Введение
to
~ Актуальность исследования. Управляющее и организующее воздействие го-
сударства на социальную действительность с целью преодоления разрыва между гражданским обществом и политической системой, предупреждения конфликтов выступает сегодня мировой тенденцией. В современный период все чаще возникает вопрос о роли того или иного органа в государственном управлении. Особенно это существенно в российских условиях динамичных преобразований в структуре государственного механизма, когда требуется четкое представление о системе государственных органов.
Становление рыночных экономических отношений в России вызывает необходимость видоизменения механизма государственного регулирования внешнеэкономической деятельности. Таможенная система России в этом механизме представляет собой один из основных инструментов, обеспечивающих необходимое взаимодействие национальной экономики с мировым хозяйством. Такое взаимодействие направок лено на участие в международном разделении труда и способствует оптимальной конкуренции между отечественными и иностранными производителями на внутреннем и внешнем рынках. Современная таможенная система должна обладать способностью быстро адаптироваться к новым требованиям и гармонично соединять в своей деятельности экономические и административно-правовые средства регулирования.
Проблема выяснения места и роли таможенных органов в механизме государства на современном этапе вызывает не только теоретический, но и практический интерес. Фундаментальные преобразования в экономической и политической жизни российского общества со всей определенностью ставят на повестку дня вопрос о необходимости коренного пересмотра роли и места властных структур в системе жизнеобеспечения общества, особенно в экономической и социальной сферах.
Поиск рациональной модели органа исполнительной власти в сфере таможен- ного дела, оптимизация его функций, форм и методов управления в этой ситуации представляют важное направление научного анализа административно-правовых аспектов управления в этой области. Реализация этой исследовательской задачи возможна путем переосмысления отечественного опыта, а также критического анализа
моделей организации таможенных органов в различных странах. Особенности развития законодательства о таможенных органах в зарубежных государствах отражают своеобразие их исторического развития, государственно-правовых форм и политического строя. Не менее важный аспект - это практическая организация деятельности таможенных органов, от которой в значительной степени зависит эффективность их работы. Органично связан с этим вопрос о предметах ведения и полномочиях таможенных органов, которые определяют характер этих институтов власти.
В связи с тем, что система таможенных органов в России достаточно молода, потребность в анализе зарубежного опыта с целью выявления общих закономерностей их деятельности и специфики их организации в конкретных странах, в исследование нормативно-правовой базы их деятельности очевидна. Обобщение опыта путем сравнительного анализа и формирование пределов достаточности его использования представляются чрезвычайно актуальными.
Степень разработанности проблемы. Проблема места и роли таможенных органов в механизме государства непосредственно рассматривалась в диссертационном исследовании В.М. Зябкиным.1 Однако им были затронуты лишь правоохранительные аспекты деятельности таможенных органов и упущена из виду ее экономическая составляющая. Кроме того, по нашему мнению, в работах исследователей правового статуса таможенных органов2 не достаточно подробно рассмотрены вопросы положения таможенных органов в системе механизма государства, взаимодействия таможенных органов с другими его элементами. Указанными авторами в силу объективных причин (прежде всего, времени написания) не могли быть оценены результаты выполнения Целевой программы развития таможенной службы в 1996-1997 гг. и на период до 2000г., учтены новые условия функционирования таможенных органов, особенности процесса их модернизации, произошедшие за последние два года изменения нормативно-правовой базы. Следует также отметить, что отечественные исследователи практически не обращались к зарубежному опыту организации и реформирования таможенной службы. В той или иной мере эти вопросы затрагивались А.Н.
Зябкий В.М. Таможенные органы в механизме российского государства (теоретико-правовой аспект). Дис. к.ю.н. -СПб, 2000.
2 Новокшонов И.Б. Административно-правовой статус таможенных органов РФ. Дис. к.ю.н. - М., 1999; Суслов Н.А. Система таможенных органов РФ. Административно-правовой статус и проблемы его совершенствования. Дис. к.ю.н. -М, 1999.
Козыриным.3 Однако в рамках избранной им темы невозможно было провести ком-плексный анализ зарубежного опыта в области организации управления таможенными органами, их модернизации.
Объект исследования составляет система таможенных органов, взаимодействующая с другими государственными органами в механизме государства.
Предметом исследования является структура и механизм функционирования системы таможенных органов РФ и зарубежных стран как целостной системы выполняющей задачи по обеспечению экономической безопасности государств и борьбе с таможенными правонарушениями.
Целью исследования является поиск наиболее эффективной модели таможенной службы, позволяющей решать функциональные задачи в принципиально новых условиях деятельности: глобализации внешней торговли и структурной перестройки экономической, социальной, политической и духовной сфер жизни российского общества. Цель исследования конкретизируется в решении следующих задач:
1. Комплексное рассмотрение места таможенных органов в системе механиз- ма разных государств, различных направлений деятельности таможенных органов.
2. Обобщение и осмысление состояния научной разработки данной проблемы с учетом современных тенденций развития российской государственности.
3. Анализ условий факторов, влияющих на состояние таможенного дела, его субъектов и нормативно-правовой базы и выбор концептуальных решений в области устройства таможенного дела в России; выделение приоритетных направлений его развития.
4. Оценка состояния и возможностей ресурсов такой подсистемы органов исполнительной власти как таможенные органы. Поиск оптимальных структурных и функциональных составляющих системы таможенных органов России, определение направлений их взаимодействия с другими элементами механизма государства.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют как общенаучные методы познания, такие как системный, компаративный, исторический, социологический, так и частнонаучные правовые методы: технико-юридический, ме-
Козырин А,Н. Правовое регулирование таможенно-тарифного механизма: сравнительное исследование. Дис. д.ю.н. -М., 1994.
тод правового моделирования, формально-юридический. Научная новизна настоящей диссертации состоит в следующем:
1. в рассмотрении эволюции правового статуса таможенных органов как элемента системы механизма государства, тесно связанного с другими государственными органами, в условиях глобализации;
2. в выявлении общих закономерностей и специфических черт в административно-правовом статусе таможенных органов в механизмах государства различных стран;
3. в определении границ возможного использования зарубежных моделей для применения их в России;
4. в целостном исследовании тенденций развития таможенных органов государств переходного типа, не имеющих развитого гражданского общества;
5. в поиске оптимальной модели организации и управления таможенной службой РФ.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Механизм государства функционирует как целостная система, состоящая из разноуровневых подсистем - различных систем государственных органов. Системообразующими факторами при этом выступают, прежде всего, функциональная общность и организационно-правовые принципы деятельности.
Для осуществления деятельности оперативного характера, связанной с традиционными формами участия государства во внешнеэкономических связях, к числу которых относится и осуществление таможенной политики, создаются специальные звенья разветвленной системы исполнительной власти (министерства, комитеты, комиссии, управления и др.), имеющие довольно строгую монофункциональную направленность. Таможенные органы можно определить как государственные органы, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в специальной сфере государственного управления, связанной с пропуском через государственную границу различного рода грузов, в том числе багажа и почтовых отправлений, валюты и валютных ценностей, а также транспортных средств, служащих средством перевозки пассажиров и грузов. Таможенных органы обладает внутренними системообразующими свойствами, прежде всего единством целей, задач, функций, принципов ор-
ганизации деятельности, учитывающих особенности государственного устройства. Анализ всей совокупности функций таможенных органов позволяет сделать вывод о наличии трех основных направлений их деятельности: регулирующая функция; экономическая функция, частью которой является фискальная; правоохранительная деятельность.
2. Процесс формирования национальных бюрократических структур и государственных служб имеет свою специфику в различных странах мира, что объясняется особенностями исторического, экономического и культурного развития, влиявшего на характер и темпы эволюции государств. Организация таможенных органов каждой страны также имеет свои особенности, во многом обусловленные историческим опытом внешнеэкономических связей государств, традициями управления экономикой и ВЭД, устройством системы исполнительных органов и т.п. Основное отличие в организации таможенного дела сводится к приоритетам таможенной политики, то есть к вопросам назначения таможенной службы, и, следовательно, определяет специфику организации самих таможенных органов и, прежде всего, их административную подчиненность.
Современное развитие таможенного дела характеризуется ярко выраженной тенденцией к интеграции, унификации. Показательным примером в этом плане является изменение концепции таможенного дела в странах-членах ЕС, появление наднациональных таможенных органов. Эти процессы приводят к значительным преобразованиям в национальных таможенных службах.
За последние десять лет таможенные службы зарубежных государств накопили огромный опыт модернизации и развития таможенного регулирования. Этот опыт сконцентрирован в национальных законах и практике их применения. Анализ зарубежного опыта с точки зрения применимости конкретных мер в России позволил определить как позитивные, так и негативные тенденции этого процесса.
3. Анализ мировой практики таможенного регулирования позволяет прогнозировать значительные перемены в сфере таможенной деятельности в ближайшие годы, которые в обобщенном виде можно охарактеризовать следующими положениями:
1. изменения в области международной торговли (рост товарооборота, снижение общего уровня пошлин, повышение роли нетарифного регулирования).
8
2. изменение роли таможенной службы, связанное со следующими обстоя- тельствами:
увеличением сложности и расширением спектра требований, предъявляемых к таможенным службам, связанных с необходимостью повышения эффективности контроля за перемещением товаров через национальные границы;
повышением ответственности таможенных органов всех уровней за проведение сборов косвенных налогов и акцизных сборов, их полноту;
возрастанием влияния таможенных служб на формирование политики торговых отношений, социальной защиты населения, развития промышленности;
необходимостью представительства таможни в правительствах для обеспечения более эффективного контроля за экспортом;
возрастанием значения таможенной службы в борьбе с коммерческой фальсификацией;
необходимостью совершенствования методов борьбы с контрабандой, нелегальной торговлей наркотиками и другими преступлениями.
В мире наблюдается поиск новых путей протекционизма в связи с действующим для стран-членов ВТО запретом защиты национального производителя с помощью внутренних налогов (различного рода льготы, государственное финансирование, страхование). Активно развивается административное регулирование импорта, хотя квотирование уходит постепенно на второй план. Государствами все чаще вводятся дополнительные барьеры для ввоза конкурирующих товаров - стандартизация, сертификация, лицензирование. Все большую роль в процессе разработки и реализации таможенной политики государств играют международные организации.
4. Повышение роли центрального таможенного органа России путем придания ему самостоятельного статуса федерального органа исполнительной власти следует признать вполне оправданным. Это было связано с беспрецедентным переходом страны от плановой государственной экономики и политики закрытости к свободным рыночным отношениям, в том числе во внешнеторговой сфере. При этом потребовалось создание органа, способного разработать принципиально новое таможенное законодательство и осуществить его реализацию, провести масштабные организационные мероприятия по перестройке существующей системы таможенных органов, взи-
мать и перечислять в бюджет страны таможенные платежи, осуществлять борьбу с правонарушениями во внешнеторговой сфере.
Выполнение возложенных на таможенные органы задач осуществляется в условиях сложной обстановки, на которую в значительной степени оказывают влияние общая экономическая ситуация в стране, несовершенство нормативно-правовой базы, «прозрачность» границ, усиление активности организованной преступности в части контроля ВЭД, проникновение криминала в государственные структуры. Острота накопившихся в сфере таможенного регулирования проблем потребовала от Президента РФ, Правительства РФ, ГТК РФ принятия целого комплекса реорганизационных мер. Мероприятия, проводимые в целях совершенствования деятельности таможенных органов РФ, складываются в единую программу модернизации таможенных органов.
5. Поиск оптимальной модели организации таможенной службы в России предполагает изменение системы таможенного администрирования, реструктуризацию, внедрение в практику деятельности прогрессивных таможенных технологий, реализацию кадровой политики, направленной на обеспечение таможенной службы высококвалифицированными специалистами.
6. Комплексное изучение состояния российской таможенной службы на современном этапе позволяет сформулировать конкретные предложения, касающиеся совершенствования ее деятельности с учетом мировых тенденций развития таможенного дела: улучшение использования таможенно-тарифных механизмов регулирования ВЭД, модернизация технологий таможенного оформления, повышение эффективности правоохранительной деятельности. Кроме этого следует отметить необходимость совершенствования нормативно-правовых основ деятельности российских таможенных органов, развития взаимодействия таможенных органов с другими элементами механизма государства.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования, основные теоретические положения, и практические рекомендации прошли апробацию в процессе проведения занятий по курсу «Теория государства и права» в Российской таможенной академии, в выступлении автора по проблеме повышения эффективности деятельности таможенных органов на заседании «круглого стола» в ходе научно-практической конференции «Роль и место таможенной службы России в развитии
10
экономики и обеспечении экономической безопасности страны в условиях глобализации внешней торговли» в Российской таможенной академии (г. Люберцы, 19 октября 2001г.), а также в публикациях по теме исследования.
Практическая значимость. Результаты исследования могут быть использованы в разработке и обосновании предложений по повышению эффективности государственной политики в области таможенного дела, в работе по оптимизации современной системы таможенных органов, совершенствованию их структуры; выводы и обобщения автора могут использоваться в учебном процессе, системе подготовки и переподготовки таможенных служащих.
Диссертация выполнена в соответствии с требованиями, установленными ВАК. Структура диссертации определена в соответствии с поставленными целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии.
11
Глава I. Теоретико-методологические основы анализа правового статуса
таможенных органов в механизме государства 1.1. Методологические принципы спецификации места и роли таможенной службы в системе органов государственной власти
В процессе политических и экономических преобразований российского общества существенно возрастает регулирующее воздействие институтов государственной власти, призванных адаптировать различные сферы жизни общества к новым условиям функционирования. Генерирование социальных изменений по традиции в России осуществляется сверху, что заметно повышает роль в этом процессе механизма государства, определяющего вектор преобразований.
Механизм российского государства в этих условиях становится тем инструментом, который может и должен обеспечивать постепенный и плавный (без социальных взрывов и потрясений) переход России к правовому демократическому государству с рыночной системой хозяйствования. На государственные органы, составляющие в своей совокупности и единстве механизм государства, возлагается выполнение многих важнейших функций, в том числе и обеспечение экономический и политической безопасности страны, борьба с преступностью, защита национальных интересов на мировой арене. Эти функции реализуются, в том числе, и таможенными органами, которые, составляя единую систему, призваны обеспечить стабильность и правопорядок в области ВЭД.
Выявление места и роли таможенных органов в системе государственной власти предполагает восхождение от абстрактного к конкретному, движение от общего к частному, где общим будет выступать понятие "механизм государства", а частным "таможенные органы".
Для того чтобы определить место таможенных органов в системе механизма государства и определить их роль в его функционировании, необходимо ответить на следующие вопросы:
1. В какой сфере государственного управления данные государственные органы функционируют, какова их организационно-правовая форма, с какими государст-
12
венными органами они взаимодействуют при осуществлении своих функций? Это определит место таможенных органов в системе механизма государства.
2. Каков административно-правовой статус, какие цели и задачи ставит государство перед данной структурой, каковы ее функции? Это позволит выявить роль таможенных органов в функционировании механизма государства.
3. Какими приемами, методами и средствами пользуются таможенные органы для реализации своих функций? Это раскрывает правовую основу, правовую регламентацию, правовое закрепление места и роли таможенных органов в механизме государства.
Понятие «государственный механизм» или «механизм государства» было введено в научный оборот с середины 50-х годов и относится к сущностно оспариваемым. И по сей день о нем ведутся споры, нет единой точки зрения по его формулировке. Введение этой категории в научный оборот было поначалу лишь не очень удачной попыткой разнообразить «язык науки», так как зачастую понятие «государственный механизм» употреблялось как синоним понятия «государственный аппарат». Ряд ученых-правоведов в своих работах тех лет упоминали понятие «государственный механизм» наряду с понятием «государственный аппарат», либо чередуя их как однозначные по содержанию, либо в качестве дополнения, уточнения.4 При этом государственный аппарат определялся в основном как «совокупность государственных органов».5 В этом практически все ведущие ученые были едины. Однако некоторые определяли государственный аппарат как «совокупность сотрудников (т.е. людей, а не органов - Н.П.) учреждений, организаций какой-либо области управления», либо как понятие, имеющее два приведенных выше значения.6
Впервые попытка разграничить эти два понятия - «государственный аппарат» и «государственный механизм» была предпринята Ю.М. Козловым, который под понятием «государственный механизм» объединял все органы (организации), непосредственно или опосредованно участвующие в принятии государственных решений. В ча-
Петров Г.И. О понятии органа государственной власти в СССР// Вестник ЛГУ.№5, серия Философия, экономика, право. Вып. 1, 1956, с.76; Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. - М., 1954, с. 10.
5 Копейчиков В.В. Механизм советского государства.- М.,1968, с.31-32.
* Большая советская энциклопедия, - М.: Советская энциклопедия, 1970, Т.2, С.131; Советский энциклопедический словарь. - М.: Советская энциклопедия, 1985, с.69.; Ожегов СИ., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. - М.: Азбуковник, 1998, с.27.
13
стности, он исходил из того, что коль скоро общественные организации (профсоюзы) играют значительную роль в управлении государством, следовательно, они также являются частью государственного механизма, что же касается государственного аппарата, то эта категория значительно уже, ибо включает только государственные институты.7
Комплексное же исследование этой проблемы было впервые предпринято В.В. Копейчиковым в работе «Механизм советского государства». И хотя указанная работа, вышедшая в свет в 1968г., во многом устарела, однако под «идеологическим налетом», обязательным для того времени, просматриваются выводы, не потерявшие своей актуальности и сегодня.
Во-первых, по мнению В.В. Копейчикова, понятия «механизм государства» и «государственный аппарат» не идентичны. «Механизм государства включает в себя всю (курсив мой - Н.П.) систему... государственных организаций... Государственные организации делятся на органы государства, государственные предприятия и государственные учреждения».8 В.В. Копейчиков считает, что «органы... государства в своей совокупности составляют государственный аппарат в собственном смысле слова».9 По его мнению, хотя эти два понятия связаны между собой, каждое из них вполне самостоятельно. По своему объему, - считает В.В. Копейчиков, - понятие «механизм государства» значительно шире понятия «государственный аппарат».
Во-вторых, виды государственных организаций различаются по тому, какие функции они осуществляют, какими правомочиями обладают. Такой вывод можно сделать при рассмотрении приводимых автором определений каждого из видов государственных организаций. Так, по мнению В.В. Копейчикова, «основным назначением государственных органов является осуществление государственного руководства в отношении подчиненных им государственных организаций. В этих целях органы государства наделены специальными властными полномочиями по руководству, которые находят свое выражение в их компетенции».10 В.В. Копейчиков считает, что обладание государственно-властными полномочиями (курсив мой - Н.П.) является наиболее отличительным признаком государственных органов. Входящие в механизм го-
7 Козлов Ю.М. Органы государственного управления,- М., 1960, с.5-6.
8 В.В. Копейчиков. Указ. соч., с.ЗО.
9 В.В. Копейчиков. Указ. соч., с.31.
14
сударства, - отмечает В.В. Копейчиков, - это такие государственные организации, которые под руководством государственных органов практически осуществляют функции государства в сфере производственной деятельности (предприятия) или деятельности, непосредственно не связанной с созданием материальных ценностей (учреждения).11 Следовательно, по мнению автора, механизм государства, состоит из государственных органов, государственных предприятий и учреждений, первые из которых, обладая государственно-властными полномочиями, руководят последними, последние же осуществляют функции государства (производственные и непроизводственные). Некоторые противники данной точки зрения могли бы обратить внимание на известную статичность дефиниций, на оправданный в то время и лишь частично приемлемый в современных условиях акцент на производственные функции государства, функции в сфере социально-культурного строительства. Однако при рассмотрении феномена государства с сугубо теоретических позиций, необходимо учитывать все исторические формы деятельности государства, а не только трансформацию его функций на современном этапе.
Иная интерпретация механизма государства представлена С.С. Алексеевым, который расширяет понятие государственного аппарата, включая в него, помимо государственных органов, еще и государственные учреждения и организации, осуществляющие «практическую работу по реализации управленческо-обеспечительной и охранной функций государства».12 То есть автор полагает, что два понятия «государственный аппарат» и «механизм государства» «по своей основе совпадают».13 Подобный подход позволяет взглянуть на механизм государства не в статике, а в динамике. Термин «механизм» применительно к осуществлению государственной власти может нести особую смысловую нагрузку. По мнению С.С. Алексеева, «механизм - это всегда некая функциональная характеристика объекта. Поэтому его следует использовать не для структурного описания системы государственных органов, а для уяснения функциональной специфики различных частей (подсистем) и элементов государст-
10 В.В. Копейчиков, Указ. соч., с.31. 1' Там же
Алексеев С.С. Теория государства и права (начальный курс). - М.,1993, с. 34-35. 13 Там же
15
венного аппарата» . «Термин «механизм» лишь оттеняет целостность аппарата, его нацеленность на деятельность, на достижение известного результата».15
Эту мысль развивает и выводит на качественно новый уровень В.В. Лазарев: «Изучение механизма в статике не дает должных результатов. Только его функционирование обнажает соответствующие цели, роль и значение отдельных органов и составных частей».16 Широкое понимание понятия «механизм государства» дает основание автору разделить данное понятия на два более узких по значению: собственно механизм государства (статика) и механизм функционирования государства (динамика), что и было им сделано. Механизм государства в статике — это совокупность органов, осуществляющих управление обществом, реализующих основные направления государственной деятельности.17 В механизм государства (в этом значении) входят законодательные органы, исполнительные органы, судебные органы, а также силовые структуры, осуществляющие в случае необходимости меры принуждения (армия, внутренние войска, тюрьмы).18 Таким образом, то, что многими называлось государственным аппаратом, В.В. Лазарев определяет как механизм государства. Основное его назначение - управление обществом с помощью соответствующих структур, или властей, следовательно, государственные предприятия и учреждения в него входить не могут. «Под механизмом функционирования государства понимается вся совокупность внутренних факторов, институтов, средств, обеспечивающих действие составных частей государства и их взаимозависимости».19
Существуют также мнения, основывающиеся не на структурном и функциональном, а оперативном аспекте функционирования государства. Так, Э.П. Григонис определяет механизм государства как «способы, приемы, совокупность приемов или способов функционирования системы государственных органов (государственного аппарата), взаимосвязь и взаимодействие между собой его частей».20
14 См. Проблемы общей теории права и государства. Под ред. B.C. Нерсесянца. - М: Норма Инфра, 1990, с.566-567.
15 Алексеев С.С. Указ. соч., с.34-35.
16 Лазарев В.В. Теория государства и права, - М., 1992, с.57.
17 Общая теория государства и права п/р Лазарева В.В., - М.,1994, с.38.
18 Там же
19 Общая теория государства и права п/р Лазарева В.В., С.37.
20 Григонис Э.П. Органы внутренних дел в механизме государства. Дис. к.ю.н., - СПб, 1995, с. 43.
16
Ряд правоведов совсем не употребляют понятие «механизм государства». Они
. различают «государственный аппарат в узком смысле слова», как систему органов го-
ф
сударства, и «государственный аппарат в широком смысле слова», как систему ведущих организаций, составляющих вместе с органами государства единое целое.21 > Прежде чем перейти к изложению собственных воззрений на изучаемый фено-
I мен, несколько предварительных замечаний. Во-первых, введение в научный оборот
новой категории для объяснения, изучения уже известного феномена (в данном случае государства), оправдано лишь в том случае, когда это понятие позволяет объяс-! нить, изучить данное явление с новой стороны. А во-вторых, используемый понятий-
ный аппарат должен соответствовать современному значению, смыслу употребляемых слов.
В этой связи, использование большинством авторов понятия «механизм государства» для определения, характеристики государства только как совокупности государственных органов, созданных для реализации его задач и функций, недостаточно, ибо для этого применялось такое понятие как «государственный аппарат».22 0С Именно государственный аппарат представляет собой систему государственных ор-
ганов, с помощью которых осуществляется государственная власть, выполняются основные функции, достигаются стоящие перед государством на различных этапах развития цели и задачи, и которые наделены для этого государственно-властными полномочиями.
Однако, в научной и особенно учебной литературе, как указывалось «государственный механизм» и «государственный аппарат» часто представляются как идентичные понятия, то есть признаются совпадающими по объему и содержанию. Считается, что термин «механизм» лишь подчеркивает целостность аппарата, его направленность на результативную деятельность. В этой связи речь может идти о механизме государства в узком смысле.
Если же обратиться к семантике категории «механизм», то необходимо отметить, что он включает не только набор специальных элементов, но и их целевое на-?г значение, а также методы и способы функционирования. СИ. Ожегов дает определе-
ние слова «механизм» в первом значении как внутреннее устройство (система звень-
Лунев А.Е., Советский государственный аппарат. - М., 1972, с.4-6.
17
ев) машины, прибора, аппарата, приводящее их в действие. Второе же значение - это система, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности (государственный механизм).13
Как уже отмечалось, использование в правовой науке понятий с их общепринятым значением очень важно. Не менее значимо и уяснение сущности изучаемого феномена: у государства (как явления) есть характеристики, то есть наличие не только системы органов, но и функций, задач, для реализации которых собственно и созданы данные органы, а также способы, методы и средства (то есть порядок) осуществления этих функций.
Таким образом, опираясь на общепринятое значение слова «механизм» можно заключить, что механизм государства - это модельное понятие, введенное в научный оборот для обозначения системы элементов, определяющих порядок функционирования государства, как общественно-политического явления, то есть тех организаций, посредством которых осуществляются все функции государства. Эта система имеет сложную иерархическую структуру. Центральное место в этой системе элементов занимает государственный аппарат, наделенный специальными государственно-властными полномочиями, который обеспечивает реализацию государственной власти. «Наряду с государственным аппаратом в механизм государства включаются государственные учреждения, работа которых направлена на управление конкретной сферой деятельности и выполнение функций государства в этой сфере (например, в области образования, здравоохранения, науки и т.д.)»24, а также государственные предприятия, которые, как и государственные учреждения, не обладают властными полномочиями и создаются для осуществления деятельности, направленной на материальное производство, оказание различных услуг населению.
Итак, из вышеизложенного можно вывести следующие составляющие механизма государства:
1. государственные учреждения - организации, выполняющие функции государства, не связанные с материальным производством;
"' Теория государства и права п/р С.С, Алексеева. - М., 1985, с.47; С.С. Алексеев, Указ. соч., с.34.
23 Ожегов СИ., Шведова Н.Ю. Указ. соч., с.354.
24 Мухаев Р.Т. Теория государства и права. Учебник для ВУЗов. - М.: ПРИОР, 2001, с. 178. |
