ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. С развитием рыночной экономики произошла реформация прежде единой государственной собственности путём разграничения между федеральным, субфедеральным и местным уровнями власти. Первоначально формирование муниципальной собственности проходило бессистемно (это вызвано, прежде всего, отсутствием программы муниципализации): муниципалитеты не рассматривались как субъекты экономической деятельности; процесс формирования муниципальной собственности был сведен к дележу имущества; в состав муниципальной собственности передавалась в основном доходопотребляющая (бюджетообременительная) собственность (то есть нарушено равновесие между доходообразующими и бюджетообременительными объектами муниципальной собственности). Вместе с тем, следует отметить, что законодатель определил муниципальную собственность как экономическую основу местного самоуправления.
В целях улучшения социально-экономических условий развития местного сообщества необходимо расширять источники поступления средств в бюджет; более эффективно использовать источник средств, обладающий привлекательностью для организаторов инвестиционного процесса, обладающий способностью сохранять свой стоимостной потенциал независимо от уровня инфляции, и, наконец, расположенный «близко» к данному уровню власти. Таким источником и должна являться муниципальная собственность.
Все это определяет актуальность и обуславливает необходимость исследования социально-экономических аспектов и формирование оптимальной системы управления муниципальной собственностью способствующей укреплению экономических основ местного самоуправления.
Степень разработанности проблемы. Исследованию теоретических, методологических и практических аспектов формирования и развития муниципального управления посвящены труды многих ученых.
5
^ Проблемы возникновения муниципалитетов и социально-
экономического развития муниципальных образований, формирования и становления муниципальной собственности в России и за рубежом поднимались в трудах классика муниципальной науки начала XX века Велихова Л.А., затрагивались и развивались в работах Говоренковой Т.М., Лексина В.Н., Черняк В.З., Дж. Форретера, Якобсона Л.И.
Изучению принципов и методов управления муниципальным хозяйством, вопросам муниципального права, комплексному подходу к социально-экономическому развитию муниципального образования посвящены ,. работы Бабуна Р.В., Безденежных Т.И., Воронина А.Г., Гузова Ю.Н., Зотова
В.Б., Ивановой В.Н., Игнатова В.Г., Радченко А.И., Роя О.М., Рохчина В.Е., Тюренкова СВ.
Исследованию проблем взаимодействия субъектов экономической деятельности в муниципальном образовании в условиях реформы местного самоуправления посвятили свои работы Авдеева Т.Т., Бабичев И.В., Груздев В.М., Кодина Е.А., Коробейников И.Ю., Филиппов Ю.В., Широков А.Н., Щепелин П.И., Юркова С.Н.
Большинство ученых сходятся во мнении, что обеспечить эффективность муниципального управления возможно лишь при условии достаточного материального, то есть имущественного и финансового
# обеспечения, а для достижения устойчивого экономического развития ^ муниципалитетов необходима разработка системы управления муниципальной
собственностью.
Вместе с тем, следует отметить недостаточную изученность отечественными учеными проблем теории и практики управления муниципальной собственностью, её социально - экономических аспектов, которые нуждаются в специальных исследованиях. Это обусловливает выбор темы диссертационной работы, определяет цель и задачи исследования.
• Цель и задачи диссертационного исследования. Цель состоит в оценке практики управления муниципальной собственностью, сложившейся в ходе
6
реформы местного самоуправления и обосновании направлений формирования системы новых и совершенствования имеющихся методов и инструментов управления муниципальной собственностью с учетом социально-экономических аспектов.
Указанная цель исследования обусловила постановку и решение следующих взаимосвязанных задач:
- сформировать понятийный аппарат, раскрывающий специфику содержания управления муниципальной собственностью как экономической категорией;
- проанализировать эволюцию подходов к формированию и управлению муниципальной собственностью на основе сопоставления российского и зарубежного опыта;
- выделить основные критерии классификации муниципальной собственности по видовому составу, назначению, режиму функционирования, функциональному назначению, характеру выражения объектов, степени доходности, происхождению, готовности к эксплуатации;
- раскрыть социально-экономические проблемы формирования и управления муниципальной собственностью;
- определить сущность, цели, критерии уровня эффективности управления и использования муниципальной собственности;
- исследовать существующие методики анализа и показатели оценки эффективности управления муниципальной собственностью с целью их оптимизации;
- обосновать предложения по совершенствованию системы имеющихся и формированию новых инструментов и методов управления муниципальной собственностью и разработать Программу управления муниципальной собственностью в условиях реформы местного самоуправления.
Предметом исследования являются организационные, экономические, социальные и правовые отношения в системе управления муниципальной собственностью.
7
Объектом исследования является деятельность органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью как сложной социальной - экономической системой в целях устойчивого развития местного сообщества.
Теоретико-методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных авторов по проблемам управления муниципальной собственностью, представленные в научной литературе. Методологической основой исследования является концепция развития местных сообществ, системный и нормативный подход, методы экономического, логического, графического и статистического анализа.
Информационная и эмпирическая база исследования формировалась на основе современных законодательных актов, нормативно-правовых документах, регулирующих управление муниципальной собственностью, материалах, рекомендациях и монографических исследованиях отечественных и зарубежных ученых, официальных данных федеральных, региональных и местных органов, статистических данных, материалах отечественных, региональных программ социально-экономического развития, а также Интернет-ресурсах и проведенных автором исследованиях.
Концепция диссертационного исследования основывается на том, что муниципальная собственность имеет публичный характер и служит удовлетворению общественных интересов местных сообществ, имеет социальную направленность, являясь средством, обеспечивающим предоставление общественных благ. Вместе с тем, в условиях реформы местного самоуправления, муниципальная собственность является главной экономической составляющей местного самоуправления, имеет сложный характер объектов, которые с одной стороны имеют одно целевое назначение, но с другой стороны - исключительно многофункциональны, поскольку оказываются задействованы в решении широкого круга местных вопросов: используются для обеспечения дохода местного бюджета, укрепления социальной инфраструктуры территории, развития инженерной
8
инфраструктуры, стимулирования развития малого и среднего бизнеса. Муниципальная собственность формирует общественный сектор местной экономики, а повышение эффективности её использования оказывает определяющее воздействие на качество жизни местного населения. В связи с этим разработка Программы эффективного управления муниципальной собственностью и формирование соответствующей системы управления в каждом муниципальном образовании с учетом его специфики является предпосылкой развития местного сообщества.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Государственная и муниципальная собственность сходны по сути как формы публичной собственности, связанные с предоставлением общественных благ. Управление муниципальной собственностью соотносится с территориальными процессами, а форма организации - с сообществом людей, проживающих в данном муниципальном образовании.
2. Управление муниципальной собственностью характеризуется ярко выраженной социальной направленностью. Реальная направленность управления муниципальной собственностью на решение социальных проблем местного сообщества может быть обеспечена лишь ориентированностью системы управления на достижение социально значимых результатов. Главным требованием к использованию муниципальной собственности является максимально сбалансированное сочетание принципов экономической эффективности и социальной ответственности органов местного самоуправления за обеспечение жизнедеятельности муниципальных образований, социально-экономических интересов населения.
3. В условиях реформы местного самоуправления представляется целесообразным критериальный подход к оценке риска в управлении муниципальной собственностью. В качестве критериев оценки риска выделены: рыночные, финансовые, внешние и экологические, научно-технические, социальные, производственные, региональные. Чем лучше функционирует
9
объект, тем выше плата за риск, которому подвергается собственник, таким образом, риск побуждает владельца к эффективному использованию объекта.
4. В настоящее время вложения в муниципальную недвижимость редко рассматриваются местными администрациями как инвестиции, выгода от которых может контролироваться. Поэтому при формировании Программы управления муниципальной собственностью ведущее место отводится управлению недвижимыми активами с целью максимизации стоимости и потенциального дохода от них и в то же время минимизации издержек, связанных с владением этими активами.
5. Программа управления муниципальной собственностью предполагает полную инвентаризацию, оформление бесхозяйных объектов, постановку на учет, страхование, комплексную оценку, составление полного реестра муниципальной собственности и регистрацию прав собственности, оптимизацию количества муниципальных предприятий и учреждений, совершенствование управления МУПами, формирование механизма управления муниципальной недвижимостью и совершенствование арендных отношений. Прямым результатом реализации Программы является обеспечение увязки управления недвижимостью с градостроительным планированием, создание целостной системы учета и регистрации собственности, совершенствование экономико-правовых и организационных механизмов управления муниципальной собственностью, что позволяет увеличить инвестиционную привлекательность и доходность городского бюджета.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в совершенствовании имеющихся и разработке новых инструментов и методов управления объектами муниципальной собственности, базирующихся на реализации Программы управления муниципальной собственностью в условиях реформы местного самоуправления. Элементами научной новизны являются следующие:
уточнен и определен тезаурус категории «муниципальная собственность», которая рассматривается как экономическая, социальная,
10
правовая и управленческая категория, имеющая в своей основе динамическое проявление, призванная удовлетворять разнообразные потребности, приносить реальную пользу и доход населению муниципальных образований;
выделены основные функции управления муниципальной собственностью с позиции обеспечения социально-экономического развития муниципального образования: обеспечение динамичного развития муниципального сектора экономики, максимизация доходов местного бюджета; развитие социальной, инженерной, рыночной инфраструктур муниципального образования; создание условий для развития малого и среднего бизнеса; привлечение инвестиций в развитие муниципальной собственности;
дополнены и систематизированы критерии классификации муниципальной собственности: в зависимости от видового состава, назначения, режима функционирования объектов, функционального назначения, характера выражения объектов, степени их доходности, происхождения, степени готовности к эксплуатации;
обоснована необходимость существования доходообразующей муниципальной собственности для содержания доходопотребляющей социальной
сферы с целью удовлетворения потребностей местного сообщества;
- определено место муниципальной недвижимости как основного инвестиционного ресурса муниципалитета и предложены мероприятия по повышению инвестиционной привлекательности муниципального образования, включающие: обеспечение гарантий имущественных прав на недвижимость; предоставление льгот по платежам за недвижимость на период проектирования и строительства; развитие системы ипотечного кредитования; упрощение и ускорение процедуры оформления сделок с недвижимостью; содействие в решении социальных проблем, в том числе жилищной;
- дополнен и обобщен критериальный подход к оценке эффективности управления муниципальной собственностью с социальной и коммерческой
11
точек зрения, предложены показатели оценки эффективности: коэффициенты аренды, безвозмездного пользования, структуры доходов;
- сформулированы предложения по созданию механизма управления муниципальной собственностью, включающего: использование аренды как способа управления для всех видов объектов, в том числе со сложной структурой; расширение практики оформления договоров аренды на единый объект, включая земельный участок и все, что на нём расположено; пересмотр сроков договоров аренды с целью окупаемости затрат арендаторов на произведенные улучшения и формирования «стратегического собственника»; применение результатов оценки рыночной стоимости при расчете арендной платы, передаче в доверительное управление, налогообложении, при вовлечении в оборот незавершенных строительством объектов;
- разработана Программа управления муниципальной собственностью, включающая в себя: инструменты и методы управления, обеспечивающие увеличение доходов муниципального бюджета на основе эффективного управления муниципальной собственностью; оптимизацию структуры собственности; максимальное вовлечение в хозяйственный процесс незавершенных строительством объектов муниципальной собственности; привлечение дополнительных инвестиций;
разработан алгоритм реализации Программы управления муниципальной собственностью, позволяющий наиболее оптимально решить проблему формирования и развития системы управления муниципальной собственностью конкретного муниципального образования в условиях реформы местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования состоит в разработке механизма реализации Программы управления муниципальной собственностью г. Новороссийска, которая может быть использована в практике управления. Теоретические и практические результаты могут быть использованы в качестве основы для создания инструментально-методологической базы формирования приемлемых
12
структурно-функциональных и хозяйственно-организационных методов управления муниципальной собственностью в условиях реформы местного самоуправления. Сформулированные рекомендации автора, касающиеся эффективного использования муниципальной собственности, могут быть учтены в работе муниципальных администраций, что позволит им качественно решать стоящие перед ними социально-экономические задачи.
Основные теоретические положения диссертации используются в процессе преподавания курсов «Управление муниципальным имуществом», «Муниципальное управление» по специальности 080504 — государственное и муниципальное управление. Предложенные автором концептуальные подходы по эффективному управлению муниципальной собственностью приняты к реализации муниципальным учреждением «Комитет по учету и управлению муниципальным имуществом и земельными отношениями» Администрации г. Новороссийска.
Апробация результатов исследования. Основные концептуальные положения диссертационного исследования были изложены на международной научно-практической конференции «Эффективное управление региональной экономикой» (г. Киров, 2004 г.), второй всероссийской научно-практической конференции «Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики» (Пенза, 2004 г.), международной научно-практической конференции «Управление в XXI веке» (г. Киров, 2005 г.), в альманахе научных трудов «Экономические и институциональные исследования» (г. Ростов-на-Дону, 2005 г.).
Публикации. По материалам диссертации опубликовано 9 работ, общим объемом 13,26 п. л.
Структура диссертационной работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, насчитывающего 171 источник, изложена на 182 страницах, включает 19 таблиц, 10 рисунков и 8 приложений.
13 1. Теоретические основы управления муниципальной собственностью
1.1 Экономическая сущность, содержание категорий «управление», «муниципальная собственность», состав муниципальной
собственности
В широком смысле под управлением понимается деятельность по упорядочению различных процессов, устранению их дезорганизации, снижению неопределенности и приведению в нужное состояние с учетом тенденций их развития и изменения среды. Иными словами, управление должно обеспечивать упорядоченность соответствующей системы, её целостность, нормальное функционирование и развитие. Управление - это совокупность мер регулирования состояния системы в целях сохранения её устойчивости. Все многообразие подходов к определению понятия «управление» обусловлено многогранностью и сложностью этого уникального явления, которое очень трудно выразить единичным определением. Поэтому разные авторы видят это явление по-разному и формулируют определения «управления» по-своему, расставляя акценты на тех или иных его аспектах. Наиболее распространенное определение «управления» - целенаправленное воздействие субъекта управления на управляемый объект с целью перевода его в качественно новое состояние. Однако управление существует и проявляется во взаимодействии субъекта и объекта управления и поэтому состояние и свойства системы зависят от свойств её элементов и характера их взаимодействия как по вертикали, так и по горизонтали. Поэтому мы рассматриваем управление как процесс создания целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления ради достижения социально значимых результатов. В данном определении прослеживаются обратная связь между объектом и субъектом и ориентация практики управления на понимание социальной цели каждой системы управления. Управление возникает там и тогда, когда появляется социальная потребность в нем.
14
Категория "управление" является, бесспорно, интегральной, междисциплинарной, хотя и вполне самостоятельной. Но это не значит, что есть основания "размывать" экономическую составляющую этого сложного феномена общественных отношений. В той мере, в какой управление выступает звеном хозяйственной деятельности и экономических отношений, оно и является экономической категорией. Важность управления как необходимого элемента хозяйственной деятельности подтверждается хотя бы тем, что в современных учебниках по экономической теории оно все чаще рассматривается в качестве одного из факторов производства.
Однако с точки зрения непосредственно экономического процесса формирования собственности, категория "управление" нуждается в более детальной характеристике. Прежде всего, отметим, что в современных условиях далеко не всякое, а только предпринимательское управление, обеспечивающее получение экономической, бухгалтерской или хотя бы нормальной прибыли, может рассматриваться как соответствующее процессу реального присвоения.
Управление муниципальной собственностью представляет собой сознательное, целенаправленное воздействие со стороны муниципалитета на все принадлежащие ему объекты собственности. На практике это означает, что муниципалитет как собственник устанавливает определенные правила и условия владения, пользования и распоряжения этими объектами. Наибольший эффект реализации этих правил и условий достигается тогда, когда управленческое воздействие собственника в лице уполномоченных им органов осуществляется системно, то есть с применением комплекса мер, образующих систему управления муниципальной собственностью.[87,153]. Содержательный смысл управления муниципальной собственностью раскрывается в конкретных формах его организации и выбранной системе воздействия. Характер системы управления определяется, прежде всего, поставленной целью и зависит от особенностей конкретного муниципального образования.
15
В своем простейшем толковании собственность означает принадлежность вещей, материальных, духовных, информационных ценностей определенным лицам: индивидам, семьям, организациям, социальным группам, государству, обществу.
Экономическая природа собственности состоит в обладании возможностью извлекать из вещей, имущества полезные свойства, потреблять определенным образом для удовлетворения интересов и желаний, получать выгоду. По мере накопления и углубления знаний о законах развития общества представления о собственности стали меняться в сторону признания не природной, а социальной её основы. [168, 38].
Правовая основа собственности заключается в наличии юридически установленных, признанных прав определенных лиц на обладание вещами, ценностями и вытекающих из этих прав узаконенных возможностей распоряжаться объектами собственности, использовать их по своему усмотрению.
Отношения, возникающие между людьми, организациями, органами власти по поводу принадлежности, присвоения, раздела, передела объектов собственности, принято называть отношениями собственности. Это, с одной стороны, экономические отношения, так как в их основе лежат экономические процессы и интересы, с другой - правовые отношения, так как они регулируются законами, прежде всего - Гражданским кодексом РФ (ГК РФ).
Воздействие, оказываемое собственниками, органами государственной власти и самоуправления, иными уполномоченными лицами, на процессы, связанные с принадлежностью вещей, имущества и их использованием, а также на участников этих процессов составляет сущность управления собственностью.
Таким образом, собственность есть одновременно экономическая, социальная, правовая и управленческая категория.
Гражданский кодекс РФ определяет юридическое содержание полномочий собственника. Собственник, в отличие от других владельцев
16
^ вещных прав, вправе распоряжаться своим имуществом наиболее абсолютным
(безусловным) образом (ст. 209 ГК РФ) через триаду правомочий собственника: правомочие владения, правомочие пользования, правомочие распоряжения.
Указанные правомочия соответствуют натуральным свойствам и потребностям рыночного обращения.
Владеть - фактически обладать имуществом, благодаря чему обладатель имеет возможность непосредственно воздействовать на имущество.
Пользоваться - извлекать из имущества пользу, выгоду в соответствии с назначением имущества.
_ Распоряжаться - определять юридическую судьбу имущества,
отчуждать в собственность другим лицам, отдавать в залог и обременять другими способами.
Статья 209 ГК РФ позволяет собственнику: отчуждать имущество в
w собственность другим лицам; передавать другим лицам, оставаясь при этом
собственником, права владения, распоряжения, пользования; отдавать
имущество в залог и обременять его другими способами; распоряжаться
имуществом иными способами; совершать в отношении принадлежащего ему
имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым
актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц;
передавать имущество в доверительное управление другому лицу
Ф (профессионалу); использовать своё имущество в предпринимательских целях
и даже уничтожить его, но, только не нарушая закон.
т
Основанием возникновения любой собственности является акт
присвоения, характеризуемый двумя группами экономических отношений:
отношениями людей к предметам природы и продуктам труда, к вещам;
отношениями между людьми по поводу материальных благ, вещей. Исходя из
этого, собственность может быть охарактеризована не только как имущество
(единство материальных и нематериальных активов), в отношении которого
ф экономический субъект обладает правами владения, пользования и
Щ> распоряжения, но и: 1) как отношения между человеком, группой или
17
^- сообществом людей (субъектом), с одной стороны, и любой субстанцией
материального мира (объектом) - с другой, заключающиеся в постоянном или временном, частичном или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта субъектом; а также: 2) как общественно-производственные отношения людей друг к другу, опосредованные через их отношения к вещам (и, прежде всего к средствам производства).
Из этого следует, что собственность, с одной стороны, есть принадлежность тех или иных объектов определенным лицам (т.е. отношение людей к вещам), но, с другой - возможность распоряжаться вещами, появляющаяся у одних, всегда сопряжена с ограничением подобной возможности у других. Поэтому, принимая видимость отношения человека к вещи, собственность всегда есть отношение «собственника» к «несобственнику» (отношение между людьми).
• Собственность, таким образом, - это не сами вещи и даже не столько
отношение людей к вещам, сколько отношения между самими людьми по поводу определения субъектной принадлежности этих вещей.
Термин «собственность» не поддаётся точному, строгому, однозначному определению, он многозначен в том смысле, что обладает несколькими разными значениями в зависимости от области употребления и цели использования данного термина.
^ Собственность как принадлежность означает наличие связи между
субъектом, с одной стороны, и объектом, с другой стороны, что проявляется в ^ постоянном или временном, частичном или полном отчуждении, отсоединении,
присвоении объекта субъектом.
Собственность как объект означает все то, что становится предметом, объектом принадлежности определенному субъекту.
Субъект собственности (собственник) — лицо, которому принадлежит объект собственности, обладатель права собственности на данный объект, ф представитель активной стороны отношений собственности.
|
