ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Важность теоретического осмысления исторического опыта земского и городского самоуправления в России обусловлена необходимостью учитывать его в процессе становления и развития современной системы местного самоуправления. Подробное изучение дореволюционного отечественного опыта является особенно значимым в связи с разработкой федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, призванного стать наряду с Конституцией Российской Федерации правовой основой для развития законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.
В последнее время можно наблюдать широкий спектр оценок исторического опыта России в области местного самоуправления: от почти полного отрицания положительного отечественного опыта земств и городов, до идеализации последнего. Поэтому является бесспорной настоятельная потребность объективной оценки практики местного самоуправления в дореволюционной России.
Специфика темы диссертационного исследования заключается в том, что она находится на стыке нескольких научных дисциплин: истории государства и права и истории политических и правовых учений, теории государства и права и конституционного права. Изучение теорий местного самоуправления, нашедших отражение в трудах известных юристов прошлого века, закономерностей развития этих теорий, актуально уже по той причине, что ряд проблем местного самоуправления, стоящих перед юридической
наукой сегодня, неоднократно обсуждался, был предметом острых дискуссий в предшествующую эпоху, в результате чего сложились системы доводов в пользу того или иного решения этих проблем.
Концепции местного самоуправления второй половины XIX века опирались на понятия и категории, сложившиеся в результате теоретического переосмысления исторически определившегося круга проблем. Это сделало необходимым обращение в диссертации к более ранним по времени теориям местного самоуправления, а также к опыту теоретического осмысления самоуправления в немецкой юридической науке начала и середины прошлого века.
Но, как известно, сходные исторические условия могут порождать похожие идеи и теории и без обязательных идейных связей и влияний. Идентичность проблем местного самоуправления, обсуждавшихся в XIX веке, и проблем, требующих своего теоретического решения сегодня, не может служить основанием для модернизации прошлого. Поэтому связь современности с прошлым не должна представляться упрощенно, проекцией современного на прошлое или наоборот. В этом плане особенно актуально строгое следование в диссертации принципу историзма в изучении теории и практики местного самоуправления. Такой подход позволяет дать объективную картину развития идей и концепций местного самоуправления в рассматриваемый период.
Рассмотрение двух форм российского местного самоуправления и теоретического опыта изучения последнего в юридической науке прошлого века, а также программ и мотивировок практической деятельности органов государственной власти Российской империи по вопросам местного самоуправления, ведет к взаимному обогащению истории права и истории политических и правовых учений.
При всей важности изучения теории и исторического опыта российского местного самоуправления, до сих пор не существует научных работ, подробно рассматривающих в совокупности теорию и практику земского и городского самоуправления прошлого века. Все вышесказанное предопределило выбор темы и актуальность диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности темы. В дореволюционной юридической науке вопросам теории и практики местного, и, в частности, земского самоуправления, уделялось много внимания. Среди наиболее важных работ следует назвать труды юристов В.П. Безобразова, А.А. Васильчикова, А.Д. Градовского, П.П. Гронского, И.И. Евтихиева, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Ф. Матвеева, Б.Э. Нольде, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина, и историков Б.Б. Веселовского, Г.А. Джаншиева, А.А. Кизеветтера, А.А. Корнилова, К.А. Пажитнова, М.Н. Покровского. Вопросы развития городского самоуправления были изучены менее полно. Среди ученых, занимавшихся их рассмотрением, следует назвать И.И. Дитятина, Л.А. Велихова, Д.Д. Семенова, В.Ф. Тотомианца, М.П. Щепкина.
Сразу после октября 1917 г. в отечественной юридической науке не обсуждались проблемы местного самоуправления, объявленного институтом буржуазного общества. В 60-е годы в центре внимания ученых были вопросы общенародного самоуправления, перехода к коммунистическому самоуправлению народа. Публикации, посвященные местному самоуправлению, появились лишь в конце 80-х годов в связи с разработкой концепции союзного законодательства о местном самоуправлении. Поэтому вплоть до 90-х годов понятие местного самоуправления нельзя назвать широко вошедшим в научный обиход. В связи с этим долгое
время не было ни одной работы, которая бы обратилась к политико-правовой мысли прошлого, накопившей разработки по теории местного самоуправления, и опыту законодательного регулирования различных видов российского местного самоуправления прошлого века.
Среди работ советских историков, обращавшихся к опыту становления и развития земского и городского самоуправления, следует отметить труды В.В. Гармизы (1957 г.), Л.Г. Захаровой (1968 г.), В.А. Нардовой (1984 г.), Г.А. Герасименко (1991 г.), ряд монографий Н.М. Пирумовой. Но ими изучался прежде всего политический аспект деятельности земств и городских учреждений.
На формирование идей и положений данной диссертационной работы оказали в той или иной мере воздействие посвященные разнообразным историко-правовым, философско-
методологическим, политико-правовым и экономико-правовым аспектам местного самоуправления публикации известных ученых-юристов С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.Г. Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, С.Э. Жилинского, И.А. Исаева, Н.М. Кейзерова, Д.А. Керимова, Н.Г. Кобеца, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, О.Э. Лейста, Г.В. Мальцева, B.C. Нерсесянца, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Т.М. Шамбы, Н.В. Черного л овкина, К.Ф. Шеремета.
Повышенный интерес ученых-юристов к местному самоуправлению, проявившийся в начале 90-х годов, не мог не затронуть истории вопроса. Тем не менее современных работ по истории местного самоуправления не так много. В этой связи необходимо отметить монографию Л.Е. Лаптевой "Земские учреждения в России" (М., 1993), главу об истории муниципального права в монографии В.ИФадеева "Муниципальное право России"
7
(М., 1994), раздел о реформах местного самоуправления в "Истории государства и права России" И.А.Исаева (М, 1994), диссертационные исследования И.В.Дойникова (1991 г.) и И.Д.Черник (1992 г.). Однако следует обратить внимание на полное отсутствие работ, сопоставляющих земское и городское самоуправление как различные формы местного самоуправления России прошлого века.
Таким образом, в целом указанная в диссертационном исследовании проблематика изучена весьма фрагментарно. Теория и практика российского местного самоуправления в его историческом развитии нуждается в глубоком комплексном анализе.
При определении хронологических рамок исследования была принята во внимание сложившаяся периодизация курса истории государства и права России, определяющими факторами которой являются социально-экономический уклад общества и уровень государственного развития. В этой связи в качестве временных границ взяты начало 1860-х годов и конец 1890-х годов. Период между ними, охватывающий две реформы земского (1864 и 1890 гг.) и две реформы городского (1870 и 1892 гг.) самоуправления может быть охарактеризован как период возникновения и становления российского местного самоуправления. Начало XX века было ознаменовано целым рядом изменений в социально-политическом строе России, отразившихся на положении земского и городского самоуправления, поэтому этот период развития российского местного самоуправления нуждается в отдельном исследовании.
Объектом исследования является система социально-политических отношений, возникших в процессе реформирования российского общества в изучаемый период.
Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты организации и деятельности российских
8
органов местного самоуправления второй половины XIX в., нашедшие отражение в юридической литературе, законодательстве и архивных документах рассматриваемого периода.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа политико-правовых взглядов и связанных с ними источников, российского законодательства рассматриваемого периода, а также практического опыта реформ местного самоуправления исследовать проблемы создания, организации, правового положения и деятельности земского и городского самоуправления. Реализация цели обусловила постановку и решение следующих задач:
• проследить развитие понятия местного самоуправления в юридической науке прошлого века;
• раскрыть и критически оценить основные идеи различных теорий соотношения государственного управления и местного самоуправления;
• выделить и проанализировать в качестве самостоятельного государственный (официальный) уровень политико-правового сознания, включающий мотивировку деятельности органов правительственной власти по вопросам местного самоуправления;
• выявить взаимовлияние теории и практики правового регулирования местного самоуправления;
• определить место земских и городских учреждений в общей системе государственного устройства России, особенности их правового положения, отношения с центральным правительством;
• проанализировать особенности формирования земских и городских учреждений на различных этапах развития законодательства;
• показать общее и особенное в законодательном регулировании земского и городского самоуправления;
• установить исторически-прогрессивное значение реформ местного самоуправления второй половины прошлого века.
Методологическую основу диссертации составили общефилософские и конкретно-научные методы изучения социальных и политико-правовых явлений, рассматриваемых в их историческом развитии. Особое значение для исследования имеют: принцип историзма, принцип связи исторического и логического, эмпирического и рационального, сравнительно-правовой метод, анализ терминологии, встречающейся в нормативно-правовых актах.
Теоретическую основу диссертации составили положения и выводы, сформулированные в отечественной государственно-правовой и историко-правовой науке, а также в ряде философских трудов отечественных ученых. Специфика темы исследования обусловила привлечение материала по общей теории государства и права, административному праву, а также некоторых материалов по теории местного самоуправления зарубежных стран.
Источниковедческую базу исследования составили несколько групп источников: 1) государственные законы; 2) комментарии к ним; 3) некоторые другие источники, дополняющие материал первых двух групп (акты органов земского и городского самоуправления, официальные отчеты должностных лиц, материалы делопроизводства губернской администрации и т.п.); 4) теоретические работы русских юристов по вопросам местного самоуправления; 5) воспоминания, описания и т.п. деятельности органов местного . самоуправления современниками изучаемых реформ.
10
Научная новизна исследования обусловлена самой постановкой проблемы. Диссертация является одной из первых попыток комплексного изучения теории и практики местного самоуправления в их историческом аспекте, исследования проблем создания, деятельности и эволюции двух форм российского местного самоуправления прошлого века. Впервые рассмотрены в совокупности теоретический и официальный уровни политико-правового сознания, их влияние на постановку и решение проблем местного самоуправления. Проведен юридический анализ законодательства о местном самоуправлении, дается сравнительная характеристика Земских Положений 1864 и 1890 гг. и Городовых Положений 1870 и 1892 гг. На этой основе охарактеризовано правовое положение земского и городского самоуправления. Показаны различные аспекты соотношения теории местного самоуправления с практикой его правового регулирования. Часть использованных при написании диссертации источников не опубликована и вводится в научный оборот впервые, что способствует развитию историко-правовой науки.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения:
• выделение характерных черт в понятии местного самоуправления в российской науке прошлого века основывалось на единстве конкретно-исторического и абстрактно-логического подходов;
• государственная теория самоуправления являлась господствующей в русской юридической науке;
• сложившиеся в науке теоретические представления о местном самоуправлении не оказали прямого влияния на российское законодательство;
11
• существовали значительные противоречия между законодательным закреплением прав местного самоуправления и фактическими возможностями их реализации в связи с первоначальным непризнанием государственного характера местного самоуправления;
• отсутствие у органов самоуправления необходимых властных полномочий затрудняло или делало невозможным осуществление многих из провозглашенных в Положении 1864 г. и Городовом Положении 1870 г. прав;
• положительным моментом реформ 1890 и 1892 гг. было законодательное включение земского и городского самоуправления в систему государственной власти, что позволило расширить властные функции местного самоуправления.
Практическая значимость исследования. Материалы и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в преподавании курсов истории политических и правовых учений и истории государства и права, при дальнейшей разработке данной темы, проведении научных исследований. Опыт законодательных реформ, рассмотренных в диссертации, может быть использован при разработке современного законодательства о местном самоуправлении.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование обсуждено и одобрено на заседании проблемно-исследовательской группы кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные идеи, теоретические положения и выводы диссертации получили отражение в опубликованных автором работах. Ряд выносимых на защиту положений изложен автором в выступлениях на
12
специализированных семинарах по основам местного самоуправления программы "TACIS-RAGS" (июль, ноябрь-декабрь 1994 г.), а также на VI научно-практической конференции "Верхнее Поочье" (март 1995 г.).
Структура диссертации определяется логикой и целью исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
13
ГЛАВА I.
Становление и развитие концепций местного самоуправления в России.
§ 1. Понятие местного самоуправления.
Проблемы местного самоуправления широко обсуждаются в настоящее время в научных кругах1, но их правильное решение зависит и от осмысления исторического опыта нашей страны.
Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя и выделяет его в отдельную сферу гражданской самостоятельности и активности, определяя, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти (статья 12).
Дискуссионность положения об исключении местного самоуправления из системы государственной власти не вызывает сомнений, особенно с учетом исторического опыта России, пережившей различные законодательные подходы к местному самоуправлению, признававшие в разное время и его негосударственный, и государственный характер, и в конце концов остановившиеся на последнем. Достоинства и недостатки обоих подходов нашли отражение в теории и на практике. Поэтому целью
1 См.: Васильев В. Не насаждать искусственно, дать прорасти из глубин жизни. (Заметки о научно-практической конференции в МГУ по вопросам местного самоуправления). //Российская федерация. -1994. - № 5. - С. 28-31.
14
настоящего исследования является рассмотрение не только теории, но и практики местного самоуправления второй половины XIX в.
Вопросы местного самоуправления были чрезвычайно важны для России прошлого века именно практически, хотя и не могли быть разрешены практикой. Практика должна была основываться на теории, построенной на исторических данных и сравнительном материале. Такой теории в России к моменту земской реформы 1864 г. не было. "Мы скудны теоретической разработкой вопроса о местном самоуправлении, которая дала бы каждому общественному деятелю ясное разумение идеи местного самоуправления", - писал в 70-е годы XIX в. известный ученый-юрист А.Д.Градовский2.
Теория самоуправления как результат изучения практики в России существовала лишь с последней четверти XIX в. Введение в ходе административных реформ новых форм управления, противоположных "канцелярскому делопроизводству и административному полновластию", происходило при отсутствии необходимой теоретической базы. От этого произошла неопределенность в понимании о самоуправлении.
Основное отличие земских учреждений от правительственных не было ни указано в законоположениях, ни объяснено наукой, ни известно по опыту. Необходимость теоретической разработки вопросов местного самоуправления была очевидна.
Так, неопределенность в вопросе, что же следует понимать под местным самоуправлением, приводила науку к невозможности верно определить время его возникновения в России, которое относили
2 Градовский А.Д. Системы местного самоуправления на Западе Европы и в России //Сборник государственных знаний. - Спб., 1878. - Т. V. - С. 76.
15
чуть ли не к XII веку3. Исследователи, находя в истории Руси того или иного периода административные явления с оттенком децентрализации, заключали, что это и есть то самоуправление, о котором зашла речь в 60-х годах XIX в.
Имеется достаточно много оснований считать, что земские и городские учреждения второй половины XIX в. существенно отличались не только по форме, но и по основным принципам своего устройства от всех существовавших до них в истории России местных учреждений.
Прежде всего, впервые лишь с 1864 г. можно вести речь о местном самоуправлении, а не о государственном управлении местными делами, ибо и в XVI веке, когда местные миры избирали из своей среды "излюбленных людей", чтобы предоставить правительственной власти известное количество лиц, способных исполнять казенные поручения, и в XVIII в., когда екатерининское "Учреждение о губерниях" предоставляло губернским инстанциям, построенным на чисто бюрократическом начале, право контроля и руководства выборными уездными органами в зависимости от личного усмотрения наместника4, не было реализации основного принципа местного самоуправления, а именно - права местных властей, избранных всенародно, управлять местными делами без вмешательства центрального правительства.
Центральная и местная политика должны быть взаимосвязаны, но понятие самоуправления подразумевает, что в пределах более
3 Например, это утверждал М.Н.Покровский. См.: Покровский М.Н. Местное самоуправление в древней Руси //Мелкая земская единица. - Спб., б.г. - С. 186-239.
4 См.: Россия. Энциклопедический словарь. - Л., 1991. - С. 160-161.
16
широкой, общей структуры местные власти свободны сами решать и контролировать местную политику.
Итак, поскольку сам термин "самоуправление" являлся в российской науке и законодательстве далеко не ясным, отождествлялся с децентрализацией и выборным началом, важным является решение вопроса: можно ли было говорить о местном самоуправлении в различные периоды российской истории до введения в действие Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г?
Можно ли, например, временем возникновения самоуправления в России считать эпоху Ивана Грозного? Нам представляется, что нельзя. То самоуправление, которое было при Грозном, означало выбор людей на "государеву службу". Участие народа в местной администрации имело не характер права, а характер обязанности, возлагаемой государством на население.
Кроме того, главное было не столько в выборе или в назначении местных властей, и не столько в свойстве функций, исполняемых органами самоуправления или центрального управления, сколько в степени зависимости местных учреждений от центральной власти. Задачи земских учреждений Ивана Грозного были следующими: сбор государственных податей, ведение суда и полиции5. Таким образом, сущность того, что называлось земским самоуправлением в XVI в., состояла не в праве местного сообщества самостоятельно решать все местные вопросы, а в его обязанности исполнять "приказные" государственные поручения, выбирая из
5 См.: Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций в трех книгах. - Кн. 2. - М., 1993. - С. 98.
17
своей среды ответственных исполнителей "государева дела". Это был особый вид государственной службы.
В эпоху Екатерины II, приводимую часто в доказательство существования уже тогда местного самоуправления, не было собственно местного самоуправления, а была та же служба по выборам, когда дворянские и городские общества поставляли чиновников на службу государству. Но главное, что все созданные Екатериной II учреждения оставались изолированы от основной массы русского населения, от многомиллионного крестьянства, скованного и обезличенного ярмом крепостного права.
Не только проблематика времени возникновения местного самоуправления в России заставляет нас обращаться к его определению в науке прошлого века. Не менее важен вопрос понимания наукой сущности местного самоуправления, отражение которой можно было найти в его определениях.
Понятия самоуправления в XIX в. не было фактически ни в одной науке права, кроме русской и немецкой. Во Франции для выражения самоуправления общин употреблялись слова "автономия", "свобода общины", "децентрализация". Хотя терминологически слово "самоуправление" восходит к английскому "self government", в самой Англии то, что относила к нему европейская наука, не носило такого названия, а имело специальные названия управления приходов, городов, графств и т.п.
Хронологически германская наука права в изучении вопросов местного самоуправления опережала российскую. В соответствии с намеченным аспектом исследования и учитывая тот факт, что теоретические разработки русских ученых в значительной части |
