Введение
Актуальность исследования. Вопрос о сущности и правовых особенностях естественных монополий на железнодорожном транспорте способах ее реформирования и государственного регулирования в России приобрел в настоящее время особую значимость. Это обусловлено тесной взаимосвязью естественных монополий на железнодорожном транспорте с социальной и экономической жизнью общества, их непосредственным влиянием на эффективность деятельности других субъектов экономики. Одной из основных задач государства является правовое регулирование деятельности монополий национального масштаба, к числу которых относится железнодорожный транспорт. В этой отрасли в настоящее время накопилось немало проблем, в частности в области государственного ценового регулирования железнодорожного транспорта как субъекта естественных монополий в транспортном комплексе. Ослабление механизма правового регулирования и контроля на федеральном уровне негативно отражается на функционировании железнодорожного транспорта, не способствует устранению затратной практики хозяйствования, сдерживает повышение качества работы всей транспортной системы России,
Проблемы правового воздействия на естественные монополии на железнодорожном транспорте во многом обусловлены причинами как экономического, так и социального характера. Особую остроту они получают в условиях проводимой в Российской Федерации структурной реформы железнодорожного транспорта, которая определяет необходимость разработки четких правовых механизмов .Деятельность хозяйствующих субъектов в условиях естественной монополии на железнодорожном транспорте, создает возможность злоупотребления
1 См. Постановление Правительства РФ от 18 мая 2001 г. №384 "О Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте1'// СЗ РФ 2001 г., № 23, ст.2366
своим исключительным положением, что не позволяет достичь сбалансированности интересов потребителей и субъектов естественных монополий на железнодорожном транспорте. Это порождает проблемы при осуществлении правового регулирования и контроля их деятельности со стороны государства. Правоотношения между государством и субъектами естественных монополий на железнодорожном транспорте имеют огромное значение. Они решающим образом влияют на бюджетообеспеченность страны и сохранение социальной стабильности в силу того, что естественно-монопольные сферы в частности железнодорожный транспорт является, по сути, фундаментом жизнеобеспечения единого экономического пространства. Государственное воздействие на них должно осуществляться в правовой форме. Правовому регулированию естественных монополий на железнодорожном транспорте присущ комплексный характер - оно осуществляется с помощью норм различных отраслей права (гражданского, предпринимательского, административного, налогового, уголовного и др.). Комплексность призвана реализовать основную цель правового воздействия на естественные монополии — достижение баланса частных и публичных интересов в сфере естественно-монопольных видов деятельности.
Также необходимо отметить, что при существовании научных работ рассматривающих общие проблемы регулирования естественных монополий, в настоящее время отсутствуют научные работы, посвященные вопросам правового регулирования естественных монополий на железнодорожном транспорте . В работах посвященных железнодорожному транспорту эти вопросы вообще не рассматривались.
Все вышеуказанные положения в области правового регулирования естественных монополий на железнодорожном транспорте подчеркивают актуальность выбранной темы.
2 См. Баукин В.Г. Правовое регулирование деятельности железнодорожного транспорта.
Дис. док. юрид. наук. - Санкт - Петербург 2004.
Витрянский В.В. Договор транспортной экспедиции. М. Юрит-Вестник 2002.
Основная цель работы - подготовка предложений по совершенствованию правового регулирования естественных монополий на железнодорожном транспорте в условиях проводимой структурной реформы на базе теоретических и практических исследований в данной сфере правоотношений.
Основные задачи исследования:
- исследование, анализ и систематизация научных понятий и теоретических конструкций, подлежащих применению при формировании системы правового регулирования естественных монополий на железнодорожном транспорте;
- обобщение и систематизация правовых актов, регулирующих правовые отношения с участием субъектов естественных монополий на железнодорожном транспорте;
- выявление особенностей правового статуса субъектов естественных монополий на железнодорожном транспорте;
- анализ средств публично-правового воздействия на естественные монополии на железнодорожном транспорте, основными из которых являются ценообразование (установление цен, тарифов), лицензирование, стандартизация, сертификация;
- изучение форм регулирования естественных монополий в частноправовой сфере, в той числе:
исследование правового режима имущества субъектов естественных монополий на железнодорожном транспорте;
юридическая характеристика имущества естественных монополистов (единые производственные (технологические)) комплексы;
исследование особенностей договорных обязательств (договор перевозки на железнодорожном транспорте, договор об оказании услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта) с участием субъектов естественных монополий;
- рассмотрение вопроса о последствиях нарушения законодательства о естественных монополиях;
разработка предложений по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.
Методологическая и теоретическая основа исследования. В исследовании применялись как общенаучный метод комплексного подхода, так и частнонаучные методы познания, в том числе диалектический, формально-логический, исторический, систематический, сравнительно-правовой, технико-юридический, метод анализа и обобщения законодательства и практики его применения.
Теоретической основой исследования явились научные труды современных ученых-правоведов: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, В,К. Андреева, В.Г. Баукина, Н.И. Белоусова, Н.Ю. Бродский, А.Я. Бутыркина, И.С. Беседина, B.C. Белых, СИ. Виниченко, В.П. Грибанова, В А. Егиазарова, С.Э. Жилинского, Н.И. Клейн, М.И. Кулагина, О.М. Олейник, А.Е. Пилецкого, О.Н. Садикова, Д.Н. Сафиуллина, P.O. Халфиной, В.Ф. Яковлева, а также юристов дореволюционной эпохи: А.И. Каминки, Г.Ф. Шершеневича.
Автором, кроме того использовались работы ученых, исследовавших некоторые аспекты правового регулирования естественных монополий: Н.А. Баринова, Н.В. Васильевой, О.А. Жидкова, К.Ю. Тотьева.
В работах вышеперечисленных авторов раскрыты общеметодологические подходы к правовому регулированию естественных монополий на железнодорожном транспорте и исследования в области применения правовой практики. При этом необходимо отметить, что вышеуказанные авторы в своих работах не исследовали непосредственно вопросы правового регулирования естественных монополий на железнодорожном транспорте, не проводили анализа средств публично-правового воздействия на естественные монополии на железнодорожном транспорте, основными из которых являются
5
ценообразование (установление цен), лицензирование, стандартизация, сертификация, не рассматривали формы регулирования естественных монополий в частноправовой сфере, в том числе: исследование правового режима имущества субъектов естественных монополий на железнодорожном транспорте; исследование особенностей договорных обязательств (договор перевозки на железнодорожном транспорте, договор об оказании услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта) с участием субъектов естественных монополий; рассмотрение вопроса о последствиях нарушения законодательства о естественных монополиях.
Наряду с научными исследованиями правового характера использовались работы российских и зарубежных экономистов по проблемам регулирования естественных монополий: Дж. С. Милля, К. Маркса, Л.А. Мазо, Дж. Робисон, Э. Чемберлина, О. Уильямсона, М. Фридман, Н.А. Айдаровой, Е.В. Малинниковой, И.Г. Окрепиловой, К.А. Янковского и др., а также специальная техническая литература в области железнодорожного транспорта.
Нормативной основой исследования послужили Конституция Российской Федерации, Федеральные законы "О естественных монополиях", "О защите конкуренции", "О железнодорожном транспорте Российской Федерации", "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации", "Об особенностях управления и распоряжением имущества железнодорожного транспорта", подзаконные акты, в том числе Федеральной службы по тарифам и Федеральной антимонопольной службы, акты судебных и административных органов.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые на основании системного подхода и анализа нормативно-правового регулирования субъектов естественных монополий на железнодорожном транспорте, исследуется правовое регулирование естественных монополий
на железнодорожном транспорте. Автором на основании Федеральных законов "О естественных монополиях", "О защите конкуренции», "О железнодорожном транспорте Российской Федерации", "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации", "Об особенностях управления и распоряжением имущества железнодорожного транспорта", теоретических и практических разработок по данной проблеме выработаны рекомендации по совершенствованию правового регулирования естественных монополий на железнодорожном транспорте.
1. Естественная монополия находит свое экономико-правовое выражение в качестве признанного государством специального права хозяйствующего субъекта на осуществление деятельности определенного вида в пределах одного товарного рынка в (данном случае железнодорожные перевозки), обусловленного эффектом масштаба при производстве товара работ и услуг, который является незаменимым и спрос, на который не зависит от изменения цены на него. Хозяйствующий субъект, наделенный государством качеством естественной монополией, выступает носителем специального права естественного монополиста, субъекта естественной монополии.
2. В работе обосновывается исключительность правового режима естественной монополии на железнодорожном транспорте. Его установление представляет собой одну из форм государственного регулирования рыночной экономики. Исключительность означает, с одной стороны, наделение хозяйствующего субъекта специальным правом функционировать вне конкуренции, а с другой - выражается в ограничении свободы экономической деятельности субъекта естественной монополии на железнодорожном транспорте. Целью установления правового режима естественной монополии является защита публичных интересов, с максимальным удовлетворением потребности в ее услугах, граждан, организаций и общества в целом.
3. В ходе исследования определено, что правоспособность субъекта естественной монополии на железнодорожном транспорте включает в себя следующие элементы:
а) признание федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий (Федеральной службой по тарифам) вида деятельности в качестве естественно-монопольного и принятие решений о включении организации в Реестр субъектов естественных монополий определенного вида деятельности;
б) способность субъекта обладать правами и обязанностями связанными с осуществлением такого вида деятельности;
4. В результате исследования установлены основные направления совершенствования государственной тарифной политики (ценовой) на железнодорожном транспорте связанные с необходимостью правового закрепления основ ценообразования и с проведением гибкой тарифной политики и переходом от затратного метода ценообразования к применению иных методов тарифного регулирования предусмотренных программой структурного реформирования на железнодорожном транспорте. Обоснованна необходимость и подготовлены предложения по разработке постановления Правительства Российской Федерации регламентирующего основы ценообразования на железнодорожном транспорте, в котором определены основные понятия такие как:
тарифы - система ценовых ставок за работы (услуги), выполняемые (оказываемые) субъектами регулирования на железнодорожном транспорте общего пользования;
сборы (плата) - не включенные в тарифы ставки оплаты работ, услуг и операций, выполняемых (оказываемых) субъектами регулирования на железнодорожном транспорте общего пользования;
предельный уровень тарифов, сборов и платы - максимальная (минимальная) величина ценовых ставок тарифов, сборов и платы на работы (услуги), выполняемые (оказываемые) субъектами регулирования,
8
уровень которых не может устанавливаться выше (ниже) данных максимальных (минимальных) величин;
исключительные тарифы - подлежащие государственному регулированию тарифы, сборы и плата, которые могут устанавливаться в отношении работ (услуг), выполняемых (оказываемых) субъектами регулирования и предусматривающие иные, чем установленные условия тарификации на железнодорожные перевозки и услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования.
локальные тарифы - подлежащие государственному регулированию тарифы, сборы и плата, которые могут устанавливаться в отношении работ (услуг), выполняемых (оказываемых) субъектами регулирования в пределах отдельных товарных и географических границ рынков, в рамках реализации целевых инвестиционных программ, а также в отношении иных работ (услуг), выполняемых (оказываемых) субъектами регулирования, с применением методологии построения тарифов, сборов и платы, отличающейся от установленной.
5. Обосновываются правовые характеристики единых производственных (технологических) комплексов железнодорожного транспорта как особых, специфичных объектов гражданских прав, используемых в процессе деятельности субъектами естественных монополий. Технологические комплексы на железнодорожном транспорте представляют собой производственные системы, имеющие сетевое строение. В целях сохранения их целостности предлагается закрепить в гражданском законодательстве правовой режим данных имущественных комплексов в качестве сложной вещи.
6. Определены недостатки института публичного договоров перевозки груза, и оказания услуг по предоставлению инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования как одной из форм государственного воздействия на субъектов естественных монополий на железнодорожном транспорте, необоснованно исключающих из
субъектного состава указанных договоров индивидуальных предпринимателей и подготовлены предложения по совершенствованию данного института гражданского законодательства в сфере частноправового регулирования, в части расширения субъектного состава данных договоров.
7. Обоснован вывод, что Закон о естественных монополиях необоснованно исключает из возможного субъектного состава естественных монополистов на железнодорожном транспорте индивидуальных предпринимателей и создает правовую коллизию с отраслевым законодательством в области железнодорожного транспорте.
8. Подготовлены предложения по внесению дополнений и изменений в закон «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» в части определения понятия «железнодорожные перевозки» и «услуги по использования инфраструктуры железнодорожного транспорта», отсутствие которых в настоящее время не позволяет корректно определить сферы деятельности субъектов естественных монополий, относящихся к естественно-монопольной сфере, что в свою очередь создает избыточное присутствие государства в области регулирования железнодорожного транспорта и сдерживает развитие конкуренции в этом сегменте экономики, а также изменения касающиеся установления порядка введения в действие тарифов на железнодорожном транспорте их государственного регулирования и контроля, процесса дерегулирования тарифов в отдельных сегментах рынка железнодорожных перевозок в соответствии с полномочиями федеральных органов исполнительной власти, определенных в результате реализации структурной реформы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре гражданского права Российской академии правосудия, где проведены ее рецензирование и обсуждение. Основные положения диссертации, выносимые на защиту, изложены в опубликованных по теме
10
работы в статьях, обсуждены на научно-практических конференциях, а также использовались в практике осуществления государственного регулирования естественных монополий на железнодорожном транспорте Федеральной службой по тарифам. На основании положений изложенных в данной диссертации Федеральной службой по тарифам разработан и в соответствиями с требованиями Регламента Правительства Российской Федерации3 направлен на согласование в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти проект Постановления Правительства Российской Федерации «О перечне работ (услуг) субъектов естественных монополий на железнодорожном транспорте общего пользования, тарифы, сборы и плата на которые регулируются государством, и порядке государственного регулирования тарифов, сборов и платы на эти работы (услуги), включающем основы ценообразования и правила государственного регулирования и контроля».
Структура работы обусловлена необходимостью комплексного анализа отношений с участием субъектов естественных монополий и рассмотрения наиболее важных и дискуссионных проблем их правового регулирования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя девять параграфов, библиографического списка.
3 См. п.57 Постановления Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положение об Аппарате Правительства Российской Федерации»// СЗ РФ 2004 г. №23 ст.2313
И
Глава 1. Общая правовая характеристика естественных монополий на железнодорожном транспорте
§ 1. Естественная монополия на железнодорожном транспорте как экономико-правовое явление
Рассмотрение любого явления требует, в первую очередь, выявления его сущностных свойств, признаков с целью определения содержания понятия об этом явлении.
Наиболее значимой чертой естественной монополии является понимание ее как экономико-правовой категории. Соответственно, исследование проблем ее правового регулирования неизбежно требует рассмотрения и экономических аспектов.
Впервые понятие «естественная монополия» было применено Антуаном Огюстеном Курно в 1838 г. при исследовании ситуации установления контроля за использованием природных ресурсов. Он приводит пример собственника источника, который обладает возможностью контролировать потребление воды населением, проживающим ниже по течению реки4. Спустя десять лет, в 1848 г. Джон Стюарт Милль определил разницу между искусственной и естественной монополией: первая создается государством, статус закрепляется законодательными актами, а ее возможное упразднение будет способствовать росту национального богатства. В отличие от этого естественная монополия существует безотносительно к усилиям государства и закона5.
4 Курно А. «Исследование математических принципов теории богатства». См. Бутыркии АЛ. Естественные монополии: теории и проблемы регулирования. - М. .Новый век, 2003, -С. б
5 См.: Милль Д, Основы политической экономии. В 2-х томах: Пер. с англ.: -М. Прогресс, 1980.
12
Словарь делового английского языка Lonqman определяет естественную монополию как монополию6, которая существует потому, что весь имеющийся спрос на продукцию может быть удовлетворен одним производителем с минимально возможными затратами.
Одним из первых российских специалистов проблему естественных монополий рассмотрел на высоком научном уровне В. Студенцов7, который сделал упор на технологических особенностях монопольной организации рынков. Технологические условия в них таковы, что рациональные экономические возможности существования более чем одного производителя (распределителя) на рынке, ограниченном территориальным или продуктовыми рамками, исключены. В.Студенцов выделил отличительную черту естественных монополий - наличие сетевых структур (трубопроводный транспорт, системы водоснабжения, линии электропередач, железнодорожные пути и т.п.). Как правило, в них высоки постоянные издержки (затраты при производстве товаров, оказании работ услуг), что обеспечивает возможность экономии на масштабе производства. Именно это определяет эффективность сосредоточения выпуска у единственного производителя. К тому же конкуренция здесь невозможна вследствие высоких необратимых (невозвратных, по терминологии В.Студенцова8) издержек. Активы, воплощенные в проложенных железных дорогах, телефонных линиях связи и т.п., исключительно специфичны, имеют ограниченные рамки применимости и
См.: Бутыркин А.Я. Естественные монополии: теория и проблемы регулирования. — М: Новый век, 2003, -Сб.
7 Студенцов В,Государство и естественные монополии. - // Мировая экономика и международные отношения, 1995, №9. С. 86-97.
8 Студенцов В. США; поиски оптимального режима отраслевого регулирования, // Плановое хозяйство, 1990, №12, С. 102-109.
13
не могут быть переориентированы на другие рынки (кроме как конкуренту, продать их практически невозможно)9.
Технологическую природу естественной монополии называют в качестве основной черты и В. Гальперин, С. Игнатьев и В. Моргунов — авторы, написанного в России полного курса микроэкономической теории: «Такого типа монополию (т.е. способную удовлетворить весь рыночный спрос) называют естественной потому, что в этом случае входные барьеры основываются на особенностях технологии, отражающих естественные законы природы, а не на правах собственности или правительственных лицензиях. Принудительное рассредоточение производства в этом случае нецелесообразно, оно привело бы к росту затрат»10.
В этих условиях несомненное преимущество получает предприниматель, который может построить сеть первым. Концепция естественной монополии, таким образом, начала применяться к отраслям, в которых технологические особенности и соответствующие необратимые инвестиции создают де-факто монополистическую структуру рынка.
Отличительной чертой большинства естественных монополий, помимо других признаков, является их явно выраженный территориальный характер, привязка к конкретной местности либо по условиям функционирования (морские и речные порты, аэропорты), либо к основным потребителям услуг (операторы телефонной связи, водоканалы, метрополитены), либо для соединения различных территорий (железнодорожные магистрали, линии электропередач, трубопроводы, паромные переправы).
9 См.: Студенцов В. США: поиски оптимального режима отраслевого регулирования. // Плановое хозяйство, 1990, №12.
10 См.: Гальперин В.М., Игнатьев СМ., Моргунов В.И. Микроэкономика: В 2-х томах. / под общей редакцией В.М. Гальперина. - СПб.: Экономическая школа, 2002, Т1-349 с, Т2-503 с.
14
В рамках современной теории определение естественной монополии строится следующим образом11. Пусть все действующие на отраслевом рынке фирмы имеют доступ к одним и тем же технологиям и, соответственно, - одинаковый вид зависимостей совокупных производственных издержек от объемов выпуска при оптимальных режимах использования всех ресурсов (оптимальных технологиях).
Естественная монополия представляет собой особую систему регулирования посредством предоставления хозяйствующему субъекту специального права на осуществление деятельности определенного вида в пределах одного товарного рынка, обусловленное эффектом масштаба при производстве товара, который является незаменимым и спрос, на который не зависит от изменения цены на него. Хозяйствующий субъект, являющейся естественной монополией, выступает носителем специального права (естественного монополиста, субъекта естественной монополии), а также посредством осуществления непосредственного административного управления, применяемую к указанному хозяйствующему субъекту.
Можно констатировать, что естественная монополия является целостным явлением экономическим по содержанию и правовым по форме.
В связи с этим, есть все основания утверждать, что естественная монополия представляет собой экономико-правовое явление, которое фадиционно выступает объектом государственного воздействия. Основная его особенность заключается в его экономическом содержании, выраженному в правовая форма. Форма и содержания анализируемого явления -экономическая и правовая - находятся в состоянии непрерывного взаимодействия. В силу этого изучение проблем правового регулирования естественных монополий требует рассмотрения их экономических особенностей. Полноценное правовое исследование на эту тему невозможно
1 ] БелаусоваН., Васильева Е., Лившиц В. О государственном регулировании монополий. // Общество и экономика 2002, №1 С. 30.
15
без учета данных экономической теории и практики. В свою очередь и экономическая наука восприимчива к юридическим формам воздействия на естественные монополии. Законодательно установленные правила отражают направления государственной политики в сфере естественных монополий, определяют границы для построения экономических гипотез и их верификации. В связи с этим первоочередная задача правового регулирования естественных монополий в том числе и на железнодорожном транспорте заключается в полном соответствии и внутренней непротиворечивости между правовой формой и экономическим содержанием. Правовая наука в своих построениях должна основываться, в первую очередь, на экономических выводах
Юридическое понятие "естественная монополия" производно от экономического и базируется на нем. Правовая конструкция естественной монополии невозможна вне учета особенностей экономической ситуации, характеризуемой как естественная монополия.
Понятия и категории являются инструментами познания. Понятийный аппарат является базой любой научной деятельности, в том числе и правоведения. На необходимость его развития и совершенствования указывают многие ученые-юристы. Так, исследуя проблемы теории гражданского права, Б.И. Пугинский и Д.Н. Сафиуллин обращали внимание, что "неопределенность и многосмысленность базовых терминов привела к разрушению понятийного аппарата: он стал неспособен адекватно, точно и однозначно отражать изучаемые объекты и их свойства"12. Поэтому без развитого категориального аппарата невозможно разработать и запустить в действие и механизм правового регулирования естественных монополий. Точность и научная проработанность основного определения - определения понятия естественной монополии, имеет неоценимое практическое значение, так
12 Путинский Б.И.. Сафиуллин Д.Н, Правовая экономика; проблемы становления. - М.: "Юридическая литература", 1991, С. 50.
16
|
