5 Введение
Актуальность темы исследования. Развитие демократического государства и становление гражданского общества в России неразрывно связаны с проблемой организации местного самоуправления. Демократизация публичной власти, усиление её эффективности и связи с гражданами, подконтрольность и подотчетность перед населением -основные направления реформирования всех уровней государственной и муниципальной власти.
Основные принципы организации и деятельности местного самоуправления закреплены Конституцией Российской Федерации. В её развитие был принят целый ряд нормативных правовых актов направленных на становление местного самоуправления. В их числе особое место занимал Федеральный закон № 154-ФЗ от 28.08. 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 21.07.2005).
Трудности реализации этого закона потребовали принятия подзаконных нормативных правовых актов, в частности Указов Президента Российской Федерации. В период с 1995 по 2003 год Конституционный Суд Российской Федерации многократно обращался к проблеме соответствия статей федерального закона № 154-ФЗ Конституции Российской Федерации. По подсчетам автора, за этот период было более тысячи обращений в Конституционный суд Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.
Однако, до принятия нового федерального закона № 131-ФЗ от 6.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сохранялась неурегулированность многих вопросов, связанных с функционированием местного самоуправления.
Появление нового федерального закона № 131-ФЗ вызвало к жизни новые проблемы правового характера. О проблемах, связанных с очередной
6
попыткой внедрить местное самоуправление в России, свидетельствует тот факт, что в новый федеральный закон № 131-ФЗ уже внесены многочисленные поправки и менялись сроки его окончательного введения в действие.
Изменения федерального законодательства о местном самоуправлении поставили ряд вопросов перед наукой и практикой. Среди них, очень важным является вопрос о судьбе тех правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, которые были сформулированы в отношении старого законодательства. Не менее важным, в теории муниципального права, является анализ правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации как источника муниципального права. Проблема осложняется тем фактом, что многие вопросы местного самоуправления регламентируются правовыми нормами из различных отраслей законодательства. В связи с этим исследование правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления представляет собой актуальную задачу науки конституционного и муниципального права.
Целью исследования является анализ тех правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, которые носят нормативно-правовой характер и являются источниками российского муниципального права.
В соответствии с этой целью ставятся следующие задачи:
- дать определение понятия правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации как источника российского муниципального права;
- провести классификацию правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления;
- проанализировать практику Конституционного Суда Российской Федерации и систематизировать правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по таким важным элементам местного самоуправления как: правовая основа местного самоуправления; территориальная основа местного самоуправления; организационная основа
7
местного самоуправления и финансово-экономическая основа местного самоуправления;
- показать роль правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации в развитии муниципального права.
Степень разработанности темы. Общие проблемы деятельности Конституционного Суда Российской Федерации были предметом исследования таких известных российских ученых как С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, А.А. Белкина, Н.С Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, В.М. Горшенева, С.А. Горшковой, Ф.А. Григорьева, Б.Л. Железнова, В.Т. Кабышева, Е.В. Колесникова, А.Н. Кокотова, Н.В. Краева, Г.И. Курдюкова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Л.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, Е.М. Малышевой, Н.И. Матузова, О.О. Миронова, А.С. Мордовец, Т.Г. Иорщаковой, Ш.И. Овсепян, В.Н. Осина, Ю.С. Решетова, М.С. Саликова, Б.А. Страшуна, А.Ю. Сунгурова, К.Б. Толкачева, А.Г. Хабибулина, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и др.
В последние годы появились специальные исследования правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации в различных областях конституционно-правового регулирования. Это прежде всего работы Брусина A.M.; Волковой Н.С; Романовой О.В.; Молотова А.В.; Бриксова В.В.; Сасова К.А.; Дорониной О.Н.; Лучина В.О.; Митюкова М.А.; Пепеляева С.Г.
Представляют интерес общетеоретические исследования правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, которые провели Бирюкова Л.Г.; Лагушкин А.В.; Казанков СП.
Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как одного из источников современного конституционного права исследованы в работах Бастен И.С.; Гаджиева Г.А.; Кряжкова В.А.; Кряжковой О.Н.; Лазарева В.В.; Лазарева Л.В.; Страшуна Б.А.; Эбзеева Б.С
Вместе с тем, несмотря на значительный интерес ученых к многогранной деятельности Конституционного Суда Российской Федерации,
8
большинство научных проблем находится в стадии острой дискуссии ', а ряд вопросов, пока не стал предметом специального исследования. Среди них проблема системного анализа правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.
Объектом диссертационного исследования являются решения Конституционного Суда Российской Федерации, которые содержат правовые позиции по вопросам местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования является изучение места и роли нормативных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации как источников муниципального права, а также анализ содержания правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по отдельным вопросам местного самоуправления.
Методологическую основу исследования составили разнообразные методы научного познания. В работе были использованы такие общенаучные методы как анализ и синтез, сравнение и обобщение, индукция и дедукция, системно-структурный и формально-логический. Исследование ряда конкретных вопросов проводилось при помощи исторического метода. Специфика диссертационного исследования определила широкое использование формально-юридического и сравнительно-правового методов.
Эмпирическую базу диссертации составили Конституция Российской Федерации, действующие нормативные правовые акты Российской Федерации, которые регулируют вопросы местного самоуправления, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, в которых содержатся правовые позиции по вопросам местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе впервые формулируется понятие нормативных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам
1 См.: Байтин М.И. О юридической природе решений Конституционного Суда РФ // Государство и право. 2006.№ 1.-С. 5-11.
9
местного самоуправления, которые рассматриваются как источники муниципального права и проводится их классификация. В работе также предпринимается одна из первых попыток, рассмотреть влияние наиболее важных нормативных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации на развитие правового регулирования правовой, территориальной, организационной и финансово-экономической основы местного самоуправления.
Положения, выносимые на защиту:
1. Условиями, при которых правовые позиции Конституционного Суда можно считать источником муниципального права, являются, во-первых, наличие обязательных юридических признаков, характерных для нормативных правовых актов. Из этого следует, что не все правовые позиции Конституционного Суда следует считать источником муниципального права. Можно согласиться с мнением, что некоторые правовые позиции Конституционного Суда содержат повышенную нормативность в сравнении с другими правовыми позициями Конституционного Суда. Автор предлагает называть такие правовые позиции Конституционного Суда - «нормативными правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации». Во-вторых, правовые позиции Конституционного Суда только тогда являются источником муниципального права, если они касаются норм общей части муниципального права. По мнению автора, общую часть муниципального права образуют нормы, устанавливающие правовые, территориальные, организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц. Если правовые позиции Конституционного Суда касаются норм особенной части муниципального права, которую образуют полномочия органов местного самоуправления в различных сферах обеспечения жизнедеятельности местного сообщества, то эти правовые позиции Конституционного Суда являются источниками других
10
отраслей права (административного, финансового, гражданского, экологического и т.п.).
2. В работе предлагается девять оснований для классификации правовых позиций Конституционного Суда по вопросам местного самоуправления. Наиболее сложными и спорными, с теоретической точки зрения, является деление правовых позиций Конституционного Суда по хронологии и по субъектам муниципально-правовых отношений.
Классификация правовых позиций Конституционного Суда по хронологии предполагает решение вопроса о судьбе правовых позиций Конституционного Суда, связанных с проверкой конституционности законов о местном самоуправлении, которые утратили силу. Дискуссионным является вопрос о возможности изменения правовых позиций самим Конституционным Судом. Конституционный Суд сформулировал свою позицию по данному вопросу в Постановлении от 21 декабря 2005 г №13-П. По мнению автора диссертационного исследования, изменение правовых позиций Конституционного Суда возможно в любом случае и не только в связи с изменением законодательства и практики правового регулирования, так как Конституция РФ содержит достаточное число внутренне противоречивых положений.
3. В диссертации проводится анализ проблемы определения круга субъектов муниципально-правовых отношений, которые могут обращаться в Конституционный Суд по вопросам местного самоуправления. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 года №7-П сформулирована очень важная правовая позиция, что не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления. Данная правовая позиция Конституционного Суда
11
оставляет много вопросов, которые, по мнению диссертанта, должны быть решены на законодательном уровне. В работе предлагается урегулировать основания, порядок и особенности обращения в Конституционный Суд Российской Федерации: а) населения муниципального образования, в виде различных форм непосредственной демократии и б) органов местного самоуправления и выборных должностных лиц муниципального образования.
4. При анализе правовых позиций Конституционного Суда по правовой основе местного самоуправления, выдвигается предложение, рассматривать в качестве источников муниципального права следующие правовые позиции. Во-первых, это правовые позиции Конституционного Суда по толкованию норм Конституции РФ и толкованию общепризнанных принципов и норм международного права. Во-вторых, это правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, связанные с проверкой конституционности отдельных норм законодательства в сфере местного самоуправления, которые имеют явно выраженный нормативный характер и оказывают принципиальное регулирующее воздействие на законодательные органы, органы исполнительной власти и на органы местного самоуправления.
5. Несмотря на изменение подхода к территориальной организации местного самоуправления в Федеральном законе №131-Ф3, остается в силе правовая позиция Конституционного Суда сформулированная в Постановлении от 16 октября 1997 года №14-П о том, что несмотря на все существующие отличия территорий муниципальных образований они в правовом отношении равны и пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями.
6. Наибольшее влияние нормативные правовые позиции Конституционного Суда РФ, по мнению автора, оказали на совершенствование правового регулирования организационной и финансово-экономической основы местного самоуправления. Конституционный Суд Российской Федерации
12
сформулировал целый ряд нормативных правовых позиций по понятию органа местного самоуправлении применительно к должностным лицам местного самоуправления; по установлению наименования органов местного самоуправления; по возможности создания иных муниципальных органов; по необходимости создания представительного органа и по многим другим вопросам правового регулирования статуса органов местного самоуправления. Не менее важными являются многочисленные нормативные правовые позиции Конституционного Суда, в которых рассматриваются конституционные основы финансовой самостоятельности местного самоуправления, юридической природы местных бюджетов, принципов межбюджетных отношений, регулирования налогов и сборов.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования состоит в том, что, во-первых, в дополнение к существующей законодательной базе в сфере муниципального права в работе в систематизированном виде представлены позиции Конституционного Суда Российской Федерации, оказывающие дополнительное нормативное регулирование и которые, безусловно, необходимо учитывать при правоприменении. Во-вторых, представлена классификация позиций Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления, что важно как при правоприменении, так и при научном исследовании специальных норм муниципального права.
Апробация результатов диссертационного исследования. Положения, выносимые на защиту, докладывались на научных и научно-практических конференциях, в частности на конференции молодых ученых, посвященной 200-летию Казанского государственного университета, использовалась автором в его практической деятельности при судопроизводстве, обосновывая доводы обращений в суды позициями выраженными Конституционным Судом Российской Федерации, в обращениях о разъяснении, направленных непосредственно в
13
Конституционный Суд Российской Федерации, были опубликованы в виде научных статей и других публикаций. Апробация результатов систематизации и классификации были использованы автором при разработке базы данных нормативных актов: «Правовая информационная система «ПРИС»».
14
Глава 1. Понятие и виды правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации как источника российского муниципального права
§1. Понятие и правовая природа правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации как источника российского муниципального права
Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации -это новое и важное явление российской правовой действительности, появление которой обусловлено, прежде всего, той ролью, которую играет Конституционный Суд РФ в современных условиях, а также юридической силой его решения. М.С. Саликов считает, что правовые позиции представляют собой совершенно новый феномен в российской правовой системе.1
Законодательно термин «правовая позиция Конституционного Суда» был введен ст. 29 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — Закон о Конституционном Суде), согласно которой правовая позиция Суда выражается в соответствующих его решениях. Упоминание о правовой позиции имеется также в ст. 73 названного Закона, устанавливающей, что «в случае, если большинство участвующих в заседании палаты судей склоняются к необходимости принять решение, не соответствующее правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда РФ, дело передается на рассмотрение в пленарное заседание».2
Решением Конституционного Суда является облеченный в установленную законом форму правовой акт, которым Конституционный Суд в пределах своей компетенции выражает свою волю посредством
1 Конституционный судебный процесс / Отв. ред. М.С. Саликов. М., 2003, С. 175.
2 Н.С. Волкова, Т.Я. Хабриева. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и парламент. // Изд- во НОРМА. М., 2005. С. 30.
15
констатации юридически значимых фактов и изложения выводов как государственно-властных велений.1
Определяя компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, Конституция РФ исходит из обязанности ее осуществления в специфической форме правосудия - конституционном судопроизводстве и поэтому устанавливает основные признаки этой формы, а именно: круг предметов проверки и инициаторов рассмотрения дел, связанные с этим виды процедур и юридические последствия принимаемых решений.2
В соответствии со статьей 2 Закона о Конституционном Суде полномочия, порядок образования и деятельности последнего определяются Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным конституционным законом.
В соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд РФ наделен следующими исключительными полномочиями:
1. Решать дела о соответствии Конституции Российской Федерации следующих правовых актов:
1) федеральных законов;
2) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации;
3) нормативных правовых актов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
4) нормативных правовых актов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации;
5) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации;
1 Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991:2001): Очерки теории и практики. М.: «Городец-издат», 2001.С. 104-105.
2Якупова Г.М. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации в сфере охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина: Автореф. дисс. на соиск. ученой степени канд. юрид. наук. М, 2004.
16
6) отдельных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (в том числе региональных конституций, уставов, законов), изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
7) договоров между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
8) договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
9) не вступивших в силу международных договоров Российской Феде рации.
2. Разрешать споры о компетенции:
1) между федеральными органами государственной власти;
2) между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
3) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.
3. Проверять конституционность закона, применяемого или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам на нарушения конституционных прав граждан и по запросам судов.
4. Давать толкование Конституции РФ.
5. Давать заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинений в адрес Президента России в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
6. Выступать с законодательной инициативой по вопросам своего ведения.
17
7. Конституционный Суд также может осуществлять иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и федеральными конституционными законами, а также заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Феде рации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля.
Решения Конституционного Суда всегда излагается в письменной форме в виде отдельного документа и должно соответствовать атрибутам, установленным федеральным конституционным законом о Конституционном Суде. Оно имеет следующую структуру. В водной части излагаются сведения об условиях рассмотрения дела. В мотивировочной (описательной) части раскрывается существо вопроса, а именно приводятся фактические обстоятельства (если установлены Конституционным Судом), дается анализ конституционных норм, излагаются доводы в пользу принятого решения, а при необходимости также доводы, опровергающие утверждения сторон. В постановлении (резолютивной) части Конституционный Суд формулирует свое решение, указывает на окончательный и обязательный характер решения, на порядок вступления решения в силу, порядок, сроки и особенности его исполнения и опубликования.
Решение Конституционного Суда вступают в силу немедленно после их провозглашения. Решения действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами.
Юридическая сила решений Конституционного Суда предопределена тем, что им придается характер юридического прецедента.1 К сожалению, в законе о Конституционном Суде Российской Федерации нет четко
1 Зорькин В.Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации. //Журнал росс, права. 2004. №12. С. 4.
18
сформулированного положения о прецедентном значении решений Конституционного Суда.1
Фактически решения Конституционного Суда по конкретным делам в связи с жалобами граждан и запросам судов имеют характер юридического прецедента. Однако представляется необходимым законодательное закрепление с формулировкой об обязательной силе решений Конституционного Суда.
Юридическую природу решений Конституционного Суда характеризует порядок их действия во времени, в пространстве и по кругу лиц.
Выделяют три критерия, определяющие особенности действия решений Конституционного Суда во времени. Это время вступления в действие, обратная сила и ограниченность действия решений во времени.
Что касается первого критерия, то решение Конституционного Суда вступает в силу немедленно после его провозглашения. Оно провозглашается в полном объеме в открытом заседании Конституционного Суда Российской Федерации немедленно после его подписания.
Следующий аспект анализа действия решений во времени связан с критерием обратной силы решений Конституционного суда. Данный критерий четко определен в действующем законе о Конституционном Суде Российской Федерации. В соответствии с ч.З.ст.79, воспроизводящей ч.6.ст.125 Конституции Российской Федерации, акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. С какого момента акт считается утратившим силу, при этом не конкретизируется; предполагается, что с момента принятия решения Конституционным Судом, если иные сроки специально в нем не оговорены.
1 Сивицкий В.А. Юридическая сила решений Конституционного Суда Российской Федерации // Юридический мир, 2000, сентябрь.
19
Действие решений Конституционного Суда в пространстве связывается с их распространением в пределах государственной территории. Так, ст.б.ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» закрепляет пределы действия решений Конституционного суда Российской Федерации в пространстве, а именно: решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации. Решения Конституционного суда носят общегосударственный характер. Это обусловлено содержанием полномочий Суда, положением Конституционного суда в системе органов государственной власти, а также признаками юридической природы решений Конституционного Суда.1
Решения Конституционного Суда действуют и по кругу лиц. Отмеченная ст.6. ФКЗ о Конституционном Суде Российской Федерации закрепляет, что решения Конституционного Суда обязательны для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.
Юридическая природа решений Конституционного Суда характеризуется и процедурой информирования о решениях, принятых Конституционным Судом. ФКЗ о Конституционном Суде Российской Федерации (ст.ст. 77,78) закрепляет этапы информирования. Это провозглашение решения, направление решения и опубликование решения. Провозглашение решения Конституционного Суда имеет важное значение, поскольку при данном этапе решение вступает в юридическую силу. Направление решения — предусматривает круг определенных адресатов и конкретные сроки в целях скорейшего ознакомления. Опубликование постановлений и заключений Конституционного Суда осуществляется в
1 Бирюкова Л.Г. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как источника права: вопросы теории и практики: Автореф. дисс. на соискание уч. степени канд. юр. наук. Казань. 2004.
|
