4 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Вот уже почти пятнадцать лет в России проводятся рыночные реформы, а экономика остается крайне неустойчивой. Образовавшаяся к началу XXI века смешанная экономика утеряла многие черты централизованно управляемого хозяйства, не обретя при этом признаки, органично присущие рыночной экономике. Государственное управление оказалось подорванным, тогда как рыночные механизмы в течение переходного периода не проявили себя как эффективные рычаги управления. Сказалось отсутствие государственной, национальной стратегии перехода экономики страны к рыночным отношениям.
Отсутствие эффективного государственного управления привело к неблагоприятным экономическим последствиям. Объем промышленного производства за период реформ сократился более чем вдвое. Предметом экспорта России на международном рынке является в основном только природное сырье, а на внутреннем рынке доминируют иностранные производители, с которыми отечественные хозяйствующие субъекты не всегда выдерживает конкуренцию. К началу XXI века эффективность использования ресурсного потенциала России стала в несколько раз ниже, чем в промышленно развитых странах. Согласно докладу Мирового экономического форума, по рейтингу конкурентоспособности среди 80 стран Россия занимает всего лишь 64 место!1. По показателю жизненного уровня Россия отстала от ведущих мировых держав (США, Японии и др.) в десять раз и заняла 60-е место в мире. Численность населения продолжает падать. Четверть российских граждан по-прежнему имеет доходы ниже прожи-точного минимума . В то же время Россия обладает 28 % мировых запасов минеральных ресурсов, в стране сосредоточено 12 % ученых всего мира. Однако на «выходе» мы имеем 0,3 % мирового производства наукоемкой продукции,
1 См.: Доклад по глобальной конкурентоспособности 2003-2004. Публикуется Мировым экономическим форумом. Оксфордский университет, 2004.
2 См.: Послание Президента России Федеральному Собранию в 2003 году. // Российская газета. 2003. 17 мая. № 93.
производительность труда в десять раз ниже, чем в ведущих странах, а наша доля в мировой торговле едва превышает один процент !
Все это приходится констатировать не с целью «очернения» и без того болезненного состояния российской экономики конца XX - начала XXI века, а чтобы подчеркнуть исключительную важность государственного управления в деле преодоления столь сложного для государства экономического и социального состояния.
По сути дела, речь идет о правовых формах осуществления государственного управления, призванного реализовать основные задачи и функции российского государства в сложный переходный период перестройки базисных экономических отношений. Современная история нашей страны, как, впрочем, и иных ныне высокоразвитых стран Европы, а также США, доказала, что полной свободы рыночных отношений не было нигде и никогда, что государство не может стоять в стороне при решении важнейших вопросов в сфере экономики, пребывая в роли ночного сторожа. Однако, «на первом этапе проведения эко-номических реформ государство вместе со сложившимся ранее правовым механизмом «ушло», а кое-кто утверждал, что оно просто «убежало» из экономики, предоставив право решать возникающие в этой сфере совершенно новые проблемы рыночным механизмам, в частности - механизму конкуренции. Опыт убедительно показал, что из этого ничего хорошего не вышло. Дикий рынок, дикая приватизация и подобные им «прелести» убедительно доказали, что без государственного и прежде всего административно-правового регулирования экономические проблемы решать невозможно»4. Подобной позиции придержи-
3 Строев Е.С. О новых ориентирах экономической политики // Вопросы экономики. № 5. 2001.
4 Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право в современных условиях. Вступительная статья к учебнику «Административное право» // Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М: Юристь, 2000. С. 11.
ваются сейчас многие учёные-экономисты, например, Л.И. Абалкин, Е.М. Примаков5 и многие другие.
В соответствии с Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 ос-новными направлениями обеспечения безопасности личности, общества, государства в экономических отношениях являются: усиление государственного регулирования в экономике, обеспечение перехода к высокоэффективной и социально ориентированной экономике; правовое обеспечение реформ и создание действенного механизма контроля за соблюдением законодательства.
В решении этих задач должен участвовать механизм всех отраслей российского права и законодательства. Однако сегодня важнейшее значение в этом процессе должно быть отведено административному праву, основная функция которого состоит в регулировании общественных отношений, непосредственно связанных с организацией и реализацией исполнительной власти, в том числе с правовым регулированием экономических отношений. Так, отвечая на вопрос «Интерфакса» о погашении долга России перед международными финансовыми организациями, составлявшего в 2003 году $ 17 млрд., 24 июня 2002 года на пресс-конференции в Кремле Президент России Владимир Путин подчеркнул, что при рассмотрении данного вопроса «выход только один — в развитии экономики, прежде всего за счёт эффективного администрирования» .
Подчеркивая необходимость наращивания управленческого потенциала государства с помощью административного права, надо учитывать потребности в новых подходах к содержанию административно-правового регулирования отношений в экономике, ставшей на рыночный фундамент. Тем более что многие
5 См., например: Абалкин Л.И. Экономическая стратегия для России: проблема выбора. - М.: ИЭ РАН, 1999. С. 125; Интервью президента Торгово-промышленной палаты РФ Евгения Примакова // Аналитический журнал «Русский предприниматель». № 2. 2002. С. 42; Примаков Е.М. Без сверхдержав. Некоторые характеристики сегодняшнего мира // Российская газета. 2003. 23 янв. №12.
6 Россия в 2003 г. должна выплатить по внешнему долгу более $ 17 млрд. Новости Интерфакса. 2002. 24 июня.
7
вопросы административно-правового регулирования в экономической сфере, оставаясь дискуссионными, не получили решения и поддержки.
Рыночная система хозяйствования, всё более утверждающаяся в России и пришедшая на смену административно-бюрократической модели, базируется на предпринимательском типе экономической системы с сохранением в руках государства регулирующих функций. Предпринимательский тип экономической системы выдвинул предпринимателя (хозяйствующего субъекта) в число наиболее значимых фигур — субъектов экономического процесса. В сложившихся экономических условиях от эффективной работы предпринимателя в немалой степени зависят успех рыночных преобразований и благополучие страны.
Для современного этапа развития государства одна из важнейших задач заключается в правовом регулировании отношений между государством и хозяйствующими субъектами, занимающимися различными видами предпринимательской деятельности. При активизации усилий предпринимателей с целью поиска новых законных форм деятельности и получения доходов от предпринимательства наблюдается рост различного рода экономических правонарушений. В частности широкое распространение получили нарушения правил осуществления торговой деятельности, занятия запрещёнными видами бизнеса и другие правонарушения. В этой связи велика роль органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные и регулятивные функции, в пределах своей компетенции участвующих в регулировании предпринимательских отношений. Поэтому исключительно важное значение в современных условиях приобретает именно административно-правовое регулирование предпринимательских отношений.
С учётом вышесказанного актуальность темы настоящего диссертационного исследования детерминируется несколькими группами теоретических и практических положений и проблем.
Первую группу образуют происходящие в России социально-экономические изменения, существенно преобразовавшие систему хозяйствования, обусловившие необходимость развития и совершенствования предпри-
8
нимательской деятельности и потребовавшие разработки принципиально нового и адекватного складывающимся экономическим потребностям механизма ее государственного регулирования.
Сегодня общество несет огромные экономические и нравственные издержки из-за нецивилизованных отношений в сфере предпринимательства.
Совершенствование российского административного законодательства, связанного с регулированием современного предпринимательства с учетом особенностей отечественной экономики, позволит в конечном счете повысить уровень удовлетворения общественных потребностей и усовершенствовать механизм товарно-денежных отношений, будет способствовать экономическому росту государства, который не может начаться сам по себе, его нужно стимулировать, что под силу лишь государству, причём свободному от корпоративного влияния.
Россия должна идти по пути, по которому идут все страны с развитой и твердо устоявшейся рыночной экономикой, вооруженные богатым опытом государственного воздействия на предпринимательскую деятельность, и в которых, несмотря на то, что рыночная экономика существует свыше ста лет, огромное значение придаётся именно государственному руководству и планированию экономики. Об этом свидетельствует, например, опыт Англии, Франции, ФРГ, которые никогда не прекращали разработку долгосрочных планов социально-экономического развития своих стран, где «львиную долю» занимают вопросы развития предпринимательства.
Таким образом, сегодня решающее значение для российской экономики, тем более в связи с поставленной государством задачей её формирования в короткие сроки, приобретает именно совершенствование целенаправленного государственного управления предпринимательскими процессами. Государство, используя административный потенциал, должно усиливать своё организующее воздействие на предпринимательство, придавая его элементам - качеству про-
9
дукции, ценам, сбыту, конкурентным отношениям и т.д. - административно-правовую форму.7
Вторая группа положений, обуславливающих актуальность выдвигаемой проблематики, фиксирует новые потребности, основанные на международном предпринимательстве, и состоит, в частности, в следующем: эффективное административно-правовое регулирование в сфере предпринимательства необходимо для установления торговых связей с экономически развитыми странами, а также для осуществления взаимодействия Российской Федерации с Всемирной торговой организацией (ВТО) и Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), включая присоединение Российской Федерации к этим организациям и участие в их деятельности8.
Между тем, недостаточно эффективное государственное воздействие на предпринимательскую деятельность, слабое развитие отечественной административно-правовой базы в данной сфере является одной из причин, по которой Россию на Западе многие не признают как страну с рыночной экономикой, а иностранные инвесторы не хотят вкладывать средства в российскую экономику, не хотят развивать торговлю с Россией.
Это предопределяется прежде всего тем, что государство в лице органов исполнительной власти и отечественное административное законодательство недостаточно гарантирует интересы и защищает права бизнесменов, не гаран-
7 Сказанное подтверждается выступлением председателя Российского союза промышленников и предпринимателей А.И. Вольским на традиционной встрече ведущих российских предпринимателей с Президентом России, проходившей в Екатерининском зале Кремля 19 февраля 2003 г. Критикуя эффективность работы Правительства РФ, А.И. Вольский в частности отметил, что по качеству государственного регулирования в рейтинге 160 стран российское Правительство занимает лишь 158 место! //Новости Интерфакса. 2003. 19 февр.
8 См.: Постановление Правительства РФ от 12 января 1996 г. № 17 «О Межведомственной комиссии по вопросам Всемирной торговой организации (ВТО)» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 191; Постановление Правительства РФ от 19 августа 2004 г. № 419 «Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по вопросам Всемирной торговой организации и взаимодействия Российской Федерации с Организацией экономического сотрудничества и развития и ее состава» // СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3555.
10
тирует цивилизованного развития бизнеса в современных российских условиях. Поэтому и с этой точки зрения необходимо эффективное административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности, это сейчас требование жизни.
Третья группа положений, связанных с актуальностью темы, обуславливается тем, что в настоящее время административно-правовое регулирование складывающихся управленческих отношений нередко проводится непосредственно в ходе строительства рыночной экономики без должного научного познания применяемых категорий и инструментов. В таких условиях особенно актуальными становятся теоретические исследования, проводимые с целью совершенствования административно-правовой основы для различных сфер предпринимательской деятельности.
Потребности административно-правового регулирования предпринимательства ведут к дифференциации понятий, определению различий, выявлению более четких классификационных критериев и формированию соответствующих типологий, разграничению и упорядочению правового знания, аккумулированию материала в данной области научного и практического знания.
Вместе с тем, если целенаправленно и глубоко исследовать указанное научное направление, перед нами встает масса теоретических проблем, начиная от рассмотрения предпринимательства как объекта административно-правового регулирования, формулирования самого понятия административно-правового регулирования предпринимательской деятельности, определения оснований, пределов, форм, методов и принципов такого регулирования, выделения и систематизации соответствующей административно-правовой базы, определения понятия и специфики административно-хозяйственного правоотношения и заканчивая спецификой административно-правового регулирования управленческих отношений, складывающихся в отдельных сферах предпринимательской деятельности, например, в сферах транспортного, информационного, спортивного предпринимательства - все это подлежит глубокому анализу и теоретическому осмыслению.
11
Исследование содержания административно-правового регулирования как средства перевода властных предписаний государства в деятельность хозяйствующих субъектов, позволяет выявить новые тенденции в правовом строительстве, способные обеспечить выбор эффективных средств хозяйствования и совершенствования законодательства. В настоящем диссертационном исследовании большое внимание уделяется анализу содержания административно-правового регулирования, изменению его состава под влиянием государственной политики экономического роста.
Сказанное означает, что в целях оптимального решения стоящих перед административно-правовой наукой и правоприменительной практикой задач в рассматриваемой сфере важно неустанно обогащать соответствующую теоретическую базу.
Четвертая группа положений состоит в следующем. Формирование данного научного направления в связи с его большим прикладным значением в настоящее время поддерживается работниками органов исполнительной власти, связанными с государственным регулированием предпринимательской деятельности, а также учеными-экономистами и самими участниками предпринимательской деятельности.
Поэтому необходимо целенаправленно развивать административно-правовое регулирование предпринимательства как учебный курс, обобщить, систематизировать и классифицировать деятельность специализированных органов исполнительной власти, а также нормативно-правовой массив, который имеется в данной области, обеспечить системно изложенной соответствующей административно-правовой базой, и научить практических работников, прежде всего органов государственного управления, осуществляющих свои функции в сфере регулирования хозяйственной деятельности, грамотно его применять.
Всё изложенное и многое другое превращает, на наш взгляд, административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности в Российской Федерации в одну из важнейших составных частей российского административного права и диктует необходимость его глубокого изучения, пропаган-
12
ды и активного совершенствования. Все вопросы, поднимаемые в диссертационном исследовании, которые раньше не были объектом комплексного юридического исследования, ставит перед нами практика хозяйствования и ответы на них весьма актуальны в нынешних условиях.
Объектом исследования являются административно-правовые отношения, возникающие в процессе регулирования предпринимательской деятельности; динамика развития и возможности совершенствования механизма административно-правового регулирования российского предпринимательства.
Предметом исследования является прежде всего содержание административно-правового регулирования отношений в сфере предпринимательства, административно-правовые нормы, нормативные правовые акты, связанные с регулированием предпринимательской деятельности, практика их применения; субъекты, принципы, функции, основания и пределы, формы и методы административно-правового регулирования современного предпринимательства.
Цель, гипотеза и задачи исследования. Главная цель диссертационного исследования заключается в раскрытии сущности отношений исполнительной власти с субъектами предпринимательской деятельности, комплексной научной разработке концептуально-теоретических основ административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в современный период.
Гипотеза исследования. Представляется, что попытка теоретически осмыслить, исследовать и раскрыть сущность отношений исполнительной власти с субъектами предпринимательской деятельности позволит достовернее оценить перспективы демократического правового государства в условиях формирования рыночной экономики, механизмы решения административно-правовых проблем реализации государственной политики экономического роста и будет способствовать достижению целей Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы)9 (далее - Программа социально-экономического развития Российской Федера-
9 Утверждена распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163-р // СЗ РФ. 2003. № 34. Ст. 3396.
13
ции), а именно «обеспечению устойчивого повышения уровня жизни населения и высоких темпов экономического роста, снижению социального неравенства, дальнейшему утверждению экономической и политической роли страны в мировом сообществе», ибо «достижение этих целей возможно только при значительном повышении конкурентоспособности России, в том числе конкурентоспособности государственного управления». Это и является главной идеей диссертационной работы.
Достижению цели диссертационного исследования способствует решение следующего ряда взаимосвязанных задач:
1. Изучить и обобщить научные исследования, монографии, статьи в юридических научных изданиях и периодической печати по правовым проблемам организации и функционирования системы государственного управления хозяйством как в России, так и за рубежом с точки зрения необходимости повышения эффективности российской экономики, возрастания уровня удовлетворения общественных потребностей, направления капитала в реальный сектор экономики, экономического роста и укрепления национальной безопасности государства, обеспечения гарантий прав и законных интересов юридических и физических лиц, повышения конкурентоспособности российской экономики как главного фактора роста благосостояния россиян.
2. Исследовать, обобщить и систематизировать административное законодательство, регулирующее предпринимательскую деятельность в РФ, в т.ч. специальные законы, регламентирующие предпринимательство, нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, специализированных органов исполнительной власти, осуществляющих функции государственного регулирования в данной сфере, а также соответствующую судебную практику судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Исследовать правовую природу, эффективность и проблемы практического применения административно-правовых форм, опосредующих предпринимательские отношения, структуру и содержание складывающихся правоотношений.
14
3. На основе анализа российского и зарубежного опыта развития предпринимательства и его государственного регулирования раскрыть сущность предпринимательской деятельности как экономико-правовой категории, присущей рыночной экономике и правовому государству. Выявить правовую природу предпринимательской деятельности, определить ее содержание, а также потребности и возможности ее административно-правового регулирования.
4. На основе исследования экономико-правовой информации определить место и роль государства в системе предпринимательства, обосновать и классифицировать формы и методы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности, выявить основания для их применения; определить функции и границы вмешательства государственных институтов в предпринимательские процессы, охарактеризовать основные принципы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в РФ.
5. Всесторонне изучить практику деятельности специализированных органов исполнительной власти по реализации государственных и общественных интересов в процессе регулирования предпринимательской деятельности. Выявить и исследовать основные проблемы правового регулирования организации и функционирования органов исполнительной власти в данной сфере как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, предложить пути их решения. Разработать и предложить приоритетные направления повышения эффективности государственно-управленческой деятельности специализированных органов исполнительной власти в сфере предпринимательства.
6. На основе исследования существующего административного законодательства проанализировать проблемы взаимодействия и координации органов исполнительной власти, связанных с регулированием предпринимательства, и определить основные направления совершенствования такого взаимодействия.
7. Разработать систему экономико-правовых показателей, позволяющих измерять качество и эффективность государственно-управленческой деятельности в сфере предпринимательства, способных достаточно емко и четко характе-
15
ризовать организацию и функционирование исполнительной власти государства как субъекта управления экономическими процессами.
8. Исследовать проблемы государственной регистрации и лицензирования современного предпринимательства; обобщить цели этих методов регулирования предпринимательской деятельности; изучить вопрос об органах, уполномоченных вести регистрационную и лицензионную деятельность, и их полномочиях; проанализировать соответствие федерального и регионального законодательства в данной сфере; изучить вопросы практического применения норм действующего законодательства о государственной регистрации хозяйствующих субъектов и лицензировании отдельных видов деятельности, выявить его пробелы и несовершенство, выработать предложения по их устранению.
9. Провести исследование существующей практики образования, организационного подчинения и функционирования публичных органов, контролирующих различные аспекты предпринимательства, координации их деятельности и взаимодействия, дать всестороннюю и критическую оценку их работе. Сформулировать рекомендации по оптимизации организационной структуры органов государственного контроля и совершенствования нормативной базы их функционирования, позволяющие максимально использовать заложенные в контроле потенциальные возможности для повышения эффективности управления в экономической сфере.
10. На основе изучения исторического опыта, исследования нормативно-правового массива, обобщения и систематизации отечественных теоретических конструкций, а также эмпирического материала провести комплексный анализ административной ответственности хозяйствующих субъектов за правонарушения в сфере предпринимательской деятельности, а также ответственности должностных лиц органов исполнительной власти, осуществляющих ее регули-рование. Сформулировать предложения по совершенствованию юридической ответственности за правонарушения в сфере административно-предпринимательских отношений.
16
11. На основе междисциплинарного подхода, включающего базовые положения административного права и теории предпринимательства, разработать целостную характеристику теории административно-правового регулирования предпринимательской деятельности, охватывающую его внутринаучные проблемы правового положения специализированных органов исполнительной власти, регулирующих предпринимательскую деятельность, административно-правового статуса хозяйствующих субъектов, проблемы законодательного регулирования управленческих отношений, складывающихся в основных сферах современного предпринимательства и др.
Определить место и роль регулирования предпринимательства в современном административном праве. Обосновать, что для более эффективного государственного регулирования предпринимательской деятельности, совершенствования административного законодательства, регулирующего эту деятельность, его более глубокого изучения и правильного применения, данное направление необходимо рассматривать как институт административного права. Сформулировать рекомендации и предложения, направленные на упорядочение современных знаний, образующих данный институт как область научного правоведения, а также на совершенствование административно-правовых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность, повышение эффективности существующих правовых конструкций.
12. Подготовить научную и учебную литературу для обеспечения эффективности учебного процесса в ходе изучения спецкурса по государственному регулированию предпринимательской деятельности в РФ.
Решение поставленных задач и проблем по пути, указанному в работе, позволит приблизить Российское государство к мировому цивилизованному рынку, будет способствовать росту промышленного производства, развитию малого и среднего бизнеса, повышению конкурентоспособности российской экономики, увеличению благосостояния общества.
Методология и теоретическая основа исследования. Особенность исследуемого правового явления состоит в его многоплановости. В соответствии
17
с теоретической и методологической позицией, принятой диссертантом, административно-правовое регулирование предпринимательских отношений исследуется как междисциплинарная проблема. Она изучалась на основе конституционного, муниципального, административного, финансового, предпринимательского, гражданского права с использованием достижений теорий права, государства, управления, а также маркетинга, менеджмента, экономической теории, науковедения и других областей знания. Материалы научных трудов в указанных областях использовались, прежде всего, в качестве базы для формулирования исходных положений, затем для разработки методики исследования, и далее — в ходе получения эмпирических данных, характеризующих предпринимательскую деятельность и ее административно-правовое регулирование.
Литература, посвященная тем или иным сторонам властного воздействия государства на экономику, является достаточно обширной.
Понятие «административно-правовое регулирование», относящееся к теории административного права, исследуется в теориях права и управления. Наи-более важные для исследования данного определения и понятия идеи содержатся в трудах преимущественно представителей отечественной правовой теории. В работах таких ученых, как М.М. Агарков, Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, А.В. Венедиктов, Д.М. Генкин, А.И. Елистратов, О.С. Иоффе, Т.В. Кашанина, СВ. Кечекьян, О.В. Мартышин, Н.А. Михалева, Т.Н. Радь-ко, Е.А. Флейшиц, P.O. Халфина, Д.Н. Хропанюк, М.Д. Шаргородский были почерпнуты значительные теоретико-правовые идеи для диссертации.
Проблемы государственного управления, в рамках которого осуществляется административно-правовое регулирование в сфере предпринимательства, диссертант исследовал, опираясь на труды Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева,
А.В. Васильева, Ю.М. Козлова, Е.И. Козловой, Г.Н. Колибабы, О.Е. Кутафина,
Ч>
А.Е. Лунева, Г.Э. Слезингера, В.К. Самигуллина, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева. К этому же направлению научной мысли имеют прямое отношение изученные автором в процессе исследования работы ведущих специалистов в области административного права: А.Б. Агапова, С.А. Авакьяна, А.П. Алехина, |
