Введение
Актуальность темы исследования. Установление Конституцией Российской Федерации 1993 года основ организации местного самоуправления явилось важной вехой в общественно-политической жизни страны и значительным событием в юридической науке. В самом общем виде политико-правовое значение осуществляемой реформы в области местного самоуправления связано с переустройством низового уровня публичной власти, которая выступает одной из форм осуществления народовластия.
Закрепление за органами местного самоуправления полномочий является одним из важнейших способов правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе их деятельности. От того, насколько полно закрепляются в нормах права полномочия органов местного самоуправления, во многом зависит их взаимодействие с органами государственной власти. В качестве основного механизма регулирования взаимосогласованных действий выступает такая форма взаимодействия, как институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями нашло свое закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 года. Однако недостаточно лишь одного нормативного закрепления, необходимо совершенствовать правовые механизмы подобного наделения и создавать условия для эффективной реализации переданных государственных полномочий.
Некоторые аспекты наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями выступали предметом изучения и до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. Эти труды были подготовлены, преимущественно, философами, экономистами,
5
социологами и историками, сыграв немалую роль в разработке действующего законодательства о местном самоуправлении.
Ряд крупных работ, посвященных этой тематике, появился и после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В них были предприняты удачные попытки исследовать различные теоретические и практические вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями1.
Однако проблемы в области наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при наделении последних отдельными государственными полномочиями все еще остаются актуальными и малоисследованными в российской правовой науке и, прежде всего, в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Как уже отмечалось, специальных работ, посвященных институту наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, явно недостаточно, равно как и обобщений законодательной практики как в целом по субъектам Российской Федерации, так и по отдельным федеральным округам, включая Приволжский федеральный округ Российской Федерации.
Между тем Приволжский федеральный округ отличается многообразием форм политико-территориальных образований (в состав округа входят такие образования, как республика, край, область) и количеством муниципальных образований. Например, по данным на 15
1 Нехвядович Э.А. Государственный механизм и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия» (дисс.канд. юрид. наук. СПб. 2000); Дитятковский М.Ю. Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (дисс. канд. юрид. наук. Омск, 2001); Мокрый B.C. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества (дисс. докт. юрид. наук. М. 2003).
6
апреля 2005 года, в Приволжском федеральном округе количество муниципальных образований составляет - 6801, муниципальных районов -457. В Северо-Западном федеральном округе их количество составляет 1871 и 143 соответственно. Поэтому анализ особенностей законотворческой и правоприменительной деятельности соответствующих субъектов Приволжского федерального округа может быть во многом полезен и для других федеральных округов Российской Федерации в период проведения реформы местного самоуправления в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы характеризуется тем, что институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в отечественной науке муниципального права только начинает исследоваться.
При работе над диссертацией автор обращался к трудам российских ученых-юристов: С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, СВ. Арбузова, К.С. Вельского, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Б.Л. Железнова, H.A. Игнатюка, А.И. Ковлера, Ю.М. Козлова, Е.И. Козловой, М.А. Краснова, М.М. Курманова, O.E. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, В.П. Логинова, A.B. Мицкевича, H.A. Михалевой, П.Е. Недбайло, А.Одинцовой, М. Пальчуновой, Н.В. Постового, В.В. Пылина, Ю.С. Решетова, A.A. Саломаткина, И.С. Самощенко, A.A. Сергеева, Е.Б. Султанова, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, М.Х. Фарукшина, Т.Я. Хабриевой, А.Ф. Шебанова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, В.Е.Чиркина, Ш.Ш. Ягудина и других.
Изучению отдельных проблем наделения (путем делегирования) органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посвящены, например, работы М.Ю. Дитятковского, Н.В. Кузнецовой, B.C. Мокрого, Э.А. Нехвядовича.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является изучение правового института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и его
7
совершенствование в субъектах Российской Федерации, в частности, в Приволжском федеральном округе.
Реализация поставленной цели диссертационного исследования предполагает выполнение комплекса взаимосвязанных задач, в ряду которых наиболее значимыми являются:
- рассмотрение теоретических вопросов института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, история становления и развития данного института;
- характеристика организационно-правовых основ наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и прекращения их исполнения;
выявление особенностей федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа при регулировании вопросов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и прекращения их исполнения;
- изучение законодательства субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа, регулирующего вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и прекращения их исполнения;
- определение критериев эффективности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
анализ законодательства субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа, регулирующего вопросы
государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также ответственности в случае их ненадлежащего осуществления;
выработка практических рекомендаций по дальнейшему совершенствованию федерального и регионального законодательства в части
8
наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, их осуществлением и прекращением исполнения.
Предметом исследования выступают нормы права, закрепляющие порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, процедуру прекращения их исполнения, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве, конституциях (уставах), законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа, а также их реализация.
Методологическая основа исследования. В качестве методологической основы настоящего исследования выступают общенаучные и частные методы познания: конкретно-исторический, социологический, формально-юридический, системно-структурный и сравнительно-правовой.
Нормативную базу исследования составили Европейская хартия местного самоуправления, нормы Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа, уставы муниципальных образований.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно представляет одну из первых в отечественной литературе попыток исследовать проблемы, связанные с наделением, осуществлением и прекращением исполнения муниципальными органами отдельных
9
государственных полномочий с учетом изменений, внесенных за последние годы в законодательство Российской Федерации и ее субъектов о местном самоуправлении. Сформулированы теоретические и практические рекомендации по дальнейшему совершенствованию института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Научная новизна нашла отражение в основных положениях, выносимых на защиту:
1. Институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по своей природе является комплексным, сложным; регулируется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; тесно связан с институтом разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; субъектами наделения (передачи, делегирования) выступают органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации; субъектами реализации являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
2. Рассматриваемый институт выступает объектом конституционного, муниципального, административного и финансового регулирования. Если нормы конституционного права устанавливают, главным образом, принципы и правовые основы этого института, то нормы иных отраслей права (муниципального, административного и финансового) - его структуру и содержание.
3. При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями следует учитывать несколько обстоятельств: передача полномочий органам местного самоуправления должна осуществляться с учетом социальных и материально-финансовых факторов; федеральный закон или закон субъекта Российской Федерации о передаче отдельных государственных полномочий, помимо полномочий,
10
передаваемых органам местного самоуправления, должен содержать требования к качеству их осуществления (например, объем, срок или периодичность предоставления услуг населению, «индикатор качества», при ведении документации - формы документов, требования к заполнению, порядок учета и т.п.), а также сроки и формы отчетности органов местного самоуправления по исполнению отдельных государственных полномочий; передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должна осуществляться по представлению федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо, как минимум, при наличии их заключения, как это предусмотрено в законах субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа (Республики Башкортостан, Удмуртской Республики, Оренбургской области).
4. Составной частью института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является порядок прекращения их исполнения, который предлагается осуществлять в форме отзыва. Отзыв — это право органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации на изъятие отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления на основании федерального и регионального закона с соблюдением установленных юридических процедур. Обязательными элементами федерального закона и закона субъекта Российской Федерации должны выступать: основание; условия и порядок прекращения исполнения отдельных государственных полномочий. Правом внесения соответствующего законопроекта могут обладать субъекты права законодательной инициативы, которые определены в Конституции Российской Федерации, конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации при обязательном наличии заключения Правительства Российской Федерации, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
11
5. Прекращение исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления тесно связано с вопросами государственного контроля и ответственности за их ненадлежащее исполнение, однако на федеральном и региональном уровнях отсутствуют необходимые правовые основы и процедуры их применения. В частности, на наш взгляд, требуется внести дополнение в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, а также в законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, в части дополнения главой «Административные правонарушения, посягающие на институт муниципальной власти», в которой предусмотреть ответственность за следующие административные правонарушения: непредоставление органам местного самоуправления финансовых средств и материальных ресурсов для реализации соответствующих государственных полномочий; нецелевое использование органами местного самоуправления предоставленных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий.
6. Изучая современное состояние развития института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, его практическую реализацию в Приволжском федеральном округе, автор выдвигает новые доводы о необходимости разработки и принятия федерального закона об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации. Принятие указанного закона поможет избежать коллизий и пробелов в законодательстве, регулирующем вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации.
7. Для решения вопросов пролонгирования исполнения переданных государственных полномочий или прекращения их исполнения следует исходить из критериев эффективности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В рамках
12
диссертационной работы проанализированы критерии эффективности осуществления своих функций органами исполнительной власти при взаимодействии с органами местного самоуправления. Накопленный положительный опыт органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа в этой области может быть использован при оценке осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Теоретическая и практическая значимость исследования
заключается в том, что в работе обобщен опыт становления и развития института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в субъектах Российской Федерации Приволжского федерального округа.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы: для совершенствования федерального законодательства, а также в практической деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; в научно-исследовательской работе и в процессе преподавания курсов конституционного права, муниципального права, спецкурсов, при подготовке программ, методических рекомендаций и учебных пособий.
Апробация результатов исследования. Диссертация рецензировалась
и обсуждалась на кафедре международного и конституционного права юридического факультета Казанского государственного университета.
Основные результаты исследования излагались на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях и семинарах, а также нашли свое отражение в 12 научных публикациях автора.
Диссертант принимал участие в разработке законопроектов как на федеральном уровне, так и на республиканском, в том числе в составе
13
рабочих групп, образуемых Президентом Республики Татарстан, Государственным Советом Республики Татарстан, Кабинетом Министров Республики Татарстан. Так, в частности, в 2005 году при непосредственном участии автора были подготовлены проекты законов Республики Татарстан:
«Об условиях контракта для руководителя исполнительного комитета муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Татарстан»;
«О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по образованию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав»;
«О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Татарстан государственными полномочиями по образованию и организации деятельности административных комиссий» и другие законопроекты.
Отдельные вопросы освещались при проведении лекционных и семинарских занятий по курсу «Муниципальное право России», спецкурса «Проблемы компетенции местной администрации» в НОУ ВПО «Казанский институт предпринимательства и права».
Структура диссертационной работы. Она обусловлена целями и задачами настоящего исследования и включает в себя введение, три главы, объединяющие восемь параграфов, заключение и список используемой литературы.
14
Глава 1. Теоретические основы института наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в Российской Федерации
§ 1. Институт наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления: понятие, содержание и принципы.
Как известно, деление системы права на отрасли и институты это есть объективная необходимость, отражающая реально существующее в обществе разнообразие социальных отношений и, одновременно, это «выработанная и осознанная обществом академическая и практическая потребность»1.
В теории государства и права правовой «институт» определяют как систему взаимосвязанных норм, регулирующих относительно самостоятельную совокупность общественных отношений или какие-либо их компоненты, свойства2. По мнению С.С. Алексеева, институт означает совокупность правовых норм, регулирующих какие-либо однородные общественные отношения, связанные между собой в качестве самостоятельной обособленной группы, проникнутые внутренним единством и охватывающие все существенные моменты регулирования соответствующей области. «Главная функция правового института состоит в обеспечении цельного, относительно законченного регулирования в пределах конкретного участка общественных отношений данного вида»3.
Такого же взгляда на правовой институт придерживался П.Ф. Мартыненко4.
1 Марченко М.Н. Теория государства и права. 2-е издание: Учебник. Проспект. 2002. С. 564.
2 Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник. Былина. 1998. С. 207.
3 Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 120.
4 Мартыненко П.Ф. К вопросу о применении некоторых философских категорий при изучении конституции // Методологические проблемы советской юридической науки. Киев. 1965. С.112.
15
Таким образом, обязательным условием выделения той или иной группы норм в отдельный институт является наличие в рамках однородного предмета регулирования таких общественных отношений, которые обладают спецификой, обуславливающей особенности указанных норм и придающей им внутренне единство1.
Не менее широко используется в юридической литературе термин «институт», обозначающий определенную правовую конструкцию. Он применяется для наименования различного рода объектов и участников конституционно-правовых отношений, а также части отрасли или подотрасли права. В различных словосочетаниях он может обозначать не только объект, являющийся элементом политической системы (институт губернатора) , часть отрасли права (институт основных прав и свобод), служить характеристикой системы норм различных отраслей права (институт публичной собственности), но и один из аспектов взаимоотношений органов власти в конституционном праве, административном праве, муниципальном праве, финансовом праве.
В этом смысле допустимо утверждать, что институт наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления имеет межотраслевой характер. Автор согласен с позицией С.Г. Соловьева, который отмечает, что «в силу комплексности муниципального права, включающего в свое содержание юридические нормы других отраслей права, отдельные публичные институты муниципального права имеют значительную специфику своего содержания»3.
В то же время он приходит к выводу, что в системе публичных институтов муниципального права можно выделить две группы публично-властных институтов, как-то:
1 Лучин В.О. Конституционные институты. Современный конституционализм (по материалам советско-британского симпозиума). М., 1990. С. 30.
2 Институт губернатора в России: традиции и современные реальности. М., 1999. С. 178.
3 Соловьев С.Г. Система публичных институтов муниципального права. Автореф. дисс. докт.юрид.наук. М. 2005. С. 23.
16
1) комплексные публично-властные институты муниципального права, закрепляющие основные начала в регулировании соответствующих групп муниципальных общественных отношений, к которым относятся институт муниципальной власти и институт муниципального образования;
2) специализированные публично-властные институты муниципального права, детально регулирующие однородные группы муниципальных общественных отношений, к которым можно отнести большинство правовых институтов муниципального права. Наряду с другими к ним относится институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями1.
Некоторые авторы вместо термина «специализированные институты» предлагают использовать другой - «смешанные институты», существование которых объясняется тем, что в любой отрасли права в одних случаях больше, в других меньше присутствует некоторое количество иных отношений, отличных по форме, но тесно связанных с остальными по своему назначению»2.
Нередко в основе возникновения правовых институтов в публичной сфере лежат некие статусные характеристики участников правоотношений. Исследуя соотношение понятий «статус» и «институт», H.A. Богданова отмечает, что институт является совокупностью норм, регулирующих однородные общественные отношения3. Далее она продолжает, что «институты выступают своего рода нормативными характеристиками субъектов конституционно-правовых отношений, раскрывают в различных аспектах их правовое положение»4.
Как справедливо отмечается в юридической литературе, понятие «институт» является более широким по сравнению с понятием «статус», который по существу является составной частью института. Например, в коллективной работе «Правовой статус Президента Российской Федерации»
1 Соловьев С.Г. Указ. соч. 26-27.
2 Сырых В.М. Указ. соч. С. 209.
3 Богданова H.A. Система науки конституционного права. М.: Юристь, 2001. С.56.
4 Богданова H.A. Указ. соч. С. 57.
17
делается вывод о том, что в институте Президента Российской Федерации соединяются нормы об избрании и вступлении в должность Президента, а также о его функционировании и отставке. Статус же главы Российского государства ограничивается рамками его деятельности (понимаемой как комплекс полномочий)1. Отсюда можно сделать вывод, что институт обозначает широкий комплекс норм, позволяющий дать всеобъемлющую характеристику рассматриваемому органу, а также создающий предпосылки для функционирования органа публичной власти2.
Аналогичной позиции придерживаются Л.А. Морозова и Е.А. Суханов, которые отмечают, что в институт права собственности включаются не только нормы гражданского права, но и нормы публично-правового характера: конституционные, административные и даже уголовно-правовые3. «Иначе говоря, право собственности как юридический институт представляет собой не гражданско - правовой, а комплексный (многоотраслевой) институт права, в котором, однако, преобладающее место занимают гражданско-правовые нормы»4.
В.В. Гребенников констатирует, что «объективно этот подход является наиболее рациональным, поскольку при динамичном развитии правоотношений в современных условиях отделить гражданско-правовые отношения от конституционно-правовых в ряде случаев не представляется возможным»5.
Наиболее широко представление о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закрепляется в конституционном праве. Другой ее особенностью является необходимость отражения в рамках ее правовых конструкций всех важнейших аспектов организации и функционирования общества и государства.
1 Правовой статус Президента Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 1997. С.14.
2 Сахиева P.A. Конституционно-правовой статус высшего должностного лица республики - субъекта Российской Федерации (на примере Республики Татарстан). Дисс...канд.юрид.наук Казань. 2003. С.20-21.
3 Морозова Л.А. Государство и собственность (Проблемы межотраслевого института) // Государство и право. № 12. 1996. С. 17.
4 Суханов Е.А. Право собственности и иные вещные права в России. М., 1999. С. 310.
5 Гребенников В.В. Институт права собственности в системе конституционно- правового регулирования рыночных отношений // Конституционный строй России. Вып. 3. М., 1996. С. 105. |
