Введение
Актуальность темы диссертационного исследования. За годы, прошедшие со дня принятия Конституции Российской Федерации, в нашей стране немало сделано для строительства демократического правового государства и гражданского общества, по реализации конституционных норм, имеющих концептуальное значение для новой России.
Несомненно, что именно к числу таких норм следует отнести положения, которые определяют основные черты местного самоуправления в Российской Федерации.
Местное самоуправление в нашей стране представляет собой одну из форм реализации принадлежащей народу власти. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории. Поэтому местное самоуправление по праву считается одной из фундаментальных основ российской системы народовластия и конституционного строя Российской Федерации1.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. определяет, что местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных мест-
1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации"// СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.
ных традиций1.
Местное самоуправление в Российской Федерации можно признать состоявшимся. В настоящее время около 17 тысяч территориальных образований имеют статус муниципальных, поскольку организованы на принципах самоуправления, имеют выборные органы, устав и собственный бюджет. На федеральном уровне практически создана законодательная основа, определяющая общие принципы организации местного самоуправления, регулирующая вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов, деятельности муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений, финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления и муниципальной службы. Активный процесс по формированию нормативной правовой базы местного самоуправления идет в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях.
Однако формирование полноценного местного самоуправления не(' завершено. В Российской Федерации имеются территории, население ко-j торых еще не реализовало свое конституционное право избирать и быть) избранным в органы местного самоуправления. В ряде случаев органы местного самоуправления не имеют реальной возможности выполнять свое основное предназначение - самостоятельно решать отнесенные к их ведению вопросы местного значения.
Это достаточно широкий круг повседневных, насущных вопросов по обеспечению нормальных условий жизнедеятельности каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом, реализации прав населения как субъекта власти и собственника муниципального имущества.
Законодательство не выделяет каких-либо вопросов местного значения по степени их важности. Однако не вызывает сомнения, что именно вопросы охраны общественного порядка могут быть названы в числе наи-
'СЗРФ. 1995. №35. Ст. 3506.
6 более важных вопросов местного значения.
Актуальность и острота вопросов охраны общественного порядка сегодня определяются достаточно высоким уровнем криминализации общественной жизни, обусловленной прежде всего негативными процессами, связанными с переходом к новым общественным отношениям: кризисными явлениями в экономике, не всегда объективным имущественным расслоением общества, ломкой старых механизмов социального управления, потерей у большинства граждан идейно-нравственных ориентиров, сформированных в советские годы, и другими, не менее болезненными спутниками переходного периода.
В последние годы наметилась тревожная тенденция увеличения тем-¦¦ пов прироста общего числа зарегистрированных преступлений (1998 г. - на
7,2%, 1999 г. - на 16, 3 %). Отмечается рост числа убийств, в том числе заказного характера, разбойных нападений, грабежей, преступлений эко-1 ¦# номической направленности, преступлений, связанных с незаконным обо-
ротом наркотиков и оружия. Серьезной проблемой, дестабилизирующей обстановку в стране и в первую очередь на Северном Кавказе и прилегающих к нему регионах, стал сепаратизм и связанные с ним проявления терроризма. Зарубежные и отечественные специалисты единодушно отмечают высокий уровень коррумпированности кадров органов власти и управления в России.
I, Борьба с преступностью требует больших сил и средств всех право-
I; охранительных органов, и прежде всего - органов внутренних дел. Поэто-
му в современных экономических условиях их усилия направляются в первую очередь на борьбу с терроризмом, организованной преступностью, нелегальным оборотом наркотиков и оружия. В результате чего остаются без Ш:\ должного внимания, может быть, не такие "яркие", но не менее важные,
направления деятельности - предупреждение и пресечение преступлений общеуголовного характера и нарушений общественного порядка, которые в своей массе значительно больше влияют на формирование состояния за-
i
v -
7
щищенности граждан и правопорядка в обществе.
Все это неминуемо приводит к снижению авторитета и, в конечном > итоге, еще более усугубляет сформировавшуюся в предыдущие годы от-
чужденность органов внутренних дел и населения.
Огромные резервы в решении названных проблем содержит в себе местное самоуправление.
Роль местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка определена статьей 132 Конституции Российской Федерации, установившей, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка.
Формы реализации данной функции могут быть разнообразными, ^ однако наиболее значимой из законодательно предусмотренных на сегодня
форм следует признать организацию муниципальных органов охраны общественного порядка1.
"*¦• Муниципальные органы охраны общественного порядка представ-
" ляют собой основной инструмент и наиболее действенное средство, с по-
: мощью которого органы местного самоуправления могут реально и само-
стоятельно решать возложенную на них задачу.
: В рекомендациях Конгресса местных и региональных властей Евро-
~ пы признается, что местные органы власти играют ключевую роль в борь-
: бе с преступностью на подведомственной территории, и поэтому органы
: власти на национальном уровне должны не только сотрудничать с ними,
-- но и передать местным органам власти соответствующие законодательные
и финансовые инструменты2. В развитие данного положения предлагается приложить необходимые усилия к созданию в Российской Федерации муниципальных сил правопорядка, действующих под контролем органов ме-** стного самоуправления с четко определенными полномочиями, при нали-
1 См.: п. 8 ч. 2 ст. б Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
2 Приняты Палатой Местных Властей Совета Европы 4 июня 1997 года в г. Страсбурге.
чии адекватных финансовых ресурсов, высокого уровня технического обеспечения и квалифицированного персонала, считая при этом, что службы такого типа имеют четкое представление о местных условиях и способ-ны к развитию сотрудничества и доверия со стороны местных властей и населения1.
Создание муниципальных органов охраны общественного порядка требует решения целого комплекса разнообразных проблем и, в первую очередь, - теоретических. Необходим глубокий научный анализ, позволяющий определить статус муниципальных сил правопорядка, сформировать правовые основы их организации, разработать механизм перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка.
Муниципальные органы охраны общественного порядка - абсолютно новые для российской правовой системы субъекты правоохранительной деятельности. Их создание позволит сформировать в Российской Федера- ции принципиально иную систему организации охраны общественного порядка, основанную на сочетании элементов централизации и децентрализации, даст возможность органам местного самоуправления реализовать свое конституционное право самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка и, тем самым будет способствовать развитию местного самоуправления и укреплению правопорядка в нашей стране. Именно эти перспективы и определяют выбор темы данного диссертационного иссле-дования, его значимость и актуальность.
Степень научной разработанности темы. Проблема организации муниципальных органов охраны общественного порядка ввиду своей мно-гоаспектности на протяжении последнего десятилетия постоянно привлекала внимание широкого круга ученых и специалистов государственно- правовой сферы.
1 Статья 24 Заключительной декларации международной конференции "Роль местных властей в борьбе с преступностью", принятой 17 сентября 1999 года в г. Петрозаводске.
9
В той или иной степени вопросов осуществления органами местного самоуправления своих полномочий в области охраны общественного порядка касались ученые-правоведы и некоторые специалисты-практики, внесшие наибольший вклад в развитие отечественной теории муниципального права: С.А. Авакьян, А.Г. Воронин, А.А. Замотаев, В.В. Лазарев, А.И. Коваленко, Е.М. Ковешников, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, Б.И. Минц, И.И. Овчинников, Ю.А. Тихомиров, В.В. Таболин, В.И. Фадеев, Г.Х. Шахназаров, А.Н. Широков, Е.С. Шугрина, В.А. Ясюнас.
Исторический аспект рассматриваемой проблемы можно встретить в
работах: В.В. Баранова, А.В. Борисова, Т.М. Говоренковой, М.Г. Деткова,
А.Н. Дугина, Л.Е. Лаптевой, А.Я. Малыгина, Р.С. Мулукаева, Р.В. Нарбу-
# това, В.Ф. Некрасова, М.И. Сизикова, А.Е. Скрипелева, И.И. Смирнова,
показавших роль местных органов власти и управления (самоуправления)
в решении вопросов охраны порядка на различных этапах развития рос-
#¦; сийского государства.
В свете изучаемой темы бесспорно заслуживает самого пристального внимания опыт организации и деятельности муниципальной полиции зарубежных стран, описанный и достаточно глубоко проанализированный: Т.П. Андреященко, Я.М. БельсонОм, А.П. Герасимовым, В.М. Гиленсе-ным, А.В. Губановым, С. И. Князевым, Б.С. Крыловым, Г.С. Меркуровым, Ю.И. Осиповым, Е.И. Яковлевой, К.Л. Яковлевым.
Особый интерес в рамках данного исследования представляют труды ученых, в которых раскрывается сущность общественного порядка, и административно-правовой охраны общественных отношений, составляющей основное содержание деятельности рассматриваемых муниципальных органов: Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, В.М. Безденежных, М.И. Еропки-•#• на, Ю.М. Козлова, Н.Ф. Кузнецовой, Б.М. Лазарева, А.Ф. Майдыкова, В.М.
' Манохина, Д.К. Нечевина, В.И. Новоселова, B.C. Обидина, Л.Л. Попова, . Ф.С. Разаренова, Л.М. Рогозина, М.Я. Саввина, А.В. Серегина, А.И. Силаева, Г.А. Туманова, А.П. Шергина и других.
10
Однако наиболее предметно некоторые вопросы создания муниципальных органов охраны общественного порядка рассматривали отечест-
t венные ученые, имеющие непосредственное отношение к правоохрани-
тельной деятельности: С.А. Алексеев, В.П. Божьев, В.Н. Волохов, П.Я. Герцен, Н.Л. Гранат, Р.И. Денисов, В.П. Злотя, И.Н. Зубов, И.Ш. Килясха-нов, Л.М. Колодкин, Ф.Е. Колонтаевский, В.П. Кондрашов, А.П. Коренев, В.В. Лисицин, А.Я. Малыгин, Г.М. Миньковский, Н.П. Мышляев, В.В. Пронин, А.Н. Роша, В.Б. Рушайло, А.А. Савостин, П.П. Сергун, Ю.П. Соловей, П.П. Фатеев, В.К. Филатов, Е.Ю. Шихов и ряд других ученых.
Вместе с тем, не умаляя достигнутого, следует отметить, что, как правило, в работах названных авторов либо отражены отдельные аспекты ¦ проблемы организации муниципальных органов охраны общественного
порядка, либо содержатся рассуждения достаточно общего и постановочного характера. Глубокого, комплексного монографического исследования
Ш в этой области ранее не проводилось.
; В то же время практика государственного строительства свидетель-
ствует, что отсутствие таких исследований не только тормозит процесс
\ создания муниципальных сил правопорядка, но и существенно препятст-
: вует реализации в полном объеме конституционных полномочий органов
местного самоуправления.
Объект и предмет исследования. Объектом научного анализа является организация муниципальных органов охраны общественного порядка как предмет ведения местного самоуправления.
; Семантика позволяет понимать дефиницию "организация" как дей-
ствие по глаголу "организовывать" в значениях: учреждать, основывать, подготавливать, налаживать, устраивать, упорядочивать1. В науке чаще
*: всего термин "организация" рассматривают в управленческом аспекте,
имея в виду деятельность, направленную на упорядочение каких-либо со-
1 См.: Ожегов СИ., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп. -М., 1997. С. 458-459.
11
циальных процессов или образований (систем)1. Эта деятельность включает формирование функциональной и организационной структур, информа-ционное, кадровое, финансовое, материально-техническое и иное обеспечение данной системы. Поэтому в качестве предмета данного исследования рассматриваются правовые и организационные основы создания и деятельности в Российской Федерации муниципальных органов охраны обще-ственного порядка, а также процессы и явления социальной жизни, обусловливающие их функционирование.
Цели и задачи исследования. Предпринятое исследование имеет две взаимосвязанные цели: научную - изучение и формирование теоретических основ организации муниципальных органов охраны общественного Ў порядка, и прикладную - разработку научно обоснованной модели данных
органов.
Достижение указанных целей потребовало решения ряда теоретиче-* ских и научно-практических задач:
раскрыть с учетом современных научных взглядов, действующего . законодательства и реализуемой правоохранительной практики социаль-
;] ную сущность и содержание категорий: "общественный порядок", "обес-
; печение и охрана общественного порядка";
проанализировать опыт участия населения, органов местной власти и управления в решении задач охраны общественного порядка на различных этапах отечественной истории;
рассмотреть зарубежный опыт осуществления охраны общественного порядка и организации муниципальной полиции, изучить возможности его использования в современных отечественных условиях; ! исследовать природу, сущность и проблемы развития местного са-
1 См.: Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. - М., 1973. С. 221; Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. - М., 1986. С. 19; Теория управления в сфере правоохранительной деятельности: Учебник/ Под ред В.Д. Малкова. - М., 1990. С.133.
12
моуправления в Российской Федерации;
рассмотреть вопросы теории и практики осуществления охраны общественного порядка, определить соотношение полномочий органов государства и органов местного самоуправления в этой области;
изучить генезис и проблемы реализации функции охраны общественного порядка органами местного самоуправления;
раскрыть сущность и предназначение муниципальных сил правопорядка в современном российском обществе;
установить место муниципальных органов охраны общественного порядка в правоохранительной системе государства, формы разграничения полномочий и взаимодействия органов, осуществляющих охрану правопорядка в муниципальном образовании;
показать социальную роль, определить основные задачи и функции муниципальных органов охраны общественного порядка;
охарактеризовать общие принципы и содержание деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации;
определить приоритетные и оптимальную в современных условиях модели муниципальных органов охраны общественного порядка, их компетенцию и организационную основу;
рассмотреть статус службы и служащих муниципальных органов охраны общественного порядка, условия и порядок приема на службу, особенности ее прохождения;
изучить проблемы создания муниципальных органов охраны общественного порядка и перехода к децентрализованной системе охраны общественного порядка в муниципальных образованиях, определить возможные пути их решения.
Основной гипотезой исследования является предположение о том, что в Российской Федерации муниципальные органы охраны общественного порядка по своей социально-правовой природе должны представлять
13
собой правоохранительные формирования местного самоуправления, создаваемые органами местного самоуправления в целях реализации ими конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка.
Теоретическая и методологическая основа работы. Диссертационное исследование базируется на фундаментальных положениях общей теории права и теории социального управления, содержащихся в трудах С.С. Алексеева, В. Г. Афанасьева, Д.М. Гвишиани, В. Г. Афанасьева, Д.М. Гвишиани, Т. И. Заславской, В.Н. Кудрявцева, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной, Л.С. Явич и других видных российских ученых. Непосредственное влияние на формирование теоретических воззрений автора оказали научные работы отечественных ученых-правоведов конца XIX - начала XX века И.Е. Андриевского, Л.А. Велихова, П.Г. Виноградова, В.М. Гес-сена, В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова, А.Д. Градовского, П.П. Грон-ского, Н.М. Корку нова, В.Г. Пешкова, И.Т. Тарасова, а также ряда зарубежных ученых и специалистов в исследуемой области: Ж. Веделя, Д. Гар-нера, Т. Гоббса, Ф. Грегори, А. Д. Орси, В. Острома, А. Токвиля, В. Черси, Г. Хакена, Р. Хантера, Э. Харлофа и других.
В работе использованы достижения современной науки государственного управления, конституционного, административного и муниципального права.
Содержание и выводы диссертации базируются на анализе действующих нормативных правовых актов, документов, отражающих историю изучаемых вопросов, статистических материалов, результатов социологических исследовании.
Методологической основой исследования являются законы материалистической теории познания. Для решения поставленных научных задач применялась совокупность общенаучных методов и частнонаучных приемов: исторический, формально-логический, сравнительно-правовой анализ, конкретные социологические методы исследования и другие.
14
Научная обоснованность и достоверность положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, определяются глубиной тео-
. ретической проработки изучаемых проблем, многообразием используемых
методов и приемов исследования, репрезентативностью его результатов.
В процессе работы над диссертацией изучено 48 исторических документов, более 200 нормативных правовых актов, имеющих непосредственное отношение к теме исследования, проанализированы материалы заседаний Межведомственной комиссии при Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации по проблемам реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка и Межведомственной комиссии Со-^ вета безопасности Российской Федерации по защите прав граждан и обще-
ственной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией.
В целях изучения общественного мнения о состоянии и перспекти-
'*"' вах совершенствования охраны общественного порядка опрошено в Рес-
публике Карелия, Ставропольском крае, Иркутской, Новгородской Самарской и Саратовской областях общей сложностью 1800 человек, проинтервьюировано 155 глав муниципальных образований и руководителей подразделений муниципальной милиции. Кроме того, в работе использованы результаты опросов населения, проводимые ВЦИОМ в 1995-1999 годах, и
: содержательного анализа материалов центральной и региональной прессы
1 по рассматриваемой проблематике за указанный период.
Диссертационное исследование опирается также на данные автор-
I ского анализа 150 отзывов на проект федерального закона "Об основах ор-
ганизации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной стражи) в Российской Федерации", поступивших в МВД России от руководителей федеральных органов государственной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, научных учреждений и отдельных ученых.
15
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым монографическим исследованием, в котором на значительном фактическом, нормативном и теоретическом материале осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка проблемы организации муниципальных органов охраны общественного порядка.
В работе с новых методологических позиций раскрыты социальная сущность и содержание категорий: "общественный порядок", "обеспечение и охрана общественного порядка". Осуществлен содержательный анализ природы, сущности, проблем и перспектив развития местного самоуправления в Российской Федерации. Изучен отечественный и зарубежный опыт организации местных (муниципальных) сил правопорядка. Впервые вопросы истории охраны общественного порядка связаны с деятельностью институтов местного самоуправления. Проанализирована практика осуществления охраны общественного порядка в стране в целом и в муниципальных образованиях в частности. Определены компетенция государственных органов и органов местного самоуправления в данной области.
Впервые на уровне теории раскрыты сущность и предназначение муниципальных органов правопорядка в современном российском обществе, их социальная роль, основные функции и задачи. Установлены место муниципальных органов охраны общественного аорядка в правоохранительной системе государства, формы разграничения полномочий и взаимодействия органов, осуществляющих охрану правопорядка в муниципальном образовании. Определены общие принципы и содержание деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка.
Предложены наиболее перспективные и оптимальная для российских условий модели построения муниципальных органов правопорядка, определены их компетенция и организационные основы. Рассмотрен статус службы и служащих этих органов, внесены предложения по ее организационно-правовому регулированию. Исследованы проблемы создания муниципальных органов охраны общественного порядка и определены воз-
16
можные пути их решения. Сформулированы условия и предложена программа перехода к децентрализованной системе охраны общественного порядка в муниципальных образованиях.
Результаты исследования, выносимые на защиту. Анализ нормативных правовых актов, исторических документов, статистических материалов, результатов социологических исследований, отечественной и зарубежной научной литературы позволил объективно оценить происходящие в обществе процессы, сформулировать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту:
1. Законодательство Российской Федерации обоснованно относит осуществление охраны общественного порядка к вопросам местного значения и возлагает его на органы местного самоуправления. В это случае, под охраной общественного порядка должна пониматься деятельность (система организационных и правовых мер), осуществляемая в публичных (общественных) местах, по контролю за соблюдением норм поведения, непосредственной защите жизни, здоровья, чести и достоинства людей, интересов общества и государства.
2. В настоящее время из за отставания текущего законодательства от ряда основополагающих конституционных положений оказались нарушены отечественные традиции и фактически игнорируется богатый зарубежный опыт осуществления охраны общественного порядка, который свидетельствуют, о непременном проецировании системы власти и управления на правоохранительную систему государства, необходимости организации этой деятельности с учетом реально функционирующих институтов территориального (местного) самоуправления.
3. Отсутствие должного правового регулирования вопросов разграничения полномочий в области охраны общественного порядка между государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления затрудняет эффективную организацию охраны общественного порядка и взаимодействие субъектов этой деятельности, вызывает
17
опасность дезорганизации и безответственности в этой сфере социального управления.
Первым шагом по исправлению данной ситуации должно стать принятие федерального закона, регулирующего организацию охраны общественного порядка в Российской Федерации, разграничивающего полномочия и определяющего порядок взаимодействия субъектов этой деятельности, включая органы местного самоуправления.
4. Отсутствие на муниципальном уровне сил правопорядка, подчиненных органам местного самоуправления, фактически лишает последних возможности реализовать свое конституционное право на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка. Необходимость муниципализации органов охраны общественного порядка обусловлена не только требованиями законодательства, но и потребностью общества в таких правоохранительных органах, функции которых наиболее полно отвечали бы интересам населения и позволяли осуществлять социальный контроль за их деятельностью.
5. Под муниципальными органами охраны общественного порядка следует понимать правоохранительные формирования, создаваемые органами местного самоуправления, им подчиненные и контролируемые, финансируемые из средств местного бюджета, призванные защищать в пределах установленной компетенции на территориях обслуживаемых муниципальных образований жизнь, здоровье, права и свободы граждан, интересы населения соответствующей территории, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.
6. Муниципальные органы охраны общественного порядка как правоохранительные органы местного самоуправления не могут входить ни в какую систему государственных органов, в том числе в систему МВД России. В тоже время, в функциональном смысле они должны быть признаны в качестве самостоятельного субъекта общегосударственной системы охраны общественного порядка. Возможность наделения муниципальных ор-
|
