, ответственность субъектов самоуправления, баланс общественных и личных интересов.
Актуальность темы исследования обусловлена также тем, что в настоящее время в связи с относительной новизной института местного самоуправления, сравнительно небольшим опытом правотворческой деятельности их органов, возникла необходимость в комплексной научной разработке природы правотворческой деятельности органов местного самоуправления. При всей значимости проблемы правотворческой деятельности органов местного самоуправления как важнейшего направления их деятельности, она не получила достаточного освещения в научной литературе.
Все это свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования и требует активизации роли правовой науки в комплексном исследовании правотворческой деятельности органов местного самоуправления.
Степень научной разработанности темы исследования. При всей важности вопросов теории и практики правотворческой деятельности органов местного самоуправления, ее теоретическая разработка в научной литературе практически отсутствует. Достаточно сказать, что отсутствуют специальные
комплексные исследования, посвященные анализу этой проблемы. Существующие исследования правотворческой деятельности местных Советов и их исполкомов в значительной степени устарели1.
В последние годы проблема местного самоуправления исследовалась учеными в целом2, существуют отдельные исследования в области местного самоуправления применительно к особенностям Кыргызской Республики'. Комплексному исследованию правотворческой деятельности органов местного самоуправления не уделяется достаточного внимания, а в тех работах, где затрагиваются вопросы правотворчества органов местного самоуправления, исследования носят, как правило, фрагментарный характер и не дают достаточного материала для глубоких теоретически выводов.
Правотворческая деятельность органов местного самоуправления, осуществляемая во всех муниципальных образованиях республики, накопленный практический опыт показывают, что назрела необходимость в теоретическом осмыслении правотворчества органов местного самоуправления.
1Воронов Н.П. Нормотворческая деятельность местных Советов депутатов
трудящихся: автореферат дисс. канд. юрид. наук. - Харьков, 1969; Дрейшев Б.В.
Правотворческая деятельность городских Советов и их исполнительных
комитетов: автореферат дисс. канд. юрид. наук. -Л., 1966.
2 Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. - Тула,
1997; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М.,
1995. и др.
' Карашев А.А., Тарбинский О.С. Местное самоуправление в Кыргызстане в
переходный период. - Бишкек, 1999; Козубеков Э.Т. Местное самоуправление в
Кыргызской Республике. - Бишкек, 1998.
6
Источниковедческую базу диссертационного исследования составляют действующее законодательство о местном самоуправлении и нормативные правовые акты органов местного самоуправления Кыргызской Республики; изучались также современная правотворческая практика органов местного самоуправления Кыргызской Республики; конституции зарубежных государств; использованы результаты социологических исследований, опубликованных в научных изданиях; справочные матери&чы.
Объект исследования составляют нормативные правовые акты государственных органов Кыргызской республики о местном самоуправлении; нормативные правовые акты органов местного самоуправления; урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся по поводу правотворчества органов местного самоуправления; научные идеи, материализованные в трудах ученых-юристов.
Предметом диссертационного исследования является правотворческая деятельность органов местного самоуправления в Кыргызской Республике, практика его правового обеспечения.
Основные цели и задачи исследования. Недостаточная разработанность вопросов теории и практики правотворческой деятельности органов местного самоуправления определили цель исследования - анализ правотворческой деятельности органов местного самоуправления; определение и раскрытие содержания правотворческой деятельности органов местного самоуправления, ее особенности; выяснение роли, места правотворчества органов местного самоуправления в системе правотворчества в Кыргызской Республике; разработка рекомендаций по улучшению этой деятельности и ее правового регулирования.
В соответствии с целью исследования определены задачи:
- проследить становление и развитие правотворческой деятельности органов местного самоуправления в Кыргызской Республике;
7
- проанализировать законодательную основу правотворческой деятельности органов местного самоуправления;
- исследовать правотворческую компетенцию органов местного самоуправления;
- выявить пределы правотворческих полномочий органов местного самоуправления;
- охарактеризовать акты местного самоуправления. Методологическую основу диссертации составляют общенаучные,
частнонаучные, и специальные методы познания социально-правовых явлений: исторический, социологические, сравнительно-правовой, системно-структурный, статистический, структурно-функциональный и др.
Автор опирался на работы по обшей теории государства и права (Абдуллаев В.А., Алексеев С.С, Игнатенко В.В., КазимрчукВ.П., Казьмин И.Ф., Керимов Д.А., Корельский Б.В., Кравчук С.С, Лазарев В.В., Лившиц Р.З., Мицкевич А.В., Пиголкин А.С., Поленина СВ., Спиридонов Л.И.), специалисты по муниципальному праву (Агеева Е.А., Бабичев И.В., Бондарь Н.С., Вальденберг Я.С., Васильев Н.П., Воронов Н.П., Выдрин И.В., Гринчель Б.М., Емельянов Н.А., Карашев А.А., Кокотов А.Н., Коваленко А.И., Когут А.Е., Костюков А.Н., Кутафин О.Е., Матузов Н.И., Ратдугин Н.В., Таболин В.В., Тихомиров Ю.А., Фадеев В.И., Шугрина Е.С.), истории государства и права (Владимирский-Буданов М.Ф., Гильченко Л.В., Исаев И.А., Кизеветтер А.А., Малабаев Дж.М., Шерстобитов В.П) и др.
Научная новизна исследования вытекает, прежде всего, из самой тематики исследования, из того, что впервые предпринимается попытка комплексно-теоретического изучения отдельных аспектов правотворческой деятельности органов местного самоуправления в Кыргызской Республике. Научная новизна состоит во введении в научный оборот новых понятий: «правотворческая деятельность органов местного самоуправления», «правотворческая
8
компетенция». Исследованы факторы, определяющие создание нормативных правовых актов на территории муниципальных образований; выявлены пределы правотворческой деятельности органов местного самоуправления; проведена научная классификация нормативных актов местного самоуправления. Основные положения, выносимые на защиту:
1. В современных условиях в связи с тем, что законодатель не в состоянии урегулировать законами разнообразные общественные отношения с местной спецификой, не может полностью отразить в них богатство фактических ситуаций, предвидеть все разнообразие жизненных явлений, представляется оправданным повышение роли органов местного самоуправления в правовом регулировании общественных отношений для решении вопросов местного значения с учетом местных условий и особенностей.
2. Под правотворческой компетенцией органов местного самоуправления следует понимать совокупность их прав и обязанностей по регламентации определенного крута общественных отношений посредством издания, изменения или отмены юридических нормативных актов и перечень актов, которые подлежат отмене.
3. Обеспечение благоприятного правового режима для граждан и других субъектов права является одним из основных принципов, отчерчивающим пределы правотворческой деятельности органов местного самоуправления.
4. В свете исторического опыта становления и развития правотворческой деятельности органов местного самоуправления в Кыргызской Республике можно констатировать, что многочисленные отношения между населением в поселковых и аильных муниципальных образованиях, регулируются нормами морали, адата и не требуют нормативного
9
регулирования, что определяет пределы вмешательства в жизнь членов местного сообщества органов местного самоуправления.
5. Для обеспечения соответствия подготавливаемых нормативных актов местного самоуправления законам необходимо одновременно с разработкой текста проекта будущего нормативного акта готовить отдельную справку о таком соответствии. Проблема состоит в том, чтобы определить лиц (субъекта), на которых следует возложить данную обязанность. Представляется, что такого рода перечня должны готовить юристы, которые осуществляют систематизацию нормативных актов местного самоуправления.
6. Нормативные правовые акты местного самоуправления есть проявление саморегуляции, что придает правовой регламентации поведения людей качественно иные свойства, предоставляя субъектам права большую свободу. Нормы саморегуляции обеспечивают гибкость правового регулирования, смягчая основное противоречие права между необходимостью его динамизма и стабильностью одновременно.
7. Устав местного сообщества является основным нормативным правовым актом в муниципальном образовании и имеет конституирующее значение. Вместе с тем, правовая регламентация правотворческой деятельности органов местного самоуправления не соответствует должному уровню. Нет единого нормативного акта о порядке осуществления правотворческой деятельности органами местного самоуправления и о требованиях, предъявляемых к их нормативным правовым актам. Целесообразно было бы установить единые Правила о правотворческой деятельности органов местного самоуправления. От уровня урегулированное™ правоотношений находится в зависимости вся деятельность органов местного самоуправления и, в данном случае, правотворческая.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты научного исследования позволили обосновать содержание и принципы
10
правотворческой деятельности органов местного самоуправления в современных условиях; отразить особенности и пределы правотворческой деятельности органов местного самоуправления; определить место нормативных правовых актов органов местного самоуправления в общей системе нормативных правовых актов Кыргызской Республики.
Практическая значимость заключается в том, что ее результаты могут быть использованы для углубленного исследования и решения задач правотворчества органов местного самоуправления, развития законодательства республики в сфере правотворчества в муниципальных образованиях. Они могут быть использованы в учебном процессе при изучении курсов «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», «Конституционное право», «Муниципальное право».
Апробация результатов исследования. Материалы исследования нашли отражение в ряде научных публикаций, использовались на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России при подготовке промежуточного отчета о НИР «Местное самоуправление и органы внутренних дел (1996-2000 гг.)».
Результаты исследования применялись в учебном процессе Бишкекской высшей школы МВД Кыргызской Республики при изучении курса «Теория государства и права». Они получили также отражение в разработанных автором рекомендациях по разработке и принятию нормативных правовых актов органами местного самоуправления.
Структура исследования определена в соответствии с необходимостью решения поставленных научных задач. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.
11
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ТЕОРИЯ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
§1. Понятие и принципы правотворчества органов местного
самоуправления
В юридической литературе, как в отечественной, так и в зарубежной, проблемам правотворчества посвящено много научных исследований: монографий, диссертаций и статей. Традиционно правотворческая
деятельность определяется как оформленная процедура деятельности по формированию и закреплению воли класса (народа) в правовых актах, изменению и отмене этих актов . Данное определение можно считать устоявшимся. Однако, следует отметить, что многие ученые в своих формулировках стремятся подчеркнуть именно тот оттенок, который по их мнению более всего важен.
Некоторые авторы придерживаются широкой трактовки правотворчества, по которой правотворческая деятельность направлена на достижение целей общества, организационно оформленной деятельности государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений, на создание в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих2. Профессор В.К. Бабаев, подчеркивая активный характер правотворчества, отмечает: « Она была и будет, есть и всегда будет важнейшим средством
1 Правотворчество в СССР. - М., 1974; Ковачев Д.А. Механизм правотворчества в социалистическом государстве. - М., 1977. Научные основы советского правотворчества, роль авторов. - М., 1981. С. 16-
22.
12
управления обществом и непосредственно связана с типом государства, его формой, механизмом и функциями»1.
Профессор М.Н. Марченко оттеняет социальную суть правотворчества как процесса возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных юридических актах, как процесса придания содержащимся в них правилам поведения общеобязательного характера2.
И, конечно же, нельзя не согласиться со словами академика А.С. Пиголкина, что «правотворчество есть форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм; это процесс создания и развития действующего права как единой и внутренне согласованной системы общеобязательных норм»0.
Другие авторы, «суммируя устойчивые научные разработки и устоявшиеся в практике законотворчества подходы»4, предлагают иной подход к определению правотворчества. По их мнению, правотворчество есть процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур".
Приведенные формулировки свидетельствуют о многогранности правотворческой деятельности. Но несмотря на различие в подходах к
Общая теория права. Курс лекций. - Нижний Новгород, 1993. С.305.
2 Теория государства и права. Курс лекций. / Под ред. проф. М.Н. Марченко. -М., 1996. С. 402.
' Общая теория права. / Под ред. проф. Пиголкина А.С. - М., 1996. С. 200.
Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. - М., 1998 г. Т.2. С. 157.
3 Там же
13
пониманию правотворчества, необходимо отметить: 1) что - это всегда деятельность управомоченных органов по разработке и изданию определенных нормативных актов; 2) что правотворчество - сложный процесс, во многом зависящий от общих закономерностей развития общественного организма. Реальные потребности и закономерности определяют содержание правотворческой деятельности.
На современном этапе развития правотворчество проявляется в первую очередь как принятие нормативного акта непосредственно населением страны путем референдума либо как издание актов, содержащих правовые нормы, государственными и иными правомочными органами1.
В широком смысле слова в правотворчестве участвует и местное самоуправление.
Одним из направлений деятельности муниципальных образований является нормативное регулирование значимых вопросов, касающихся интересов населения, а также основных сторон организации и деятельности самих органов местного самоуправления. Таким образом, субъекты местного самоуправления - население, формируемые им органы и назначаемые должностные лица - решают многие вопросы своей компетенции в форме правовых актов, многие из которых могут содержать общие и обязательные правила поведения, т.е. нормы права. Необходимо отметить, что правотворчество органов местного самоуправления образует особый, отделенный от государства вид правотворческой деятельности, так как органы местного самоуправления создаются населением для решения задач местного
' Общая теория права / Под общ. ред. проф. А.С. Пиголкина. - 2-е изд., испр. и доп. - Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана. - М., 1995. С. 200.
14
значения и не входят в систему органов государства, о чем прямо говорится в Конституции Кыргызской Республики (ст. 7).
Если обратить внимание на опыт зарубежных государств в области
правотворчества органов местного самоуправления, то мы увидим, что
рассматриваемая деятельность вообще на местах осуществляется практически
всеми звеньями системы муниципального управления. Как показывает мировая
практика, местная власть «законодательствует» в трех случаях: во-первых,
когда по указанным вопросам государственная правовая регламентация
отсутствует полностью и нет никакой необходимости в ее существовании. Это
касается как вопросов компетенций (например, вопросы местного
налогообложения и самообложения населения, некоторые вопросы
благотворительной деятельности, лицензирования и т.д.), так и вопросов
собственной организации и деятельности (формирование собственного
управленческого аппарата, образование постоянных комиссий, принятие
регламентов). Во-вторых, по вопросам, которые урегулированы нормами права
в самом общем виде и требуется их «местная юридическая конкретизация», - в
законодательстве закреплены основы, общие принципы или намечена правовая
фиксация общих гарантий муниципальной деятельности (например, в
установлении процентной ставки налога на недвижимость, конкретизация в
решении вопроса о принудительном отчуждении земельных участков по
различным правовым основаниям и для различных целей, реализация
законодательных норм по вопросам содержания зон отдыха) и т.д. В третьих,
законодательство не в состоянии охватить все многообразие местных
особенностей, в нем нередко правовая регламентация деятельности
муниципальных органов осуществляется закреплением их функций как задач,
позитивных обязываний1.
1 Таболин В.В. Право муниципального управления. - М.: «Элиг», 1997. С. 64.
15
Исходя из демократического характера местного самоуправления, Конституция Кыргызской Республики1 закрепляет самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, в том числе определения структуры органов местного самоуправления и принятия последними в пределах своих полномочий обязательных для исполнения на их территории актов (ст. ст. 91-95). Это предполагает принятие непосредственно населением или издание органами местного самоуправления значительного числа нормативных актов, которые фиксируют волю местного сообщества и констатируют ее. Именно в актах и через них проявляется и существует совокупная воля населения. Таким образом, можно утверждать, что нормативные акты местного самоуправления есть проявление нормативной саморегуляции, которая «придает правовой регламентации поведения людей качественно иные свойства, предоставляя субъектам права большую свободу».2 В юридической литературе подчеркивается, что саморегуляция выполняет в обществе различные функции: содействует обеспечению единства системы права и системы законодательства, способствуя сочетанию общих и частных интересов, осуществляет правотворческую конкретизацию, помогает восполнять пробелы в праве и др." Но главное - нормы саморегуляции «обеспечивают гибкость правового регулирования, смягчая основное противоречие права между необходимостью его динамизма и стабильности одновременно»4.
Конституция Кыргызской Республики принята 5 мая 1993 г. на сессии Жогорку Кенеша республики.
2 Кашанина Т. В. Децентрализация в правовом регулировании (структурный анализ): Автореф. дисс. ... док. юрид. наук. -М., 1992. " Поленина B.C. Законотворчество в Российской Федерации. — М., 1996. С. 65.
Там же. С. 66.
16
В демократическом государстве, по мнению диссертанта, правовым регулированием должны охватываться лишь такие общественные отношения, которые в данных социально-экономических условиях объективно требуют правового регулирования. К чрезмерной регламентации всех сторон общественной жизни государством следует относиться отрицательно. Как справедливо отмечает В.М. Манохин, правовое регулирование не может и не ставит перед собой задачи охватить все и вся, даже в той сфере отношений, которая опосредуется государственным руководством. В жизни всегда возникают вопросы, опережающие правовое регулирование, которые необходимо решать. Следовательно, и в правовом государстве усмотрение как один из способов управления государством делами, и, добавим, как один из способов осуществления местного самоуправления, сохранится - он необходим. Попытки устранить усмотрение, заполнить все законом и тем самым вытеснить усмотрение - занятие бесполезное. Необходимо только не допускать использования усмотрения в целях, противоречащих государственным и народным интересам, путем создания своего рода тормозного механизма, сдерживающего соответствующие органы и должностных лиц в использовании этого способа, разработки системы организационных и правовых мер, которые бы по возможности снижали негативные последствия усмотрения1.
Такого же мнения придерживается и СВ. Поленина, которая считает, что закон должен регулировать важнейшие общественные отношения, оставляя решение значительной части прочих вопросов на усмотрение субъектов оборота2.
Манохин В.М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // Советское гос-во и право. 1990. № 1. С. 25-29. 2 Поленина СВ. Указанная работа. -М., 1996. С. 64.
17
Поэтому законодательство по вопросам местного самоуправления должно регламентировать лишь наиболее важные его институты, требующие единого подхода в рамках всей республики, и оставлять достаточно простора для инициативы, самостоятельности органов местного самоуправления, являться базой для принятия нормативно-правовых актов самими самоуправляющимися территориями и поселениями, закрепляющих организационные структуры, основы компетенции и иные вопросы организации и деятельности местного самоуправления с учетом местной специфики.
Органы местного самоуправления подвергают правовому регулированию разнообразные общественные отношения с учетом местных условий и особенностей. И так как законодатель не в состоянии урегулировать законами разнообразные общественные отношения с местной спецификой, не в состоянии полностью отразить в них богатство фактических ситуаций, предвидеть все разнообразие жизненных явлений, то поэтому и происходит существенное повышение роли органов местного самоуправления и расширение их правотворческих полномочий в решении вопросов местного значения.
Правотворческая деятельность органов местного самоуправления наряду с другими организационно-правовыми формами их деятельности является важнейшей областью практической реализации их компетенции. Она осуществляется на основе правовых актов, которые определяют систему органов, осуществляющих нормотворчество, компетенцию этих органов, порядок осуществления этой деятельности. Такими правовыми актами являются: Конституция Кыргызской Республики; Закон Республики Кыргызстан1 от 19 апреля 1991 г. «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан» с изменениями на
1 Республика Кыргызстан была переименована в Кыргызскую Республику 10 января 1993 г. |
