Введение
Актуальность темы исследования. В условиях трансформации финансовых ресурсов органов власти как никогда остро встал вопрос о выборе адекватных подходов к формированию финансовой стратегии общества. Уход от «экономики дефицита» выразился в качественных изменениях экономических механизмов: на смену товарному дефициту пришла нехватка финансовых средств. Произошедшее в последние годы ослабление регулирующей функции государства в финансовом секторе экономики неизбежно привело к возникновению острого дефицита государственных финансовых ресурсов, как на общегосударственном, так и на региональном уровне.
Региональная бюджетная система, вобрав в себя характерные национально-государственные черты, является фундаментом бюджетных отношений в Российской Федерации, однако разнообразие условий в российских регионах не позволяет выработать унифицированные подходы в области государственных финансов применительно к различным территориям. Принцип бюджетного федерализма предполагает распределение полномочий и предметов ведения между федеральным и региональным уровнем органов государственной власти. Это положение служит основой для выработки на региональном уровне собственных -актуальных в пределах конкретной территории - принципов перераспределения бюджетных средств.
Вологодская область характеризуется высокой степенью неоднородности бюджетной обеспеченности муниципальных образований, проблемы неравенства уровней местных бюджетов проявляются на территории области в полной мере. Резкое снижение объемов сельскохозяйственной продукции, на которую традиционно были ориентированы большинство районов области, произошедшее в последнее время, вызвано среди прочего и неэффективным распределением средств,
4
выделяемых из областного бюджета в качестве дотаций производителям сельскохозяйственной продукции.
Начиная с 2000 г. региональными органами власти предпринимаются попытки законодательно закрепить методики расчета средств, выделяемых местным бюджетам, но до настоящего времени у областных властных структур не существует способов, позволяющих оценить насколько распределение финансовой помощи соответствует характеристикам территориальной экономической системы Вологодской области.
На основании сказанного можно утверждать об актуальности разработки методики оценки качества управления расходами регионального бюджета.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе анализа состояния бюджетной системы Вологодской области на протяжении последних лет оценить эффективность перераспределения бюджетных финансовых ресурсов среди муниципальных образований и государственной поддержки сельского хозяйства области; изучив степень соответствия принимаемых органами власти решений существующей территориальной экономической системе, определить пути ее повышения.
Для достижения указанной цели в работе ставятся и решаются следующие задачи:
- изучить роль и место системы государственных финансов в региональной экономической системе;
- классифицировать средства воздействия на бюджетную систему со стороны региональных органов власти и используемые бюджетные инструменты;
- определить характерные особенности региональной бюджетной системы Вологодской области за исследуемый период и в ретроспективе;
- провести критический анализ используемых в Вологодской области методик распределения финансовых ресурсов в территориальном разрезе и в разрезе разделов расходной части бюджета;
- определить методологическую базу исследования, выработать понятие «соответствие принимаемых региональными органами власти решений территориальной экономической системе»;
- обосновать систему показателей для оценки соответствия решений органов власти территориальной экономической системе;
- оценить степень соответствия распределения финансовой поддержки муниципальных образований и формирования расходной части бюджета в направлении поддержки сельскохозяйственной отрасли;
- вскрыть тенденции, существовавшие в бюджетной политике Вологодской области, провести их анализ;
- выработать рекомендации по практическому использованию предлагаемой системы показателей и повышению эффективности распределения средств консолидированного бюджета Вологодской области.
Методологическая основа исследования состоит в использовании принципов системности, взаимосвязи количественного и качественного; приемов сравнения, обобщения, детализации, исторического подхода. Для исследования количественных сторон явлений применялись инструменты математической статистики, такие как анализ структурных сдвигов, корреляционно-регрессионный анализ и др.
Теоретической основой диссертации послужили труды таких отечественных и зарубежных авторов по проблемам бюджетного устройства, как Л.И. Абалкин, П.А. Кадочников, В.Н. Лексин,
6
В.Б. Христенко, М.И. Яндиев, В. Оутс [W. Oates]. В основу методологического аппарата легли труды Т.Н. Агаповой, И.И. Елисеевой, Л.С. Казинца, Л.В. Канторовича, СВ. Курышевой, Р.Ю. Шеннона, М.М. Юзбашева.
Кроме того, в работе широко использовались федеральные и областные нормативно-правовые документы, методические рекомендации Министерства финансов РФ, отчеты Центра фискальной политики при Правительстве РФ, документы Агентства международного развития США по налоговой и бюджетной реформе в РФ и других организаций.
Объектом исследования выступают экономические отношения по распределению и перераспределению финансовых ресурсов регионального бюджета.
Предметом исследования является система управленческих решений по использованию финансовых ресурсов регионального бюджета на финансовую поддержку и оценка их качества.
Источниками информации для диссертационного исследования послужили законы о бюджете Вологодской области, отчеты департамента финансов администрации области об исполнении бюджета, оперативная отчетность Министерства финансов РФ, статистические материалы Вологодского отделения Госкомстата, материалы публикаций по теме исследования в научных и периодических изданиях.
Научная новизна работы состоит в комплексном изучении отношений по перераспределению бюджетных средств с точки зрения соответствия структуры распределяемых ресурсов структуре территориальной экономической системы, а именно:
- расширен набор инструментов оценки управленческих решений региональных органов власти;
- систематизированы показатели, позволяющие проводить глубокий и всесторонний анализ структуры финансовых
7
ресурсов регионального бюджета, решение о перераспределении которых принимается региональными органами власти;
- установлена и количественно измерена степень адекватности структуры распределяемых бюджетных средств структуре территориальной экономической системы;
- определены необходимые характеристики структуры бюджетных ассигнований с учетом соблюдения принципа соответствия.
Практическая значимость исследования заключается в том, что при использовании предложенного подхода у региональных органов власти появляется возможность количественно оценить изменение структуры финансовых ресурсов регионального бюджета, решение о перераспределении которых принимается региональными органами власти, осуществляя, таким образом, процесс мониторинга на протяженном временном отрезке, либо в ходе реализации долгосрочных программ реформирования региональных финансов. В последнем случае предлагаемая методика служит для измерения промежуточных результатов исполнения программы, а также усилий, прилагаемых субъектами программы.
Самостоятельную практическую ценность имеют как система показателей анализа структуры, так и ее компьютерная реализация, позволяющая существенно упростить процедуру интерпретации полученных результатов.
Тема диссертации входит в научную программу «Проблемы региональной экономики: анализ, прогнозирование, управление», номер государственной регистрации 0120000837 раздел 11.1 «Прогнозирование региональных денежных потоков».
Апробация и внедрение результатов. Основные результаты докладывались на следующих семинарах и конференциях: научно-методические конференции «Экономика региона: Обеспечение социально-
8
экономических реформ, проблемы и перспективы» (ВГМХА, 1999 г.), «Проблемы и перспективы социально-экономических реформ региона» (ВГМХА, 2001 г.), межрегиональная научная «Проблемы повышения научно-технического потенциала Европейского Севера» (ВГТУ, 2001 г.), региональная научно-практическая конференция «Влияние
образовательных технологий на развитие регионов России» (ВИБ, 2002 г.), «Региональная экономика и банки: проблемы и перспективы» (ГУ ЦБ РФ по ВО, ВНКЦ ЦЭМИ РАН, 2002 г.)
По теме исследования опубликовано 5 работ объемом 0,9 п.л.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Работа изложена на 200 страницах машинописного текста, в том числе основная часть на 152 страницах. Диссертация содержит 17 таблиц, 31 рисунок, 38 формул, 20 приложений.
1.Теоретические основы управления финансовыми ресурсами регионального бюджета
1.1. Понятие и роль региональных финансов в социально-экономическом развитии региона
Одним из основополагающих факторов эффективного функционирования экономики региона в настоящее время является создание такой системы управления движением финансовых ресурсов на данной территории, при которой обеспечивается основной, с нашей точки зрения, принцип управленческой деятельности вообще и, в частности, управления финансовыми потоками - целесообразность. С другой стороны, толкование этой категории применительно к управлению государственными финансами следует рассматривать многоаспектно, поскольку финансовые потоки, как отмечается А.А. Куклиным [124] имеют трансакционную природу. Иными словами, в зависимости от целей субъектов, участвующих в финансовых отношениях, могут возникать и различные целевые установки, основанные на экономических - часто прямо противоположных - интересах различных сторон.
Складывающаяся в экономике ситуация требует рассмотрения финансовых ресурсов региона не как статичной совокупности объектов, доставляющих значения показателей в дискретном временном пространстве, а как сложной динамической системы взаимодействия между объектами и субъектами финансовых отношений с одной стороны, и региональными органами власти, как управляющим звеном системы, - с другой [34; 45; 52].
Практикой подтверждается необходимость подобного подхода, кроме того, несмотря на сложность подобного рода отношений, одна из
10
задач экономической науки состоит в выявлении долгосрочных тенденций развития явлений и процессов [119].
Экономическая роль государства в современных условиях заключается в реформировании отношений собственности, вертикали федеративного устройства, институциональных преобразованиях и достижении сбалансированности между экономической эффективностью и социальной справедливостью в обществе.
Экономическая роль государства проявляется в следующих функциях [11]:
1. Регулирующая функция обусловлена тем, что, во-первых, существуют области функционирования государства, в которых оно занимает ведущие позиции (оборона, социальная помощь и т.д.), во-вторых, государство реализует экономическую политику через институциональную систему, в-третьих, государство является собственником и взаимодействует с различными отраслями предпринимательского сектора экономики.
2. Перераспределительная функция определяется тем, что созданный национальный доход является объектом перераспределения между его производителями и потребителями. Механизмом такого перераспределения служат налоговая и бюджетная системы.
3. Социальная функция. Государство поддерживает социальную справедливость и определенный уровень общественного благосостояния, гарантирует прожиточный минимум, соответствие роста заработной платы и производительности труда, обеспечивает занятость населения.
4. Контрольная функция. Государство создает ориентиры социально-экономического развития общества, задает параметры экономического и социального роста, определяет
11
условия предпринимательской деятельности, формирует долгосрочные, среднесрочные и текущие экономические программы, выполнение которых и служит объектом контроля.
Экономическая роль и функции государства определяют финансовую политику и финансовые методы регулирования социально- экономических процессов.
Некоторые практики [20; 57; 59] задаются вопросом, так ли важна для экономики территории оптимизация финансовых потоков? Ведь при эффективно работающей казначейской системе исполнения бюджета встречные финансовые потоки - это не более, чем встречные бухгалтерские проводки, и любые задержки в обратном переводе денег, чреватые для местных бюджетов, по меньшей мере, инфляционными потерями, а то и полной потерей средств, которые могут осесть в банках при очередном финансовом кризисе, сводятся к минимуму. По-видимому, ответ содержится в самом вопросе - и казначейская, и банковская система работают в настоящий момент не вполне эффективно, так что минимизация встречных финансовых потоков сулит местным бюджетам реальный выигрыш. Однако расплачиваться за этот выигрыш приходится снижением предсказуемости доходных источников местных бюджетов -ведь трасфертозамещающие нормативы отчислений меняются ежегодно, а итоговые нормативы отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты в большинстве регионов состоят из одной только или в основном из трансфертозамещающей части [82; 109].
Государственные и муниципальные финансы представляют собой совокупность экономических отношений, возникающих в реальном денежном обороте по поводу формирования, распределения и использования централизованных фондов финансовых ресурсов [11].
Материальную основу финансов составляет денежный оборот -экономический процесс, вызывающий движение стоимости и
12
сопровождающийся потоком денежных платежей и расчетов. Объектом реального денежного оборота выступают финансовые ресурсы, являющиеся источниками финансирования расширенного
воспроизводства.
Распределение и использование финансовых ресурсов в государстве осуществляется в рамках интегрированной системы управления финансовыми потоками.
Государственные финансы опираются на информационные потоки, поэтому принятие государственных решений основано на совокупности информации. Анализ поступающей информации важен как в момент принятия решения, так и в процессе контроля за ходом его выполнения.
Государственные финансы имеют четкую целевую ориентацию. Они затрагивают определенные социально-политические интересы отдельных слоев общества. Однако во всех своих аспектах они ориентированы на решение государственных задач.
Основные функции финансовой системы:
1. Функция планирования предполагает формулирование целей и выбор путей их достижения на основании разграничения полномочий и предметов ведения между Федерацией, субъектами Федерации и органами местного самоуправления.
2. Функция организации включает бюджетное устройство, бюджетную классификацию, предполагает необходимость определения порядка составления, утверждения и исполнения бюджета, выбор уполномоченных кредитных организаций, разграничение полномочий законодательных и исполнительных органов власти в бюджетном процессе, определения прав и обязанностей функциональных подразделений финансовых органов. С этой функцией связан процесс организационного построения внутренней системы регулиро-
13
вания и контроля бюджетных потоков и финансовых ресурсов государства.
3. Функция стимулирования основывается на деятельности, направленной на реализацию целей. С помощью этой функции интерпретируются факторы, влияющие на финансовую деятельность и учитывающие ее потребность в денежных средствах. Решающую роль играют факторы, определяющие поведение служащих в процессе принятия ими решений по тактическим и стратегическим аспектам финансов.
4. Функция контроля означает содействие реализации поставленных целей. К ним относится выработка норм и нормативов, являющихся эталоном, критерием оценки результатов, сравнение достижений с поставленными целями и установленными критериями, обеспечение внесения необходимых изменений в условия и факторы финансовой деятельности.
Государственные финансы ориентированы на следующие принципы:
- единства законодательной и нормативной базы;
- открытости и прозрачности;
- разграничения полномочий и предметов ведения;
- целевой ориентированности;
- научного подхода к реализации намеченных целей;
- экономичности и рациональности;
- управляемости финансовыми потоками на централизованной основе.
Роль финансов сводится к трем решающим факторам: 1. Экономическая стабилизация на макроуровне неотделима от общей финансовой стабилизации в экономике. Мониторинг
14
макроэкономических показателей позволяет выявить реальную ситуацию в финансовой сфере. Финансовая стабильность означает наличие устойчивых источников финансирования, возможность привлечения средств на рынке капиталов, накопление ресурсов для расширения производства и развития общественного сектора экономики.
2. Финансовая адаптация к рыночным преобразованиям выражается в том, что государство и предприятия являются полноправными участниками рынка капиталов, выступая в роли кредиторов или заемщиков. Организация финансов позволяет быстро реагировать на изменение ситуации на рынке, приспосабливаться к новым условиям, использовать альтернативные финансовые инструменты, выполнять налоговые и другие денежные обязательства.
3. Инвестиционная активность государства и каждого предприятия является результатом и индикатором экономического роста. Финансы играют решающую роль в привлечении инвестиций, создании благоприятных условий для функционирования рынка капиталов.
Остановимся более подробно на каждом из институтов, формирующих финансовые потоки региона.
Региональная бюджетно-налоговая система представляет собой обособленную часть региональной бюджетной системы, связанной с последней генетически и структурно и вне зависимости от степени своей автономности является именно частью целого, отражая соотношение централизации и децентрализации, баланс центробежных и центростремительных тенденций [51. С. 21].
Совершенствование бюджетно-налоговых отношений регионов связано с созданием единой методологической основы, исключающей субъективизм; с усилением заинтересованности и ответственности
15
регионов в изыскании дополнительных источников доходов и компетентном использовании бюджетов [5; 7; 139].
Этот процесс связан с развитием финансового потенциала региона [32]. По мнению ученых-экономистов, бюджетные системы регионов должны выполнять ряд взаимосвязанных функций, наиболее существенными из которых являются:
- закрепление определенного порядка движения бюджетных и налоговых потоков по уровням территориальной организации государства (речь идет о направлениях этих потоков, пропорциях их разделения, целевом назначении и др.) и соответствующих действий, связанных с регулированием отношений, которые при этом возникают;
- аккумулирование и использование средств, образованных на территории регионов и поступающих в региональный бюджет, при распределении между бюджетными системами разного уровня (имеются в виду субвенции, дотации и т.д.);
- обеспечение выполнения региональными органами власти законодательных и исполнительных полномочий с соблюдением установленных требований их финансовой независимости от вышестоящих уровней;
- обеспечение функционирования инфраструктуры территории как одного из основных условий формирования и поддержания внутрирегиональных связей;
- стимулирование определенных приоритетов регионального развития у населения, повышение у него деловой активности, осуществление структурных преобразований, улучшение инвестиционной привлекательности и др. [51. С. 22-23].
Структура финансового потенциала региона приведена на рис. 1.1.
16
мый потенциал резона ' ' .". ^|fei?
Общественные (государственные) финансы Корпоративные финансы Средства населения
Собственные средства Привлеченные средства
Объекты финансовых отношений
Экономика Социальная среда Окружающая среда
Бюджеты функционирования Бюджеты развития
Институты и механизмы формирования и использования финансовых ресурсов
Основные задачи
Рост доходов
Снижение
потерь Рацио-
в финансово- нализация
проводящих доходов
каналах
Рис. 1.1. Структура финансового потенциала региона
Основы и общие принципы бюджетного законодательства устанавливает Бюджетный кодекс РФ [137]. В соответствии с этим документом к компетенции государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений относятся:
- установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов РФ, утверждения и исполнения бюджетов субъектов РФ, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
- распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов РФ между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами;
- определение порядка направления в бюджет субъекта РФ доходов от использования собственности субъекта РФ, доходов от налогов и сборов субъекта РФ, иных доходов;
- разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами;
17
- установление совместно с органами государственной власти РФ порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджетам субъектом РФ;
- определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ местным бюджетам;
- установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов;
- определение перечня и порядка осуществления государственных внутренних заимствований субъекта РФ;
- осуществление государственных внутренних и внешних заимствований субъекта РФ и управление государственным долгом РФ [137. Статья 8].
Финансы региональных органов власти, являясь составной частью государственных финансов, с одной стороны и региональных финансов — с другой, представляют собой денежные отношения регионального органа власти с хозяйствующими субъектами, населением и иными уровнями власти.
Функции финансов органов власти, то есть форма выражения общественного назначения данной категории, не зависят от территориально-административного устройства государства и статуса территории и одинаковы в любом регионе страны, поскольку финансы органов власти — это отношения, порожденные исключительно самим фактом существования органов власти.
Управление регионом с использованием возможностей, предоставляемых финансами, означает приобретение необходимых органу власти работ и услуг в обмен на денежные средства. Следовательно, у органов власти должен быть денежный фонд, существование которого, в свою очередь, объективно проявляется только в двух операциях: формировании и расходовании. Кроме того, управление территорией с |
