ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования.
Проблема развития формы государственного устройства является сегодня одной из самых важных в Российском государстве. Отношения между центральной властью и регионами дестабилизированы. Только в 1992-1993 гг. ' выявились следующие трудности федеративных отношений в России: неудовлетворительное распределение компетенции, прежде всего - .в управлении собственностью; отсутствие механизма разрешения споров между федерацией и субъектами; отсутствие действенного механизма приведения в исполнение решений центральной власти, принятых в пределах ее полномочий; неудовлетворительное распределение экономических прав и обязанностей центра и субъектов Федерации, прежде всего - налогового бремени (что повлекло за собой массовый отказ ряда регионов от уплаты налогов); неравенство субъектов федерации; и т.д. Такие ранее чисто теоретические проблемы, как суверенитет субъектов федерации, их право на сецессию и нуллификацию приобрели практическую значимость, ибо от того, как они будут решены, зависит во многом целостность Российского государства. Таким образом, в настоящее время остро стоит вопрос о создании новой модели федеративных отношений в России.
Необходимо отметить, что процесс развития формы государственного устройства - не только специфически российское явление. После того, как Алма-Атинской Декларацией1 была окончательно закреплена ликвидация Советского Союза и перечеркнут процесс преобразования СССР на началах федерализма,
1 Российская газета. -1991. - 24 декабря.
стали обостряться взаимоотношения между отдельными регионами и центральной властью во многих государствах бывшего СССР. Этот процесс в той или иной мере коснулся не только России, но и Грузии, Азербайджана, Молдовы, Украины, Казахстана, Таджикистана, Эстонии, Латвии. Сходные проблемы наблюдаются не только на территории бывшего СССР, но и в других постсоциалистических государствах - бывшей Чехословакии, бывшей Югославии. Нестабильны отношения между центром и отдельными частями государства в Канаде, Англии, Испании, Индии и ряде других стран. Таким образом, можно говорить о том, что проблема выбора, форм государственного устройства - проблема мирового развития.
В связи с изложенным представляется, что российской науке государства и права целесообразно учитывать не только отечественный опыт налаживания федеративных отношений и национальную специфику, но и осваивать соответствующую практику других государств, имеющих аналогичную форму государственного устройства. В первую очередь, несомненно, это касается США и ФРГ, представляющих две различные модели федеративного устройства и два подхода к урегулированию взаимоотношений между федерацией и ее субъектами. Поэтому не случайно, что при разработке проекта Конституции России (в любом из вариантов) учитывался опыт этих стран (наряду с опытом Франции и ряда других государств).
Несомненно, опыт американского федерализма (наряду с опытом других стран) так или иначе будет оказывать свое влияние на формирование системы государственного устройства России. При этом, на наш взгляд, особое внимание должно и может быть обращено не столько на политические (в узком смысле этого слова) аспекты функционирования федеративной системы, сколько на создание устойчивой финансовой модели, позволяющей эффективно сочетать
4 <
необходимость широкомасштабных инвестиций в
общегосударственные программы с экономическими и социальными интересами отдельных регионов. Необходимо четко определить, какие налоги будут поступать в федеральный бюджет, а какие - в местные бюджеты, а также ответственность субъектов федерации за неуплату налогов в федеральный бюджет; установить гарантированный минимум федеральных налогов, позволяющих в то же время формировать федеральный бюджет, достаточный для поддержания и развития единых для всей страны производственных систем, и обслуживающую их инфраструктуру. Размер местных налогов должен определяться самими субъектами федерации, но они должны сами отвечать за состояние дел в регионах перед своим населением, а не перекладывать ответственность на федеральное правительство, Минфин или российский парламент. Центральные органы должны строить свои отношения с бюджетами субъектов федерации на системе стабильных нормативов, четкого определения правил трансферта - сколько, когда и за что федеральное правительство будет перечислять средств в регионы. Именно создание стабильной налоговой системы в федеративном государстве является основой решения по меньшей мере половины проблем, связанных с поддержанием существования единого государства при наличии в нем значительных центробежных тенденций. Далеко не случайно, что одной из основных форм борьбы с центральной властью администрации ряда регионов России избрали отказ от перечисления налогов в федеральный бюджет и фактическую попытку перейти к одноканальной структуре формирования последнего (проект соответствующего закона рассматривался в середине 1993 г. в Верховном Совете РФ).
Необходимо отметить, что одной из основных причин образования американского государства является
неурегулированность налоговых отношений первых американских колоний и Англии. В последующее время проблема налогообложения стала одной из основной во время "нового курса".: Ф.Рузвельта -оригинальной концепции выхода государства из жесточайшего социально-экономического и политического кризиса. Именно период правления Ф.Рузвельта отмечен беспрецедентным расширением масштабов государственного регулирования экономики федеральным правительством, сосредоточением в его руках бюджетных ресурсов и важнейших административных и управленческих рычагов. Федеральное правительство использовало подоходный налог и налог на прибыль корпораций, которые являлись в условиях кризиса единственным эффективным методом сбора средств, в то время как штаты и местные органы власти могли собирать лишь неэффективные в период спада экономики налоги, такие как поимущественный налог и налог на продажи. Уже в силу этих факторов опыт урегулирования в США федеративных отношений с помощью финансовых средств является весьма показательным и требующим дальнейшего изучения.
В советской и российской литературе существуют серьезные исследования федеративных отношений в США, однако за пределами изучения современной российской американистики остались некоторые проблемы, "прежде всего проблемы комплексного развития американского федерализма, охватывающего правовую, политическую, экономическую, идеологическую сферу в их взаимосвязи, начиная с первого Учредительного Конвента и заканчивая практикой сегодняшних дней, изменения смысла понятия федерализм в американской литературе, появления новых моделей федерализма.
Государственная система США на протяжении своей более чем 200-летней истории изменялась под воздействием необходимости решения чисто практических задач, и поэтому она в своей основе остается неизменной, представляя собой "скелет,..который заново облекает в плоть каждое последующее поколение".2 Однако несмотря на то, что конституционная основа федеративных отношений в США базируется на Конституции 1787 г., понятие "федерализма" приобрело качественно новое содержание. Сегодня нельзя говорить об американской федерации, только характеризуя конституционные отношения между двумя уровнями власти. Необходимо рассматривать их во взаимосвязи с финансово-экономическими отношениями между федерацией и ее субъектами. По сути дела, формирование общенационального рынка, развитие производительных сил в США и федеративной системы привело к определенному "сращиванию" социально-экономических функций государственного аппарата на различных его уровнях, к их "вертикальной интеграции", особенно в плане осуществления внутренних регулирующих функций государства. Не случайно в последние четверть века американский федерализм определяют как экономический.
Существует много точек зрения на современный американский федерализм. Некоторые американские авторы говорят о том, что федерализм умер, и США сегодня по сути является децентрализованным унитарным государством, другие, напротив, (и их большинство) считают, что наиболее трудные для разрешения и значительные конституционные проблемы прав штатов только начали формироваться в последние годы. Предлагаются и воплощаются в жизнь различные модели реформирования федеративного устройства.
Glendening P.N., Reevs M.M. Pragmatic Federalism: An Intergovernment View of American Government. - Pacific Palisades (Cal.), Palisades publ., 1977. - IX, p. 312.
Наиболее значимые реформы в этом направлении проводились в XX веке дважды - президентом Ф.Рузвельтом в ЗО-е годы и президентом РРейганом в 80-е.
Следует подчеркнуть, что проблема установления баланса в отношениях между федеральной администрацией и администрациями штатов и местного управления была и остается по сей день среди наиболее дискутируемых как в специальной литературе США, так и в повседневной политической практике, в частности во время выборов в законодательные собрания штатов, в Конгресс, -, а также
Президента США.
По мнению самих американских авторов, в основе понимания федерализма, как теоретического и операционного принципа, находятся несколько моментов, которые необходимо учитывать при анализе этого явления. Они сводятся к следующему: федерализм одновременно относится к структуре и функционированию государственной власти; содействует сохранению как единства, так и разнообразия; выступает в одно и тоже время как политическое, так и социальное явление; связан как с определенными целями, так и средствами их достижения; эти цели могут быть как ограниченными, так и глобальными; существует несколько моделей политической организации, которые с полным правом можно назвать федерацией.3
Среди американских авторов, занимающихся проблемами федерализма, следует прежде всего назвать В.Андерсона, К.Беккера, В.Беннета, Д.Бермана, Д.Вебстера, Р.Велса, Д.Волкера, АГамильтона, ДжГарвея, Б.Грейвса, ПГленденинга, Т.Дая, Дж.Джея, Д.Елазара, Л.Зиглера, Дж.Колхуна, СКорвина, ГЛаски, М.Лернера, А.Масона,
3 Цит. по: Агабеков Г.Б. Современные буржуазные концепции федерализма: Научно-аналитический обзор. М., 1983. С. 23.
Б.Масона, Р.Морриса, Дж.Мэдисона, В.Острома, М.Ригана, Р.Росса, В.Роула, Дж.Стори, Л.Трайба, Л.Фридмэна, Н.Фридриха, Х.Харта, др. Необходимо также отметить выдающегося французского исследователя американского государства и образа жизни А.де Токвилля, труды которых наряду е трудами советских и российских американистов составили теоретическую основу настоящей диссертации. Среди советских и российских американистов следует в первую очередь назвать таких ученых, как Г.Б.Агабеков, Г.В.Александренко, В.А.Власихин, А.А.Володин, Б.СКрылов, Н.Ю.Козлова, В.И.Лафитский, МЛ.Марченко, А.А.Мишин, В.О.Печатнов, Н.В.Сивачев, Л.Ю.Слезкин, В.В.Смирнов, В.В.Согрин, В.А.Туманов, Н.Н.Яковлев, других.
Цель диссертационного исследования состоит прежде всего в том, чтобы проанализировать эволюцию федерализма в Соединенных Штатах, начиная с образования американского государства и заканчивая периодом правления администрации Б.Клинтона. Такой анализ позволяет сделать выводы и обобщения не только в научном плане, но и с возможной ориентацией на тенденции развития федеративных отношений в России. Данная цель достигается путем решения ряда конкретных задач исследования, в частности:
- проследить, как удалось преодолеть разногласия между Союзом и различными штатами и создать единое мощное государство, в то же время не ущемляя интересов регионов;
- изучить взаимосвязь и взаимовлияние теории (в первую очередь проблему совместимости суверенитета федерации и штатов, а также вопросы сецессии и нуллификации) и практики федеративных отношений на основе исторического опыта;
изучить конституционно-правовой механизм разрешения споров между федерацией и ее субъектами;
- показать влияние исторических условий на формирование отдельных элементов федеративных отношений, специфических черт американского федерализма; .,,¦'.
- изучить и проанализировать механизм сотрудничества двух уровней власти. :
Методологической основой предпринятого исследования является диалектика общего и особенного, идеального и реально существующего.
В процессе написания диссертации применялись сравнительно-правовой, формально-логический, формально-юридический, исторический, статистический и иные методы научного познания.
Правовую основу диссертации составляют Конституция США 1787 г., последующие поправки к ней, законы Конгресса США, а также решения Верховного суда США и нормативные акты исполнительной власти.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
- исследован и представлен в обобщающем виде материал, связанный с региональной политикой федеральной администрации США в последние годы (правления Рейгана (1981-1989), Буша (1989-1993), Клинтона (с 1993 г.));
показано значение конституционно-правового пути преодоления разногласий между федерацией и отдельными штатами;
ю
- изучены взаимосвязь и взаимовлияние теории (в первую очередь проблема совместимости суверенитета федерации и штатов, а также вопросы сецессии и нуллификации) и практики федеративных отношений;
- на основе конкретных судебных решений показано значение Верховного суда США в укреплении федеративных начал американского государства; :
- исследован материал, связанный с переходом от системы так называемого "дуалистического" федерализма к федерализму "кооперативному" и "финансовому", правовой, политический, экономический и другие аспекты такого перехода; взаимосвязь теории и практики американского федерализма; их взаимное влияние друг на друга;
сформулированы основные положения концепции "кооперативного федерализма";
- рассмотрены конкретные виды кооперации между различными правительственными уровнями;
- сделан вывод об основном пути становления американского федерализма, который заключается в том, что изменение содержания федеративных отношений и прежде всего соотношения полномочий между федеральными властями и властями штатов происходило в течение достаточно долгого промежутка времени (более двух веков) на основе принципов федерализма, сформулированных американской Конституцией, при сохранении общей тенденции к централизации управления в руках федеральной администрации;
- исследованы основные методы, выработанные американской политико-правовой практикой для корректировки первоначально сформулированных принципов федерализма и установления баланса между представлениями о взаимоотношениях между федеральными
11
властями и властями штатов и конкретно-историческими потребностями развития страны;
- сделан ряд практических рекомендаций, относящихся к вопросам становления федерализма в России.
Настоящее диссертационное исследование имеет как теоретическое, так и практическое значение. Материалы диссертации могут быть применены в курсах "Государственное (конституционное) право зарубежных стран" и "Теория государства и права", а также в чтении спецкурсов на юридических факультетах университетов и юридических институтов. Некоторые выводы диссертации могут быть использованы при совершенствовании федеративного устройства Российской Федерации, разработке основ региональный политики в России, обосновании принципов федерализма.
Автор обосновывает и выносит на защиту следующие основные положения своего исследования:
1. Развитие американского федерализма происходило в основном в результате влияния конкретной политико-правовой практики. Основным способом изменения содержания федеративных отношений являлись решения судебных органов (прежде всего Верховного суда США) по конкретным делам.
2. Развитие американского федерализма происходило, при сохранении общей тенденции к централизму, неравномерно; в истории федеративных отношений США можно наблюдать периоды как увеличения, так и уменьшения реальных полномочий федерального правительства. !-
12
3. Содержание федеративных отношений в США изменялось под влиянием конкретной политико-правовой и социально-экономической ситуации. Если в конце XVIII и XIX. веках основные проблемы были связаны прежде всего с разграничением компетенции между федерацией и штатами (дуалистический федерализм), то с 20-х годов XX в. федерализм начинают интерпретировать как принцип управления социально-экономическими процессами (кооперативный и экономический федерализм).
Апробация результатов исследования.
Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли свое отражение в опубликованных автором научных сообщениях, а также в процессе проведения автором семинаров по курсу "Энциклопедия права" (Юридическтй колледж при МГУ им.М.В.Ломоносова). Часть материалов диссертации была использована в процессе проведения исследований в рамках программ Парламентского центра Российской Федерации. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры конституционного права юридического факультета МГУ им.М.В.Ломоносова.
Структура и основное содержание диссертации определяются ее целью и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и списка решений-Верховного суда США, использованных в диссертации.
Во введении обосновывается актуальность исследования, дается обзор литературы, формируются цели и задачи работы, ее методическая и правовая основы, новизна, теоретическая и
13
практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
Первая глава - "Теория и практика американского федерализма 1787-1930 гг.: конституционно-правовой аспект" - посвящена анализу эволюции федеративных отношений в США с момента создания государства до 30-х годов XX века.
Во второй главе - "Новый федерализм США" - рассматриваются теория и практика становления и развития начал "кооперативного" и "финансового" федерализма, основные проблемы федеративных отношений в США последней трети XX века, роль Верховного суда США в расширении полномочий центрального правительства, сферы сотрудничества между Союзом и штатами, виды кооперации между правительствами всех уровней и ее механизм.
В заключении подводятся итоги проведенного исследования и излагаются краткие выводы.
14
ГЛАВА 1. ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА АМЕРИКАНСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА 1789-1930 гг.: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ.
1. История создания американской федерации. Конституционные основы системы "сдержек и противовесов".
Обращаясь к вопросу федерализма США, нельзя ни сказать несколько слов об истории создания государства и политико-философских концепциях, положенных в основу Конституции США.
Принципы федеративной организации государства были заложены еще в период первых поселений пуритан, переселившихся из Англии в новый свет из-за религиозных притеснений в первой половине 17 века4.
От английского пуританизма американская общественно-политическая мысль приняла учение о естественных правах человека и идею добровольного соглашения людей как способа образования общественных институтов, которые в Новом Свете приобрели особое значение5.
Пуританин-либерал Т.Хукер в работе "Обзор церковного устава" определял три основных момента, которые должны отличать новое государство:
1. договорная теория создания государства;
2. учение о народном суверенитете;
4 См. подробнее: Слезкин Л.Ю. У истоков американской истории. Виргиния. Новый Плимут, 1606-1642. М., 1978; Слезкин Л.Ю. У истоков американской истории. Массачусетс. Мэриленд, 1630-1642. М., 1980; A Pocket History of the United States. Ed. by A.Nevins and H.S.Commager. N.Y., 1992. P.p. 1-73. См. подробнее: Фортунатов С. История политических учений в Соединенных Штатах. М., 1879. С.с. 3-25.
15
3. представление о государстве как о корпорации, призванной обслуживать интересы общества и ответственной во всех своих действиях перед волей большинства6.
Политические доктрины пуританизма подготовили американцев к восприятию идеи общественного договора,, неотъемлемых прав человека, которые стали теоретической основой американской революции. Политические идеи, распространенные в Новом Свете, представляли собой интерпретацию основных положений английских мыслителей XVII века А.Сиднея, В.Мильтона, Дж. Гарринтона и политико-философских концепций Т.Гоббса7, Дж.Локка8 и Ш.Монтескье9. Остановимся на некоторых положениях учения Ш.Монтескье, изложенных в труде "О духе законов".
"Небольшие республики погибают от внешнего врага, а большие от внутренней язвы. Эти два бедствия свойственны и демократиям, и аристократиям, независимо от того, хороши они или дурны... Однако люди изобрели особый строй, который со всеми внутренними достоинствами республиканского правления совмещает внешнюю силу монархического правления. Я говорю о федеративной республике.
Эта форма правления есть договор, посредством которого несколько политических организмов обязываются стать гражданами
Паррингтон В.Л. Основные течения американской мысли. М., 1962. С. 29.
См. подробнее: Гоббс Т. Сочинения: в 2-х т. Пер. с англ. и лат., М., 1991; Вейцман Е.М. Великий английский материалист Томас Гоббс. М., 1960; Кобуров В.Г. Идея государства у Гоббса. Киев, 1906; Мележик И.Н. Концепция естественного права и естественного состояния Томаса Гоббса. М., 1981. См. подробнее: Локк Дж. Сочинения: в 3-х т. Перевод с англ., М., 1985; Локк Дж. 0 государстве. Спб., 1902; Зенченко Г.А. Философия Джона Локка. М., 1959; Кеткова И.В. Политическая концепция либерализма Джона Локка в современной буржуазной историографии. Горький, 1988; Нарский И.С. Философия Джона Локка. М., 1960.
Монтескье Ш. 0 духе законов//Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955.
16 |
