Введение. Актуальность темы исследования.
Федеративная форма государственного устройства приобретает в мире
^ все большее распространение, и исследование различных аспектов
™ федерализма имеет существенное теоретическое и практическое значение.
Крайне актуальным для России аспектом федеративных отношений
является нахождение оптимальных форм и путей сотрудничества
федерального центра со всеми субъектами. Развитие федеративных
отношений в мире и в нашей стране привело к формированию предметов
совместного ведения федерации и ее субъектов наряду с предметами
ведения федерации и субъектов федерации.
Установление предметов совместного ведения призвано оптимизировать осуществление государственной власти по ряду важных вопросов, при решении которых необходимы единство основных л положений законов и одновременно учет региональной специфики,
обеспечение единства государственной власти и в то же время приближение ее к населению каждого субъекта федерации. Формирование в нашей стране сферы совместного ведения позволило решить целый ряд сложнейших проблем и противоречий в отношениях центра и регионов, сохранить государственное единство России. Отмечая компромиссный характер процесса определения перечня предметов совместного ведения, не следует забывать о его позитивном потенциале, который еще необходимо раскрыть в ходе совершенствования федеративных отношений в нашей стране. Раскрытию этого потенциала и будет способствовать оптимизация законодательного регулирования в сфере совместного ведения.
Недостатки реализации государственной власти по вопросам,
Ф отнесенным Конституцией Российской Федерации к предметам совместного
ведения, снижают эффективность федеративных отношений в нашей стране.
Несогласованность, а подчас и противоречивость законодательства
Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения нарушает единство правового пространства Российской Федерации. Не случайно тема оптимизации законодательного регулирования в сфере совместного ведения, разграничения полномочий в этой сфере регулярно поднимается Президентом России в Посланиях Федеральному Собранию.1
О чрезвычайной актуальности проблемы оптимизации законодательного регулирования в сфере совместного ведения свидетельствует, в частности, и то, что в 2000-2002 годах количество публикаций на данную тему существенно возросло. Авторами многих из этих публикаций являются руководители органов государственной власти Российской Федерации и руководители органов государственной власти ее субъектов. Нередко субъекты Федерации направляют соответствующие предложения полномочным представителям Президента России в федеральных округах. Актуальность данной проблемы настолько велика, что значительная часть практики Конституционного Суда Российской Федерации посвящена проблемам законодательного регулирования в сфере совместного ведения.2 Наконец, в 2001 году образована специальная Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами
' См., например, выступление В.В.Путина при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года //Российская газета, 2000, 11 июля № 133; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Не будет ни революций, ни контрреволюций!» // Российская газета, 2001, 4 апреля № 66; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета, 2002, 19 апреля, № 71.
2 См., например, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года по делу «О проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 января 2002 года №2-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 69, части второй статьи 70 и статьи 90 Конституции Республики Татарстан, а также пункта 2 статьи 4 и пункта 8 статьи 21 закона Республики Татарстан «О выборах народных депутатов Республики Татарстан» в связи с жалобой гражданина М.М. Салямова» и другие.
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления под руководством Д.Н. Козака.
В ходе работы данной Комиссии были рассмотрены более пятисот действующих законов и законопроектов с целью оптимизации & распределения полномочий, прежде всего, в сфере совместного ведения.
Анализируя соответствующие акты, Комиссия вычленяла вопросы, где такое разграничение требуется, вырабатывала соответствующие предложения по их разграничению, а также распределению в соответствии с этим источников доходов для бюджетов трех уровней. При этом определялись конкретные органы, на которые будет возложено осуществление соответствующих полномочий, поскольку в настоящее время это не всегда имеет место в действующем законодательстве.
В последнее время процесс оптимизации законодательного
регулирования в сфере совместного ведения в России существенно
, продвинулся, хотя он и тормозится целым рядом правовых,
^ организационных и иных сложностей. Тем не менее, нахождение
наилучшего распределения предметов ведения и полномочий, их четкого
правового регулирования, а также построение эффективного механизма
сотрудничества органов государственной власти Российской Федерации и
ее субъектов, повышение эффективности федеративных отношений
продолжает относиться к первоочередным задачам российской
государственности.
Для построения эффективного механизма сотрудничества Федерации и субъектов, оптимизации законодательного регулирования в сфере совместного ведения необходимы комплексные исследования законодательного регулирования в данной сфере, выявление его 'Иг позитивных тенденций и недостатков. Существенный научный и
практический интерес представляет изучение теоретических, концептуальных аспектов регулирования разграничения государственной
власти по вертикали в нашей стране, а также сравнительно-правовой анализ конституционного регулирования предметов совместного ведения в зарубежных федерациях. Это позволит выработать научно обоснованные ориентиры для дальнейшего развития и совершенствования федеративных " отношений в России.
В работе уделено внимание исследованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения как хотя и относительно самостоятельных, но неразрывно связанных друг с другом элементов системы законодательного регулирования в сфере совместного ведения. Особое внимание к формам и процедуре такого регулирования позволит сформулировать предложения по оптимизации законодательного процесса в законодательных органах Российской Федерации и ее субъектов.
В целях поиска оптимальных механизмов гармонизации законодательства Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, представляется значимым исследование и анализ постановлений Конституционного Суда, отдельных актов судов общей юрисдикции и прокуратуры.
Степень разработанности темы и круг используемых источников.
Общетеоретическую основу исследования составляют труды, посвященные проблемам распределения государственной власти по вертикали известных российских правоведов и государствоведов прошлого, таких как: А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, А.С. Ященко и другие.
Существенный вклад в научную разработку общей теории федерализма и, в частности, вопросов законодательного регулирования предметов совместного ведения внесли работы С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, С.А. Боголюбова, В.Г. Вишнякова, В.Д. Воеводина, Д.Л. Златопольского, И.П. Ильинского, Л.М. Карапетяна, Д.А. Ковачева, И.А.
Конюховой, Б.С. Крылова, В.Н. Лысенко, Н.А. Михалевой, А.В. Мицкевича, А.Ф. Ноздрачева, Л.А. Окунькова, А.С. Пиголкина, А.Е. Постникова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и других.
ifP В основу сравнительно-правового компонента исследования легли
научные труды российских компаративистов, в частности: В.И. Лафитского, В.В. Маклакова, А.А. Мишина, Б.А. Страшуна и других.
Зарубежный опыт теории и практики федерализма был исследован по трудам таких зарубежных исследователей прошлого и современных зарубежных правоведов, как: Д. Басу, А. Гамильтон, Т. Гоббс, Р. Давид, Дж. Джей, Д. Елезар, Г. Еллинек, Д. Медисон, Ш. Монтескье, В. Райкер, В. Остром, Д. Сиджански, А. Токвиль и другие.
Весомое концептуальное и практическое значение имеет работа
Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке
^ предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между
~ федеральными органами государственной власти, органами
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления под руководством Д.Н. Козака.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, Федеративный Договор, федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации по предметам совместного ведения. В работе использованы также конституции ряда зарубежных федераций, конституции СССР и РСФСР, материалы судебной практики, в частности, постановления и определения Конституционного Суда, материалы прокурорской практики, в том числе, статистика Генеральной Прокуратуры России, а также стенограммы заседаний Государсвенной Думы Федерального Собрания, ее Регламент и постановления законодательных органов субъектов Федерации.
Несмотря на то, что проблеме законодательного регулирования предметов совместного ведения посвящено немало научных трудов, а само законодательное регулирование интенсивно развивается в последние десять лет в нашей стране, в данной сфере остаются острейшие вопросы, которые нуждаются как в теоретическом осмыслении, так и в разработке практических предложений по их решению. Более того, как следует из научной литературы и периодической печати, работа по указанной проблематике не прекратится даже после завершения работы указанной выше Комиссии при Президенте Российской Федерации и принятия необходимых законов, разграничивающих полномочия по предметам совместного ведения. Это обусловлено естественным развитием федеративных отношений в России, как и во всем мире, а также возможным возникновением новых общественно значимых явлений и необходимостью их урегулирования с точки зрения федеративных принципов.
В этой связи объектом настоящего исследования являются федеративные отношения, возникающие в процессе законодательного регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Непосредственным предметом диссертационного исследования является законодательное регулирование в сфере совместного ведения, как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов.
Цели и задачи исследования.
Целью диссертационного исследования является постановка и комплексное изучение ряда теоретико-практических проблем законодательного регулирования в сфере совместного ведения и организации данного процесса в русле его оптимизации и, как следствие, повышения эффективности федеративных отношений в России.
Исходя из намеченной цели предпринимаемого исследования, определены следующие задачи:
10
- рассмотреть категорию предметов совместного ведения, как один из механизмов оптимизации разграничения предметов ведения и повышения эффективности федеративных отношений в России;
- проследить причины появления данной категории и пути ее становления в ряде зарубежных федеративных государств;
- выявить значение формирования и конституционного закрепления данного института для обеспечения необходимого баланса единства государственной власти и учета специфики субъектов Федерации, защите прав Российской Федерации и ее субъектов;
- провести сравнительно-правовой анализ российского и зарубежного опыта определения и конституционного закрепления предметов совместного ведения;
- исследовать зависимость проблем законодательного регулирования предметов совместного ведения от формы и процедуры такого регулирования на уровне Российской Федерации и ее субъектов;
- предложить практические рекомендации по совершенствованию законодательного регулирования предметов совместного ведения, как в отношении федерального законодательства, так и в отношении законодательства субъектов Федерации.
Основные гипотезы исследования.
Формирование предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов сыграло позитивную роль на этапе становления конституционной модели российского федерализма и в настоящее время имеет значительный потенциал для развития федерализма в России, повышения эффективности государственной власти. Предметы совместного ведения в том или ином виде существуют в большинстве федеративных государств. Конституция Российской Федерации установила сходный с зарубежными аналогами достаточно полный перечень предметов совместного ведения, заложила прочные правовые основы регулирования
11
данной сферы. Недостатки конституционной модели на данном этапе могут быть нивелированы в законодательстве. Существенную позитивную роль в этом процессе могут сыграть и постановления Конституционного Суда.
Законодательное регулирование одновременно Федерацией и ее субъектами целого ряда важнейших сфер жизни общества, позволяет максимально полно учесть специфику каждого субъекта и в то же время обеспечить единство правовой системы страны, предоставив Федерации право урегулировать основополагающие вопросы в этих сферах. Проблемы реализации федеративных отношений, которые имеют место на сегодняшний день, вызваны не существованием сферы совместного ведения, а недостатками ее законодательного регулирования, как юридико-технического, так и содержательного характера. Обоснованный выбор модели разграничения полномочий по каждому предмету совместного ведения и совершенствование форм и процедуры законодательного л регулирования предметов совместного ведения, как со стороны Российской
Федерации, так и со стороны ее субъектов, позволит преодолеть существующие трудности и обеспечить повышение эффективности федеративных отношений.
Методологическую основу исследования составили различные общенаучные и специальные научные методы: системно-структурный, исторический, формально-юридический, логический, сравнительно-правовой и иные методы научного познания.
Научная новизна работы состоит как в постановке, так и в исследовании актуальных проблем оптимизации законодательного регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, прежде всего, совершенствования форм и процедуры ^Р* законодательного регулирования. Диссертационное исследование
представляет собой специальное комплексное исследование законодательного регулирования в сфере совместного ведения. На основе
ф
12
исторического, системно-структурного и сравнительно-правового анализа норм Конституции Российской Федерации и конституций ряда иностранных федеративных государств показано становление сферы совместного ведения, общее и особенное в ее формализации в разных странах. Опираясь на научные разработки отечественных и зарубежных правоведов, дана оценка значению сферы совместного ведения для российской государственности.
В работе рассмотрены место и роль законодательства субъектов Российской Федерации в системе регулирования предметов совместного ведения и представлена авторская классификация этого законодательства. На широкой базе нормативно-правовых источников проведен содержательный анализ регулирования в сфере совместного ведения федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Это позволило выявить как позитивные тенденции законодательного регулирования, так и его недостатки, а также разработать предложения по совершенствованию такого регулирования, прежде всего, в отношении его форм и процедуры.
На защиту выносятся следующие основные выводы и предложения диссертационного исследования:
1. Формирование предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов имеет позитивное значение для развития российской федеративной государственности, поскольку позволяет повысить эффективность и демократичность осуществления государственной власти в нашей стране. Демократичность российской федеративной государственности обеспечивается наличием полномочий субъектов Федерации по законодательному регулированию предметов совместного ведения (наряду с полномочиями по предметам ведения субъектов Федерации), что позволяет максимально полно учитывать особенности субъектов Федерации и приближает центр принятия многих
13
решений (в частности, законов субъектов Федерации) к жителям субъекта Федерации. Эффективность российской федеративной государственности обеспечивается, с одной стороны, освобождением федерального законодателя от необходимости законодательно урегулировать особенности W субъектов Федерации а, с другой стороны, повышением ответственности
субъектов Федерации за принимаемое законодательство. Эффективность российской федеративной государственности обеспечивается также наделением федерального законодателя правом устанавливать основополагающие моменты правового регулирования предметов совместного ведения для всей территории России и верховенством федерального законодательства над законодательством субъектов Федерации в данной сфере.
2. Конституционное определение перечня предметов совместного ведения имеет определенные недостатки. Однако многочисленные v. сложности, возникающие в ходе реализации государственной власти в
сфере совместного ведения, во многом вызваны несовершенством законодательного регулирования в данной сфере. Оптимизация законодательного регулирования в сфере совместного ведения будет способствовать уменьшению этих сложностей. В общетеоретических проблемах оптимизации законодательного регулирования можно выделить оптимизацию: форм и процедуры законодательного регулирования как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов; разграничения полномочий в этой сфере между законодателями Федерации и ее субъектов, связанного с уточнением степени участия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в регулировании каждого предмета совместного ведения; федерального законодательного регулирования, с тем, ^Р чтобы федеральное законодательство полно устанавливало
основополагающие аспекты регулирования, но и оставляло возможность субъектам Федерации осуществлять их регулятивные функции;
14
законодательства субъектов Федерации, с тем, чтобы оно не противоречило федеральному законодательству, но и не дублировало, а конкретизировало его. В случае успешного решения указанных задач, эффективность функционирования предметов совместного ведения возрастет еще более. В ^ свою очередь, оптимизация законодательного регулирования по предметам
совместного ведения, в том числе, разграничения полномочий в этой сфере, будет способствовать выработке научно обоснованных и практически выверенных критериев формирования перечня предметов совместного ведения, которые могут быть положены в основу определенной корректировки самой конституционной модели. Однако до выработки таких критериев изменение Конституции едва ли будет продуктивно.
3. Федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации по предметам совместного ведения следует рассматривать комплексно, как два необходимых и взаимосвязанных компонента единой
^< системы законодательного регулирования предметов совместного ведения и
обязательных для исполнения в случае принятия в рамках полномочий законодателя каждого уровня. Именно это позволит оптимально распределить полномочия между законодателями обоих уровней, снизить конфликтность федеративных отношений и поможет, с одной стороны, обеспечить соответствие законодательства субъектов Федерации федеральному законодательству, а, с другой стороны, избежать чрезмерной унификации законов субъектов, выделить специфику и своеобразие их традиций, потребностей и правоприменительной практики.
4. Оптимизация законодательного регулирования в сфере совместного ведения включает обоснованное определение форм федерального законодательного регулирования в данной сфере и следование им
IP федерального законодателя. Федеральное законодательное регулирование
предметов совместного ведения в форме федеральных законов, определяющих основы правового регулирования в соответствующей сфере,
15
имеет позитивное значение для развития российского законодательства и совершенствования федеративных отношений. С одной стороны, определяя основы правового регулирования, федеральные органы будут обеспечивать единство и целостность правовой системы Российской Федерации,
W* единообразное использование основных понятий в законодательстве,
функционирование единых общероссийских стандартов и правил регулирования общественных отношений в сфере совместного ведения. С другой стороны, такая форма федерального законодательного регулирования обеспечивает субъектам Федерации возможность конкретизировать и дополнять нормы федерального законодательства исходя из специфики конкретного субъекта Федерации, не противореча основным положениям соответствующей отрасли законодательства или сферы правового регулирования, отнесенных ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения. При этом основы - законодательства также могут быть отнесены к федеральным законам,
определяющим основы правового регулирования по предметам совместного ведения, и могут приниматься на уровне Федерации по отнесенным к совместному ведению отраслям законодательства вместо соответствующих кодексов. Гибкий и сбалансированный подход к содержанию таких основ законодательства позволит обеспечить единство соответствующих отраслей законодательства и даст возможность реализации прав субъектов Российской Федерации по правовому регулированию предметов совместного ведения. Однако данная форма законодательного регулирования не всегда выдерживается федеральным законодателем, что препятствует субъектам Федерации осуществлять собственное правовое регулирование в сфере совместного ведения.
^1 Вместе с тем, целый ряд вопросов, относящихся к предметам
совместного ведения, целесообразно и необходимо регулировать федеральными законами, которые не ограничиваются установлением основ
16
правового регулирования. Принятие федеральных законов, направленных на реализацию федеральных полномочий в сфере совместного ведения, нуждается в четком и обоснованном определении этих полномочий. Критериями определения федеральных полномочий в сфере г' законодательного регулирования предметов совместного ведения,
выходящего за рамки установления основ, должны быть общероссийская значимость соответствующего вопроса, отсутствие особой специфики в его регулировании по субъектам Федерации и необходимость единообразного регулирования такого вопроса, особенно, в связи с обеспечением равноправия граждан на всей территории России. С точки зрения юридической формализации вопросов, по которым целесообразно осуществлять подробное федеральное законодательное регулирование, представляется продуктивным прямо определить случаи
преимущественного федерального законодательного регулирования в , законодательстве, в частности, в Федеральном законе «О принципах и
порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
5. Существенное значение для совершенствования законодательного регулирования в сфере совместного ведения имеет установление четкой работающей процедуры осуществления такого регулирования, в том числе, согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Федерации. Неэффективность функционирования процедуры такого согласования, как представляется, вызвана неоптимальностью ее определения и выход целесообразно искать не в упразднении, а в оптимизации соответствующей W процедуры. Важно четко установить, какие последствия будет иметь
несоблюдение процедуры согласования, а также недостижение соглашения по содержанию законопроекта между органами государственной власти
17
Российской Федерации и ее субъектов, например, наделить Совет Федерации и Президента России правом отклонять законопроекты по данному основанию. Необходимо также четко и научно обоснованно закрепить порядок и сроки согласования с органами государственной власти
^' субъектов Федерации проектов федеральных законов, в частности,
осуществлять согласование после их принятия Государственной Думой в первом чтении, т.е. тогда, когда уже имеет место позиция Государственной Думы, с которой необходимо согласовывать позиции органов субъектов Федерации. Право вносить поправки к проектам федеральных законов, которое закреплено только за законодательными органами субъектов Федерации, может быть реализовано непосредственно в отзыве на проект соответствующего федерального закона. Вместе с тем, поскольку не все депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Федерации работают на постоянной основе и сессии этих органов проходят «. зачастую не чаще одного раза в месяц, то обоснованным сроком для
согласования с ними проектов федеральных законов представляется двухмесячный срок. Это не повлечет увеличения сроков законодательного процесса, так как вместо двух согласований в месячный срок будет одно в срок равный двум месяцам.
6. Оптимизация законодательного регулирования в сфере совместного ведения невозможна без обеспечения соответствия законодательства субъектов Федерации в данной сфере федеральному законодательству. В данном процессе необходимо использовать весь комплекс государственно-правовых средств, в том числе, государственную регистрацию и учет нормативных правовых актов, предварительную экспертизу и согласование проектов законов, толкование компетенционных норм, прокурорский
Щ надзор, судебный контроль, ответственность органов государственной
власти, принявших акт, противоречащий Конституции и федеральному законодательству, в том числе, приостановление действия нормативных |
