ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Права и свободы человека и гражданина* представляли ценность в любые времена и для любой страны, а уровень их соблюдения и гарантированности является показателем степени цивилизованности общества и одним из элементов правового государства. Человеческое общество создало государство, чтобы организовать свою жизнедеятельность, приняло законы, чтобы подчинить свою жизнь единым правилам, сформировало аппарат принуждения для обеспечения соблюдения установленных норм и определило систему наказаний за их нарушение. Не подлежит сомнению, что и в местах лишения свободы человек остается гражданином и имеет право на защиту его прав и законных интересов.
Осознание этого привело к объединению усилий государств в решении вопросов исправления осужденных и приближению условий их содержания в исправительных учреждениях к единым международным стандартам, направленным на уважение их человеческого достоинства, совершенствование механизма контроля и надзора за соблюдением прав и интересов осужденных.
Российская Федерация, заботясь о создании правового государства, на первый план выдвинула защиту прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ 1993 г.).
Подтверждением выдвинутому тезису является и факт подписания Россией международных документов в области прав человека, ее вступление в Совет Европы и первые попытки реализации рекомендаций Ассамблеи Совета Европы. Однако законодательное закрепление прав и свобод гражданина, определение гарантий их соблюдения еще не означает их действительного соблюдения.
В силу вышеизложенных обстоятельств особую значимость в местах лишения свободы приобретают институты прокурорского надзора и расследо-
вания преступлений, совершенных в исправительных учреждениях. Хотя указанные направления государственной деятельности представляют собой самостоятельные институты, они обладают общими свойствами и, кроме того, взаи-Л модополняемы, что делает допустимым и возможным их совместное рассмотрение. С другой стороны, их совместный анализ необходим для достижения в целом целей диссертационного исследования и, в частности, задач анализируемых институтов. Таким образом, их параллельный анализ допустим и необходим в силу вышеперечисленных обстоятельств. В частности, общность рассматриваемых институтов проявляется в следующем:
1) единство задач, стоящих перед ними, а именно: обеспечить соблюдение законности, прав и интересов граждан, привлечь к ответственности лиц, нарушивших закон;
2) единство временных границ их осуществления. Так, факт возбуждения уголовного дела свидетельствует о начале как предварительного расследования, так и прокурорского надзора за указанной деятельностью;
3) единство субъекта (предварительное расследование и прокурорский надзор уполномочен осуществлять прокурор);
4) единство объекта их направленности (места лишения свободы). Тем самым устанавливаются границы как прокурорского надзора, так и предварительного расследования, а также определяются их общие специфические черты.
Взаимодополняемость и взаимообусловленность рассматриваемых институтов проявляется, во-первых, в том, что прокурорский надзор выступает по отношению к предварительному расследованию гарантом его законности; во-вторых, предварительное расследование является объектом деятельности прокурорского надзора; в-третьих, ряд уголовно-процессуальных полномочий реализуются только в ходе совместных действий прокурора и следователя или органа дознания (например, прекращение производства по уголовному делу еле-
дователем в связи изменением обстановки осуществляется с согласия прокурора).
Совместный анализ прокурорского надзора и расследования преступле-, ний необходим, так как он, с одной стороны, позволяет выработать предложения, направленные на совершенствование указанных направлений государственной деятельности, и таким образом достичь целей диссертационного исследования, с другой - способствует решению задач, стоящих перед прокурором, так как эффективность прокурорского надзора во многом зависит от знания им существа деятельности по расследованию преступлений.
Аргументируя необходимость параллельного анализа прокурорского надзора и предварительного расследования, следует отметить, что надзор за законностью - основная функция прокуратуры, а иные функции только развивают и дополняют ее. В уголовном судопроизводстве прокурор выполняет две самостоятельные функции: основную — надзор за исполнением законов - и производную от нее, дополнительную - уголовное преследование.1 Таким образом, все направления прокурорской деятельности, закрепленные в Федеральном законе РФ «О прокуратуре РФ», могут быть сгруппированы в две вышеуказанные группы, которые не поглощают друг друга, поэтому их необходимо рассматривать отдельно, но во взаимодействии, так как они дополняют друг друга.
Проблемами прокурорского надзора за местами лишения свободы занимались Арабян И.А. Бакаев Д.М., Басков В.И., Белякин М.М., Бровик Г.И., Верховский В.К., Гуценко К.Ф, Ильина Н.Н., Ковалев М.А., Колос М.И., Михайлов В.Т., Михлин А.С. Пономарев П.Г. , Самсонов В.З., Сафонов А.П., Селиверстов В.И., Спиридонов Б.М., Стручков М.А., Ткачевский Ю.М., Томасе-вич Ф.А., Ульянова Л.Т., Финько В.Д., Шмаров И.В.
Подписание международных договоров, связанных с исполнением приговоров к лишению свободы, изменение уголовно-процессуального законода-
1 Шалумов М. Надзор ча законностью и уголовное преследование - самостоятельные функции прокурора// Законность. - 1999. - № 8. - С. 4.
тельства, принятие нового Уголовного кодекса РФ, вступление в действие с 1 июля 1997 года Уголовно-исполнительного кодекса РФ требуют проведения в наши дни многоплановых теоретических исследований, связанных с научной и практической оправданностью вновь вводимых правил. Это, в частности, обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования состоят в анализе предпосылок развития и совершенствования в условиях создания новой экономики и принципиального обновления правовой системы страны данного направления государственной деятельности, выступающего в роли эффективного гаранта соблюдения законности, прав и свобод человека и гражданина. Для достижения указанной цели автор поставила перед собой следующие задачи:
-изучить историю становления и развития института прокурорского надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы;
-определить предмет и пределы, содержание и методы прокурорского надзора в данной сфере и перспективы его развития;
-выявить специфику процессуального положения различных субъектов уголовного процесса при расследовании уголовных дел о преступлениях, совершенных в учреждениях уголовно-исполнительной системы;
-раскрыть особенности поводов и оснований к возбуждению уголовных дел по признакам преступлений такого рода, применения мер уголовно процессуального принуждения , а равно совершения иных следственных действий;
-выработать рекомендации следователям и лицам, производящим дознание, по осуществлению этой деятельности.
Эмпирическую базу работы составляют результаты обобщения 150 уголовных дел, рассмотренных районными, краевыми, областными судами, материалов прекращенных производством дел, изучение надзорных производств и постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел за период с
т
1990 г. по 1999 г., а также данные опубликованных конкретно-социологических исследований.
Кроме того, в период работы в исправительном учреждении и в. органах прокуратуры Российской Федерации в должности помощника Ставропольского прокурора по надзору за соблюдением законности в исправительных учреждениях автор анализировала проблемы деятельности по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях. Отдельные аспекты данной темы рассмотрены автором в дипломной работе по теме "Прокурорский надзор за соблюдением законности в исправительных учреждениях" в период обучения на юридическом факультете МГУ им. М.В. Ломоносова.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой комплексное исследование институтов прокурорского надзора и предварительного расследования в местах лишения свободы, предпринятое с учетом нового уголовного, уголовно-исполнительного законодательства и изменений уголовно-процессуального законодательства.
В работе выносятся на защиту следующие положения:
1) прокурорский надзор как форма государственной деятельности является эффективным средством обеспечения законности в местах лишения свободы;
2) прокурорский надзор за исполнением законов в местах лишения свободы - это подотрасль прокурорского надзора, применяемая в рамках такой отрасли, как надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу и назначаемые судом меры принудительного характера;
3) требования соблюдения законности в местах лишения свободы обеспечиваются:
10
а) созданием и деятельностью специализированных прокуратур по надзору за соблюдением законности в исправительных учреждениях;
б) наделением прокуроров соответствующими полномочиями,, формами прокурорского предупреждения нарушений закона (проведение наиболее значимых процессуальных действий только с разрешения прокурора -санкция, согласие, утверждение) и формами прокурорского реагирования на нарушения закона (протест, представление, постановление, требование);
в) обязательностью рассмотрения и принятия мер по обращениям прокурора;
4) обосновывается необходимость введения в УПК РСФСР правила об обязательном участии прокурора в судебном заседании при разрешении вопросов (например, условно-досрочное освобождение, освобождение по болезни), возникающих в стадии исполнения приговора;
5) исходя из того, что одной из задач прокуратуры является совершенствование законодательства, и учитывая, что ее деятельность распространяется на все области правоотношений, и именно прокуратура чаще других органов и должностных лиц выявляет законодательные пробелы, представляется целесообразным наделить Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы;
6) особенности дислокации исправительных учреждений, изоляции осужденных, запрета свободного доступа посторонних лиц в места лишения свободы, ограничения прав и свобод осужденных, производства процессуальных действий (обыск помещений, прослушивание телефонных переговоров, использование в качестве понятых осужденных или сотрудников исправительных учреждений) требуют соответствующих законодательных изменений, касающихся порядка расследования преступлений, совершенных в местах лишения свободы. В связи с этим предлагается, в частности: а) разрешить производство экспертизы до возбуждения уголовного дела; б) создать в
п
исправительных учреждениях специализированные подразделения дознания; в) осуществлять немедленную изоляцию осужденного, совершившего преступление, в отдельное помещение для исключения совершения нового преступления, воздействия на подозреваемых, обвиняемых, свидетелей, потерпевших; г) предусмотреть в законе гарантии безопасности осужденных, привлекаемых в качестве свидетелей, потерпевших, подозреваемых, обвиняемых и оказываю-щих содействие правосудию; д) ввести правило о разъяснении подозреваемым, обвиняемым их права на защиту до их ознакомления с соответствующими процессуальными документами.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования выражается в том, что на основе выводов, сформулированных в ходе исследования теоретических проблем и изучения судебной и следственной практики, автор обосновывает предложения и рекомендации, которые могут быть использованы при совершенствовании уголовно-процессуального законодательства и практики уголовного судопроизводства. Законодательная и практическая реализация результатов исследования может способствовать усилению прокурорского надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы, содействовать повышению уровня работы органов дознания, предварительного следствия при расследовании преступлений, совершенных осужденными. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в преподавании курсов "Уголовный процесс" и "Прокурорский надзор".
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и практические рекомендации отражены в трех публикациях, использованы в лекциях по курсам "Уголовный процесс" и "Правоохранительные органы РФ", прочитанных автором на Ставропольском факультете Юридического института МВД РФ в 1994-1999 гг.
Выводы и рекомендации автора внедрены в практику работы прокуратуры, органов внутренних дел, мест лишения свободы Ставропольского края.
12
Вопросы, которые исследованы в настоящей работе, обсуждены на кафедре уголовного процесса, правосудия и прокурорского надзора юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.
Структура и содержание работы определяются кругом рассмотренных проблем и проведенных научных исследований. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных нормативных актов и правовой литературы.
13
ГЛАВА 1. НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ АДМИНИСТРАЦИЯМИ ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ, ИСПОЛНЯЮЩИХ НАКАЗАНИЕ
В ВИДЕ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ
§ 1. ПРЕДМЕТ И ПРЕДЕЛЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗАКОННОСТИ В МЕСТАХ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ
Под предметом прокурорского надзора понимается круг или объем вопросов, определенных на уровне закона, которые подлежат выяснению, рассмотрению, анализу с целью обеспечения законности в деятельности тех или иных структур. В Федеральном законе "О прокуратуре РФ" предмет прокурорского надзора закреплен применительно к различным отраслям прокурорской деятельности. Однако специфика избранной темы исследования, раскрывающей содержание прокурорского надзора в местах лишения свободы, заключается в том, что в исправительных учреждениях применяются положения различных отраслей прокурорского надзора. Например, в местах лишения свободы осуществляется предварительное расследование преступлений, совершенных на их территории, что влечет за собой реализацию прокурором полномочий, предусмотренных главой 3 Федерального закона " О прокуратуре РФ", закрепляющей такую самостоятельную отрасль прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Прокурор призван также осуществлять надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе осужденного к лишению свободы, значит, в исправительных учреждениях применяются положения отрасли прокурорского надзора, закрепленной в главе 2 Федерального закона "О прокуратуре РФ". Основополагающей же отраслью прокурорского надзора, реализуемой в местах лишения свободы, является отрасль, регламентируемая главой 4 Федерального закона "О прокуратуре
14
РФ", то есть надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу и назначаемые судом меры принудительно-., го характера. Прокурорский надзор в местах лишения свободы в свою очередь -это подотрасль вышеназванной отрасли. Таким образом, многопрофильность деятельности мест лишения свободы, разнообразность правовых отношений, здесь возникающих, позволяет говорить и о многогранности прокурорской деятельности в них. Следовательно, определяя, в целом, предмет прокурорского надзора в местах лишения свободы, автор, в частности, обращается к отраслевым предметам прокурорского надзора, которые находят применение в исправительных учреждениях. Прежде всего предмет надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы включает в себя надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, что предусмотрено главой 4 Федерального закона РФ «О прокуратуре РФ», закрепляющего рассматриваемую подотрасль прокурорского надзора. Ст. 22 УИК РФ воспроизводит данное содержание предмета прокурорского надзора в местах отбывания наказания. Следует отметить, что Федеральный закон РФ "О прокуратуре РФ" (ст.32) более детально определяет содержание предмета прокурорского надзора, включая в него надзор за законностью нахождения лиц в исправительных учреждениях, соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей осужденных, правил и условий их содержания. Анализ приведенной нормы закона позволяет выделить несколько направлений прокурорской деятельности, осуществляемых в пределах вышеназванного предмета, которые будут рассмотрены в последующих параграфах и главах.
Первое направление заключается в осуществлении прокурорского надзора за законностью нахождения лиц в исправительном учреждении. Исходя из анализа теоретического и практического материала, под законностью на-
15
хождения лиц в исправительном учреждении предлагается понимать законность помещения в исправительное учреждение, законность и обоснованность перемещений из исправительного учреждения, а также законность и обосног ванность освобождения из исправительного учреждения.
Второе направление прокурорского надзора заключается в обеспечении соблюдения установленных законодательством РФ прав и обязанностей осужденных, порядка и условий их содержания. Обращение к прежней редакции данной статьи в Законе РФ "О прокуратуре" 1992 года показывает, что этот тезис был сформулирован несколько иначе, а именно: "предметом надзора являются установленные уголовно-исполнительным законодательством порядок и условия содержания лиц в исправительных учреждениях". Анализ данных положений позволяет сделать вывод, что вышеуказанная норма закона ограничивала предмет прокурорского надзора рамками надзора за соблюдением уголовно-исполнительного законодательства, тем самым оставляя за рамками надзора обеспечение соблюдения иного законодательства, применяемого при ис-полнении наказания, например, трудового, гражданского, семейного. Формулировка ст. 32 Федерального закона РФ "О прокуратуре РФ" представляется наиболее приемлемой, поскольку отражает действительное положение прокурорского надзора в современных условиях.
Анализируя содержание главы 4 Федерального закона РФ "О прокуратуре РФ", следует обратиться к ее формулировке, а точнее, тезису о том, что прокурор осуществляет надзор за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание. Автора же интересуют органы, исполняющие не любое наказание, а только связанное с лишением свободы.
Что же входит в понятие "администрация органов и учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы"? В соответствии со ст. 74 УИК РФ к учреждениям и органам, исполняющим приговоры судов, определяющие наказание в виде лишения свободы, относятся исправительные учреждения в
16
виде исправительных колоний, тюрем и воспитательных колоний, и таким образом, бесспорно, прокурор осуществляет надзор за
деятельностью данных учреждений. -
Однако в соответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 г." Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", уголовно-исполнительная система включает в себя:
1) учреждения, исполняющие наказания;
2) территориальные органы уголовно-исполнительной системы;
3) центральный орган уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ.
Таким образом, она представлена тремя элементами - местными учреждениями, исполняющими наказание, территориальными и центральным органами, чья деятельность не связана с непосредственным исполнением наказания, а с управлением исправительными учреждениями. Вышеприведенная ст.32 ФЗ РФ "О прокуратуре РФ" четко закрепляет за прокуратурой функцию надзора за деятельностью исправительных учреждений, то есть первого элемента уголовно-исполнительной системы, но оставляет за рамками прокурорского надзора территориальные и центральный орган.
Федеральный закон РФ "Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы", также не содержит нормы, закрепляющей за прокурором функцию надзора за деятельностью уголовно-исполнительной системы в целом, он лишь указывает, что "Генеральный прокурор РФ, а также уполномоченные им прокуроры и прокуратуры, осуществляющие надзор за исполнением наказаний на данной территории, имеют право без специального разрешения посещать учреждения, исполняющие наказания ..." (п. 5 ч. 4 ст. 38), что является существенным его недостатком, так как позволяет усомниться в существовании функции надзора прокурора за указанными органами. На наш взгляд, следует указанный закон дополнить нормой, определяющей положение
17
прокурора в деятельности уголовно-исполнительной системы в целом, следующего содержания: "Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за соблюдением законов и ведомственных актов в. деятельности учреждений, исполняющих наказание, и органов уголовно-исполнительной системы в пределах своей компетенции".
С другой стороны, анализ предмета прокурорского надзора, который включает в себя надзор за соблюдением уголовно-исполнительного законодательства, позволяет сделать вывод, что прокурор призван осуществлять надзор за деятельностью территориальных и центрального органов, так как функционирование последних связано с применением уголовно-исполнительного законодательства.
Указанный вывод следует и из анализа п.п. 7, 14 приказа Генерального прокурора РФ N 8 от 26 февраля 1997 г. "О совершенствовании прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и в следственных изоляторах", который среди задач, стоящих перед прокурором, выделяет надзор за законностью в деятельности органов управления уголовно-исполнительной системы. На наш взгляд, предмет прокурорского надзора, определяющий границы деятельности прокурора, должен быть четко закреплен именно в законе, имеющим обязательную силу для всех организаций, учреждений, должностных лиц, а не в ведомственных актах.
При анализе направлений прокурорского надзора необходимо остановиться на рассмотрении вопроса, за соблюдением какого законодательства прокурор осуществляет надзор. Приведем законодательное регулирование данного положения. Ст. 1 Федерального закона РФ "О прокуратуре РФ" определяет, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Глава 4 Закона, определяющая прокурорский надзор за администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, фиксирует, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов. Статья 32,
18
детализирующая данный предмет прокурорского надзора, определяя его, включает в него соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей.
Таким образом, прокурор осуществляет надзор за соблюдением, во-первых, законов, действующих на территории РФ, во-вторых, за соблюдением законодательства РФ в целом. Есть ли различия между первым и вторым тезисами? Ответ зависит от того, каким содержанием они будут наполнены. Существуют различные точки зрения на понятие "законодательство".
Под законодательством, по мнению В.К. Бабаева, следует понимать совокупность нормативно-правовых актов, изданных высшими органами государственной власти и управления. Законодательство РФ, таким образом, представляет собою совокупность:
1) законов и иных нормативных актов, принимаемых высшими представительными органами России, то есть органами законодательной власти;
2) Указов Президента РФ, нормативных актов Совета Министров -Правительства РФ1. Осуществление надзора за соблюдением вышеперечисленных актов и является обязанностью прокурора.
Вместе с тем существуют и другие мнения о предмете прокурорского надзора. Например, В. Клочков указывает, что предметом прокурорского надзора должна быть только Конституция РФ, конституционные и федеральные законы. Не следует возлагать на прокуратуру надзор за исполнением постановлений Правительства и других подзаконных актов.2
Н. Шумилов считает, что прокурор должен осуществлять надзор за исполнением законов исключительно Российской Федерации.3 Проф. Чувилев А. полагает, что прокурор осуществляет надзор за исполнением законов, дейст-
1 Общая теория права: Курс лекций / Под ред. проф. В. К. Бабаева.-Изд-во Нижегородской ВШ МВД РФ, 1993. -С. 314.
2 Клочков В. Становление правового государства и функции прокуратуры // Законность. - 1994. - № 6. - С. 29.
3 Шумилов Н. Прокурорский надзор - театральная декорация на сцене деятельности наших спецслужб // Рос. юстиция. - 1995. - № 3. - С. 26. |
