ВВЕДЕНИЕ
Образование является составной частью социальных систем. Любая система образования всегда соответствует определенному периоду истории своей страны. В то же время мировой опыт показывает, что идеальной системы образования нет ни в одной стране мира. Однако если внимательно изучать образовательные системы разных стран, то в каждой из них можно найти что-то хорошее.
Коренные изменения в государственно-политическом устройстве и социально-экономической жизни России, произошедшие в последние годы, обусловили необходимость продолжения модернизации образования. Как известно, на первом этапе ее реализации система образования освободилась от наследия тоталитаризма, стала более открытой, демократичной и многообразной. На новом этапе предусматриваются глубокие изменения в структуре и содержании всей системы российского образования. Ст. 3 Конституции России отмечает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в государстве является его многонациональный народ.
Развивая конституционные положения, Федеральный Закон Российской Федерации «Об образовании» в ред. от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ (с изменениями на июль 2005 г.) в качестве принципов государственной политики в области образования, называет гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности, свободу и плюрализм в образовании, демократический, государственно-общественный характер управления образованием.
В «Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года», одобренной Правительством Российской Федерации 29 декабря 2001 г., подчеркивается, что активными субъектами образовательной политики должны стать все граждане России, семья и родительская общественность, федеральные и региональные институты государственной власти, органы местного самоуправления, профессионально-педагогическое сообщество, научные, культурные, коммерческие и общественные институты.
4
Современный этап развития системы образования в России характеризуется динамическими изменениями, происходящими под влиянием внешних и внутренних факторов. Внешние факторы - перемены, происходящие в современной социально-экономической ситуации, — обуславливают изменение структуры государственного и общественного запроса к системе образования: от обеспечения разностороннего развития детей и подростков, способных к самоопределению в современной социокультурной ситуации, до подготовки профессионала с учетом требований конъюнктуры на рынке труда и перспективы научно-технического, экономического и духовного развития страны.
В самой системе образования продолжает накапливаться внутренний потенциал развития: растет количество новых педагогических концепций, разрабатываются и отрабатываются новые модели образовательных учреждений, интенсивно идет процесс пересмотра ценностных ориентации в образовании, формирование новой парадигмы, основанной на интеграции учебной, производственной и научно-исследовательской деятельности, направленной на личность, на гуманизацию учебного процесса, на использование современных информационных технологий, растет роль общественной составляющей в управлении образованием. В сфере образования начинает появляться рынок образовательных услуг и продуктов педагогической деятельности. Целостное педагогическое осмысливание сложившейся ситуации приводит к необходимости нахождения действенных путей преобразования управления развитием системы образования в сторону демократизации, привлечения общественности к этому процессу.
Отдельные вопросы и проблемы, связанные с привлечением общественности к управлению образованием рассматривались еще в начале XX века как зарубежными учеными (И. Кэндл, П. Монро, Г. Бередей (США), Дж. Лоуэрис, Н. Ханс (Англия), Ф. Шнайдер, Ф. Хилькер (Германия), П. Россело (Швейцария) и другими), так и российскими (А.Д. Алферов, В.П. Вахтеров, В.А. Герд, Я.Я. Гуревич, Я.И. Душечкин, С.А. Золотарев, В.А. Зеленко, H.H. Иорданский, СО. Серополко, В.И. Чарнолуский, Н.В. Чехов и др.). Во второй половине столетия вопросы развития государственно-общественного управления обра-
5
зованием в современном мире исследовались Дж. Брауном, В. Маллинсоном (США), Э. Николае, Б. Холмсом (Англия), А. Векслиаром, М. Дебесс (Франция), В. Миттером, Ю. Шрайвером (Германия), Ю.С. Алферовым, В.П. Борисенковым, В.И. Бочкаревым, Б.Л. Вульфсоном, А.Н. Джуринским, И.М. Ильинским, Ю.А. Конаржевским, И.М. Курдюмовой, В.П. Лапчинской, В.М Лизинским, З.А. Мальковой, И.Б. Марцинковским, Н.Д. Никандровым, В.Я. Пилиповским, М.М. Поташником, К.И. Салимовой, С.А. Тангяном, П.В. Худоминским, Т.Н. Шамовой, Т.Ф. Яркиной (Россия) и др.
Различные аспекты государственно-общественного управления образовательными системами рассматривались в работах В.К. Андриенко, В.К. Бацына, М.Н. Гулько, A.B. Журавлевой, Г.М. Игнатьевой, В.А. Колпакова, В.Ф. Криво-шеева, В.В. Кузнецова, Л.Н. Кулиевой, С.Н. Махновца, Е.М. Муравьева, Б.М. Пилова, В.М. Опалихина, Ф.И. Пафова, Л.И. Поргуновой, Т.И. Пуденко, А.И. Сорокиной, Т.А. Смирновой, П.И. Третьякова, P.A. Яковлевой и др.
Однако в специальной литературе целенаправленно не исследовалась, и, следовательно, не получила достаточного освещения проблема анализа путей создания органов общественного управления образовательными системами в современном мире, организации их взаимодействия с государственными и муниципальными органами управления образованием. А практика управления со-временными образовательными учреждениями требует пересмотра подходов к содержанию и организации их деятельности. Недостаточный уровень теоретической подготовки, положительного практического управленческого опыта отрицательно сказывается на квалификации управленцев. Отсюда, с одной стороны, низкий уровень профессионального руководства системой образования, негативно отражающийся на деятельности общеобразовательных учреждений, с другой, невозможность доведения развития практики до ожидаемых результатов установок и рекомендаций, выдвигаемых на муниципальном уровне.
Проблематичным является и грамотное участие общественности в управле- нии образованием. Анализ степени готовности родительской, педагогической, ученической и другой общественности, заинтересованной в развитии образования, дает основания сделать вывод, что у общественных групп сформирована по-
6
требность участия в деятельности образовательной системы, включая управление образованием, что подтверждено исследованиями Института управления образованием РАО. По результатам проведенного опроса более 62,5 % из 2560 оп-^ рошенных педагогов, учащихся и родителей высказались за участие в управле-
нии образовательными учреждениями.1 Однако отсутствие практических навы-ков и механизмов взаимодействия с государственными структурами делает общественность пассивной, неспособной реально влиять на образовательную политику. Установленный Законом РФ «Об образовании» принцип государственно-общественного управления образованием реализуется формально. Формальность государственно-общественных отношений и фактическое отсутствие взаимодействия по вопросам управления образованием между общественностью и органами управления позволяет государственным структурам по-прежнему сохранять закрытость муниципального управления и работать в основном на поддержание функционирования уже существующей системы, а не на ее развитие.
Анализ показывает, что в сложившихся системах управления образованием на школьном, муниципальном и региональном уровнях общественная составляющая представлена слабо. Общественное управление образованием ?, преимущественно заключается в работе попечительских советов и родитель-
ских собраний, управленческие функции которых весьма ограничены. В отдельно взятых учреждениях образования функционируют ученические советы, но возможности школьников в управлении школой неоправданно занижены.
Выявленные пробелы в теории и практике управления объясняются наличием объективно складывающихся противоречий:
между потребностью расширения участия общества в управлении образованием и неразработанностью демократических процедур этого участия;
между необходимостью повышения эффективности управления образо-Щ вательными системами на всех уровнях и неразработанностью основных на-
правлений развития государственно-общественного управления образованием.
1 Бочкарев В.И. Концепция государственно-общественного управления общим образованием. — М.: ИОСО РАО, 2005. -С.4.
7
Выявленные противоречия, требующие своего разрешения, исследования сравнительного характера в области государственно-общественного взаимодействия в управлении образованием за рубежом, анализ практики деятельности органов управления образованием в контексте русских куль-турных традиций и уровень теоретической разработанности данных вопросов выдвигают необходимость решения новой серьезной проблемы: «Какова модель перевода государственно-общественного управления образованием в современной России в режим развития и условия ее реализации?»
Недостаточная теоретическая и практическая проработанность данной проблемы, потребности практики определили важность и актуальность рас- сматриваемой задачи и цель данного исследования состоит в решении данной проблемы.
Объект исследования: государственно-общественное управление образованием в современной России.
Предмет исследования: условия развития государственно-общественного управления образованием в России на современном этапе.
Гипотеза исследования состоит в предположении о том, что развитие государственно-общественного управления образовательной системой может ус- пешно осуществляться, если будет:
- теоретически обоснована и разработана модель государственно-общественного управления образованием в современной России;
- создана и соблюдена следующая совокупность организационно-педагогических условий: уточнены основные принципы формирования государственно-общественных отношений в образовании; созданы общественные органы управления в большинстве образовательных систем России на всех уровнях, определены их цели, направления деятельности и полномочия для реального участия в управленческом процессе; реализовано практическое участие в управление территориальных общественных структур, косвенно заинтересованных в результатах образовательной деятельности.
- определена система управленческих действий по переводу государственно-общественного управления образованием в режим развития.
8
В соответствии с целью, объектом и предметом исследования в работе были поставлены следующие задачи:
1. На основе изучения российского исторического и современного опыта, а
также анализа теории и практики государственно-общественного управления за Щ
рубежом выявить положительный опыт в деятельности государственных орга-
' нов управления образованием и общественных организаций и определить ос-
новные причины, сдерживающие развитие государственно-общественного управления образованием России на современном этапе;
2. Научно обосновать основные элементы системы и их взаимосвязи и построить модель государственно-общественного управления образованием
щ> в России;
3. Выявить организационно-педагогические условия реализации модели государственно-общественного управления образованием в России в современных условиях;
4. Разработать систему управленческих действий по переводу государственно-общественного управления образованием в режим развития.
Методологическая основа исследования базируется на четырех уровнях (философском, теоретическом, технологическом и предметно-методическом). В качестве философской основы выступали:
- философско-антропологические представления о человеке как социальном существе и субъекте деятельности (К.А. Абдульханова-Славская, Б.Г. Ананьев, П.К. Анохин, Л.И. Божович, Л.С. Выготский, А.Н. Леонтьев, A.B. Петровский, С.Л. Рубинштейн и др.);
- философские и психолого-педагогические концепции рассмотрения управления как социального процесса (В.Г. Афанасьев, А.И. Берг, Д. Карнеги, А.Н. Леонтьев, СТ. Шацкий, Э.Г. Юдин и др.).
Теоретическую базу исследования составили подходы:
- исследовательский (B.C. Лазарев, Т.И. Шамова, Г.М. Тюлю и др.); ** - культурологический (Б.Л. Вульфсон, А.П. Владимирова и др.);
- личностно-ориентированный (В.П. Беспалько, П.И. Третьяков, Т.И. Шамова, Т. Уэлш, Г. Ховстед, В.Т. Худякова и др.);
9
- региональный (М.В. Артюхов, И.М. Бадаян, Г.А. Бредихин, Г.В. Гут-ник, И.В. Жуковский, В.И. Зверева, М.М. Ишбаев, Л.П. Кезина, Н.Д. Малахов, Е.И. Михайлова, Н.В. Немова, В.И. Подобед, П.И. Третьяков, Н.М. Швецова и др.);
- системно-деятельностный (Б.С. Гершунский, Е.С. Заир-Бек, П. Карста- нье, Ю.А. Конаржевский, М.М. Поташник, В.П. Симонов, П.И. Третьяков, K.M. Ушаков, Т.И. Шамова, Л.Д. Якобсона и др.);
- рефлексивный (Т.М. Давыденко, П.И. Третьяков, Т.И. Шамова и др.).
В качестве технологической основы использовалась теория организации и управления социальными системами (В.Г. Афанасьев, Е.С. Березник, В.П. Бес-палько, И.В. Блауберг, Н.Дж. Бойан, С. О'Доннел, Ю.А. Конаржевский, Г. Кунц, В.Н. Садовский, Ф. Тейлор, А. Файоль, П.В. Худоминский и др.).
Предметно-методический подход заключается в учете специфики государственно-общественного управления образованием в конкретной стране, регионе и методики сравнительного анализа (Д. Лоурайс, Б. Холмс (Англия), Д. Бередей, Р. Кинг-Холл (США), О. Анвайлер, Ф. Хилькер (Германия), В.К. Андриенко, В.Н. Аверкин, В.К. Бацын, В.И. Бочкарев, Г.А. Бредихин, Б.Л. Вульфсон, Г.В. Гутник, А.Н. Джуринский, A.B. Журавлева, В.И. Зверева, Л.П. Кезина, Л.Н. Кулиева, И.М. Курдюмова, B.C. Лазарев, В.П. Лапчинская, Н.Д. Малахов, З.А. Малькова, Е.М. Муравьев, Н.В. Немова, Н.Д. Никандров, М.М. Поташник, Т.И. Пуденко, В.П. Симонов, П.И. Третьяков, K.M. Ушаков, Л.И. Фишман, В.Т. Худяков, Т.И. Шамова (Россия) и др.).
Для решения поставленных задач использовались следующие методы исследования: теоретический анализ философской, социологической и психолого-педагогической литературы по теме исследования; изучение документов по вопросам образования, законодательных актов и программ развития региональных и муниципальных систем образования; методы сравнительной педагогики, логического и функционального анализа; изучение и обобщение Российского и зарубежного управленческого опыта в сфере образования; методы социологи- ческого исследования (беседы, интервью, анкетирование различных категорий управленческих кадров и общественности); эксперимент; методы статистической обработки результатов исследования; методы моделирования и проектирования систем управления образованием.
10
Информационной основой исследования послужили законы, указы, нормативные акты, решения, принятые федеральными и региональными органами власти по исследуемой проблеме, научные книги, журнальные статьи, доклады, отчеты, материалы научных конференций и семинаров, а также передовой опыт зарубежных стран (Великобритания, Германия, США, Франция, Швейцария и др.), региональных и муниципальных систем образования г. Москвы, Перми, Саратова, Твери, Челябинска и др.
Организация и этапы исследования.
Исследование проблемы было проведено в три этапа с использованием комплекса методов.
Первый этап исследования (2002 - 2003 гг.) носил поисковый характер. На этом этапе определялись исходные теоретические позиции, рабочий аппарат, анализировалось и изучалось состояние проблемы государственно-общественного управления образованием в России на современном этапе, осуществлялся выбор образовательных учреждений для проведения опытно-экспериментальной проверки результатов исследования.
На втором этапе исследования (2003 - 2004 гг.) разрабатывалась стратегия исследования, уточнялся понятийный аппарат, обобщался и систематизировался полученный в ходе эксперимента материал, проверялась система управленческих действий, направленная на перевод ГОУО в режим развития, разрабатывалась модель государственно-общественного управления образованием, а также организационно-педагогические условия реализации данной модели.
На третьем этапе исследования (2004 — 2005 гг.) продолжалась работа по теоретическому обоснованию и опытно-экспериментальной проверке компонентов модели государственно-общественного управления образованием в современной России и условий ее реализации, анализировались и обобщались по- лученные данные, осуществлялось оформление текста диссертационного исследования.
11 Научная новизна исследования заключается в том, что:
1. Выявлены основные причины, сдерживающие развитие государственно-общественного управления образованием в России:
uj - неразработанность механизма взаимодействия между общественной и го-
сударственной ветвями управления образованием;
- авторитарность большинства руководителей образовательных систем;
- закрытость школы от влияния на нее общественности и низкая мотивация общественности к участию в управлении.
2. Определены и научно обоснованы состав и структура модели государственно-общественного управления образованием, которая состоит из следующих компонентов:
- четыре уровня управления (федеральный, региональный, муниципальный уровни и уровень образовательных учреждений);
- органы государственного управления образованием всех уровней;
- органы общественного управления образованием различных уровней;
- общественные организации, влияющие на образовательную политику государства, республики, области, района, города, школы;
и и раскрывает прямые и обратные связи между ними.
3. На основе анализа теории и практики государственно-общественного управления в России и за рубежом предложена совокупность принципов формирования государственно-общественных отношений в образовании:
- принцип законности принимаемых решений;
- принцип демократии;
- принцип соответствия содержания управленческой деятельности и форм общественного управления;
- принцип стимулирования общественной активности;
^ - принцип перспективных целей общественного управления;
- принцип коллективного принятия решений и индивидуальной ответственности;
- принцип ротации участников общественного управления;
45
12
- принцип личной заинтересованности участников;
- принцип взаимодействия взрослых и детей;
- принцип сочетания традиций и инноваций.
4. Выявлены основные условия развития государственно-общественного управления образованием:
- ограничение государственной монополии в сфере образования и превращение образования в открытый для общества и подотчетный ему социальный институт;
- расширение возможности общественного участия в управлении образовательной сферой и разработки необходимого нормативно-правового обес-печения, дающего право общественным организациям решающего, а не совещательного голоса;
- повышение роли органов местного самоуправления в образовании;
- создание новых организационных структур для интеграции их в процесс управления;
- разработка новых подходов по подготовке управленцев системы образования, повышения квалификации и переподготовки действующих управленцев;
^ - широкое вовлечение общественных организаций и политических ин-
ститутов в управление системой образования;
- создание системы широкого информирования общественности о деятельности и проблемах развития системы образования региона, района, города;
5. Разработана система управленческих действий по переводу государственно-общественного управления образованием в режим развития, включающая в себя:
- принятие решения о формировании (дальнейшем развитии) системы государственно-общественных отношений в образовании;
^ - анализ исходного состояния системы государственно-общественного
управления образованием;
13
- определение действительного уровня развития системы государственно-общественных отношений;
- определение первоочередных задач по созданию системы государст- венно-общественного управления образованием;
- разработка нормативно-правовой базы государственно-общественного управления образованием;
- мониторинг изменения государственно-общественного отношений;
- определение положительной динамики развития государственно-общественного управления образованием;
- перевод образовательной системы на новый уровень государственно-общественного отношений;
- перевод государственно-общественного управления образованием в режим совершенствования и развития.
Теоретическая значимость исследования определяется тем, что:
- сформулированные в диссертации основные направления и полномочия общественных органов управления в совокупности дополняют и углубляют существующую теорию государственно-общественного управления образованием;
- систематизация большого массива разрозненной информации по различным аспектам развития государственно-общественного управления образованием в России и за рубежом может служить теоретической базой для развития системы государственно-общественного управления образованием в России.
Практическая значимость состоит в том, что предложенная модель государственно-общественного управления образованием, организационно-педагогические условия реализации данной модели и система управленческих действий по переводу субъектов управления на реальный государствен- но-общественный уровень могут быть использованы в практике работы органов управления образованием различных уровней при развитии системы государственно-общественного управления образованием.
14
Достоверность и надежность полученных научных результатов исследования обеспечена методологической обоснованностью исходных позиций автора, опирающегося на совокупность теоретических подходов (исследователь-^ ский, культурологический, личностно-ориентированный, региональный, сис-
темно-деятельностный и рефлексивный), адекватностью методов исследования его задачам и логике, репрезентативностью и широтой разнообразных источников педагогической и социальной информации, опорой на данные анализа практической деятельности субъектов государственно-общественного управления образованием на базовых площадках исследования.
Апробация результатов исследования осуществлялась путем проведе-~ ния экспертизы выдвинутой гипотезы, а также выводов и рекомендации по
результатам работы.
Основные идеи и положения диссертации были обсуждены на теоретических семинарах на кафедре развития школы факультета повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования Московского педагогического государственного университета (2001—2005 гг.), освещены в докладах на международных научно-практических конференциях Международной ассоциации содействия школьным советам (2002-Ц-' 2005 гг.), Международной научно-практической конференции в Новосибир-
ске (2003 г.), научных сессиях ФПК и ППРО и Международных научно-практических конференциях, проводимых в Московском педагогическом государственном университете (2002 — 2005 гг.). Во всех случаях по результатам апробации получены положительные отзывы. Некоторые диссертационные материалы представлены в 9 публикациях, написанных индивидуально или в соавторстве, общим объемом 4 печатных листа.
Опытно-экспериментальная проверка выносимых на защиту положений проходила в общеобразовательной школе № 143 Северо-Западного учебного Ц, округа г. Москвы, в Боткинском лицее, в Центре образования № 18 г. Йош-
кар-Олы, а также некоторые идеи диссертационного исследования были использованы в развитии государственно-общественного управления образованием на муниципальном уровне (СЗУО г. Москвы, г. Тверь).
15
Результаты проведенного исследования позволяют сформулировать основные положения, выносимые на защиту:
1. Модель государственно-общественного управления образованием о включает в себя четыре уровня управления (федеральный, региональный,
муниципальный уровни и уровень образовательных учреждений) и состоит из трех взаимосвязанных и взаимодополняющих блоков: органы государственного управления образованием всех уровней; органы общественного управления образованием различных уровней; общественные организации, влияющие на образовательную политику государства, республики, области, района, города, школы.
*' 2. Успешная реализация модели государственно-общественного управ-
ления образованием в современной России предполагает выполнение совокупности условий: соблюдение основных принципов формирования государственно-общественных отношений в образовании; создание общественных органов управления в большинстве образовательных систем России на всех уровнях, определение их целей, направлений деятельности и полномочий для реального участия в управленческом процессе; реализацию практического участия в управлении территориальных общественных структур, косвенно
* заинтересованных в результатах образовательной деятельности.
3. Система управленческих действий по переводу государственно-общественного управления образованием в режим развития предполагает их реализацию в целостном управленческом цикле, представляющем систему взаимосвязанных функций управления: мотивационно-целевую, информационно-аналитическую, планово-прогностическую, организационно-исполнительскую, контрольно-диагностическую, регулятивно-коррекционную.
Структура диссертации состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложений.
^ В первой главе осуществлено исследование создания и развития госу-
дарственно-общественной системы управления образованием в России и за рубежом, выявлены особенности, прогрессивные тенденции в государствен-
16 но-общественном управлении на региональном и муниципальном уровнях
управления образованием в России и за рубежом, обоснован выбор объекта (государственно-общественное управление образованием в современной Рос-? сии) и предмета исследования (условия развития государственно-обществен-
ного управления образованием в России на современном этапе), определено место общественных организаций в общей системе управления образованием, поставлены задачи исследования, дано теоретико-методологическое обоснование построения модели государственно-общественного управления образованием, выбраны методы исследования.
Во второй главе выявлены и обоснованы основные условия дальнейше-го развития государственно-общественного управления в региональных и муниципальных системах образования. Разработана модель государственно-общественного управления образованием, описана последовательность управленческих действий по переводу системы государственно-общественного управления образованием в режим развития, описаны ход и результаты опытно-экспериментальной проверки модели на муниципальном уровне и уровне образовательных учреждений.
Заключение содержит формулировку основных научных и практиче-"*¦ ских результатов проведённых исследований, отражает их новизну и значи-
мость, сведения о реализации и публикации основных результатов диссертационной работы, а также предложения по дальнейшему продолжению исследований в данной области.
Библиография включает 190 источников российских и зарубежных авторов, из них 20 на иностранных языках (на английском - 15, на немецком - 2, на французском — 3).
Общий объем диссертации 175 страница. В работе содержится 11 таблиц и 9 рисунков.
* В приложениях приведены образцы анкет, нормативных актов и другие
вспомогательные документы.
17
Глава 1.
СОСТОЯНИЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ОБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ В ПЕДАГОГИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ И
ПРАКТИКЕ
§ 1. Анализ состояния государственно-общественного управления образованием России
Мерило социального развития любой страны — это характер взаимодействия государства и общества. В социально развитых странах государство — слуга общества, и общество определяет, каким быть государству, а не наоборот. Составной частью социальных систем является образование. Любая система образования всегда соответствует определенному периоду истории своей страны. В тоже время мировой опыт показывает, что идеальной системы образования нет ни в одной стране мира. Если внимательно изучать образовательные системы разных стран, то в каждой из них можно найти как недостатки, так и что-то хорошее. При этом оказывается, что качество образования не всегда связано со стоимостью учебы. Ф.Г. Кумбс в своей книге «Кризис образования в современном мире», в числе причин, влияющих на качество образования, называет «инертность, присущую системам образования, из-за которой они слишком медленно меняют свой внутренний уклад в ответ на поступающие извне запросы, даже тогда, - когда проблема средств не является ключевой»2.
На протяжении двух последних веков в мировой, в том числе и в отечественной, образовательной практике набирала силу и становилась господствующей тенденция обобществления образования, усиление роли и влияния общественного фактора в его развитии.
Первая реформа образования в России была проведена в XVIII веке. В
1 Кумбс Ф.Г. Кризис образования в современном мире. Системный анализ. - М., 1970. - С. 10.

Получить работу