ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что система управления сферой жилищно-коммунальных услуг (далее - ЖКУ) в настоящее время не отвечает в полной мере интересам населения. ¦т Необходимо создать такие механизмы управления ее развитием, которые
предоставят возможность повысить качество и культуру сервиса и обеспечить наиболее полное удовлетворение запросов населения.
В настоящее время управление сферой жилищно-коммунальных услуг носит административный характер и сопровождается
^ бесконтрольным повышением тарифов и цен на услуги без улучшения их
качества. Преобразование управления этой сферой услуг зачастую не идет дальше смены организационно-правовых форм включенных в ее
l состав предприятий. Введение в действие Жилищного Кодекса не только
не привело к созданию эффективной системы управления сферой жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований, но и породило новые проблемы для местных властей, поставщиков услуг, управляющих организаций, жителей. Усилился рост социальной напряженности, обусловленный проблемами данной сферы. Органы
ф местного самоуправления испытывают необходимость в научно-
методической помощи при формировании системы управления сферой жилищно-коммунальных услуг, при разработке новых форм организации управляющих этой сферой организаций, в создании условий для
¦\г, получения нового качества обслуживания жителей.
Необходим поиск новых подходов к формированию системы управления сферой жилищно-коммунальных услуг, направленный на коренное изменение сложившейся ситуации путем переориентации Ф данной системы на интересы населения.
В связи с этим целесообразно на основе анализа текущего состояния системы управления сферой ЖКУ муниципальных образований и с учетом специфических черт ее объекта управления предложить возможные пути ее трансформации. Кроме того, для эффективного функционирования новой системы управления нужно выявить необходимые ресурсы и источники их формирования. Все выше изложенное и определило выбор темы исследования.
Состояние научной разработанности темы исследования.
Теоретические основы развития видов услуг исследовались В.И. Боковым, А.Л. Гапоненко, Л. Демидовой, Е.В. Егорова, E.H. Жильцова, 3. Зайнашевой, В.Н. Казаковым, А.П. Панкрухиным, ММ. Сухоруковым В.Ф. Уколовым и др.
Социально-экономическое развитие отдельных регионов и муниципальных образований лежит в сфере научных интересов Э.Л. Адашкина, Г.Ю. Ветрова, А.Г. Воронина, А.Г. Гладышева, В.Л. Глазычева, Ю.С. Дулыцикова, А.К. Киприянова, С.Г. Масленникова, В.П. Орешина и др.
Различные аспекты управления развитием муниципальных образований на корпоративных основах изучались П.И. Забродиным, В.Н. Ивановым, Е.В. Марченко, Н.С. Мельниковой, В.М. Репниковой, С.Н. Сильвестровым и др. Особо следует выделить работы, в которых формулируется и развивается теория корпоративного развития муниципальных экономических систем в России, разрабатываемая СБ. Мельниковым, В.А. Николаевым и др.
Сфера жилищно-коммунальных услуг рассматривалась в работах A.A. Аболина, В.В. Бузырева, В. Гуртова, Л.Г. Дяченко,
С.Л. Филимонова, В.И. Чалова, B.C. Чекалина, Л.Н. Чернышова и др.
Вместе с тем, проведенный автором анализ показывает, что проблема формирования системы управления сферой жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований, ориентированной на интересы населения, отражена в специальной литературе недостаточно.
Основная цель исследования состоит в разработке концептуальных основ формирования системы управления сферой жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований, ориентированной на интересы населения.
Для достижения данной цели предполагается решение следующих конкретных задач:
- проанализировать и оценить современное состояние системы управления сферой жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований;
- изучить влияние изменения отношений собственности в сфере жилищно-коммунальных услуг на формирование системы управления ею;
- выявить специфические черты объекта управления сферой жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований;
- выявить преимущества использования некоммерческой организации в управлении сферой жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований, ориентированной на интересы населения, в сравнении с существующими организационными формами управления;
- предложить пути трансформации системы управления сферой жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований;
- выявить ресурсные источники для эффективного функционирования новой системы управления сферой жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований, ориентированной на интересы населения.
Объектом исследования является система управления сферой жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований.
Предметом исследования выступают организационные и связанные с ними социально-экономические отношения, возникающие в процессе формирования системы управления сферой жилищно- коммунальных услуг муниципальных образований, ориентированной на интересы населения.
Теоретической и методологической базой исследования
являются положения и выводы, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных ученых по экономике и теории управления, по проблемам муниципального управления и по совершенствованию сферы жилищно- коммунальных услуг.
Автор использовал действующие нормативно-правовые акты Российской Федерации, регулирующие сферу жилищно-коммунальных услуг. Практической базой исследования стали данные государственной статистики и местных органов управления, другие справочные материалы.
В ходе исследования использовалась совокупность методов научного познания социально-экономических явлений и процессов: системный подход, логический и экономический анализ, а также исторический подход в изучении процесса управления развитием сферы жилищно-коммунальных услуг, статистическая обработка данных.
Новые научные результаты, полученные лично автором в ходе исследования, состоят в следующем. Найдены и аргументированы пути решения важной научной задачи, имеющей существенное значение для теории и практики управления, а именно: разработаны концептуальные основы формирования системы управления сферой ЖКУ муниципальных образований, ориентированной на интересы населения, и даны научно-
практические рекомендации по их использованию. Они включают: реализацию подхода к управлению, при котором заказчиком услуг выступает население; разработку институциональных условий, позволяющих ориентировать систему управления сферой ЖКУ муниципальных образований на интересы населения; изменение отношений собственности с целью ориентации их на усиление степени влияния граждан на принятие и реализацию управленческих решений; объединение интересов власти, хозяйствующих субъектов, населения, выступающего заказчиком и потребителем услуг, в рамках общественных организаций и некоммерческих партнерств, наделенных функциями управления; создание межрегиональных ассоциаций некоммерческих партнерств управления сферой жилищно-коммунальных услуг; разработку и использование критериев оценки эффективности развития системы управления сферой жилищно-коммунальных услуг, ориентированной на интересы населения.
В частности:
- обоснована целесообразность ориентации институциональных условий формирования системы управления сферой жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований на приоритетное удовлетворение интересов населения с низким и средним уровнем дохода и на обеспечение взаимодействия населения с органами власти и поставщиками жилищно-коммунальных услуг;
- выявлено влияние отношений собственности в сфере жилищно- коммунальных услуг на формирование системы управления ею, способствующее усилению воздействия потребителей на систему менеджмента, а также на процесс принятия и реализации решений. Установлено, что корпоративные отношения способствуют формированию конкуренции и демонополизации управления жилищно-коммунальными услугами;
8
- установлены специфические черты объекта управления сферой жилищно-коммунальных услуг: услуги различаются по инженерной сложности и масштабности затрат; жилищно-коммунальные услуги оказываются потребителю персонально и являются индивидуальными; жилищно-коммунальные услуги являются нематериальными, но направлены на материальные объекты; отношения между поставщиками и потребителями услуг характеризуются наличием большого числа посредников и отсутствием действенных рычагов влияния потребителей услуг на производителя и агентов сервиса. Неоднородность сферы ЖКУ обусловлена социально-демографическими и территориально-природными отличиями муниципальных образований, различиями в технологических конструкциях конкретных видов жилища, а также различиями в подключенных к ним снаружи и включенных в них изнутри оборудовании и коммуникациях.
- предложены пути формирования системы управления сферой ЖКУ: создание некоммерческой управляющей организации, реализующей коллективные интересы потребителей жилищно-коммунальных услуг муниципального образования — «Общественная организация жителей муниципального образования - потребителей жилищно-коммунальных услуг»; создание интегрирующего институционального механизма - «Некоммерческого партнерства управления сферой жилищно-коммунальных услуг муниципального образования», являющегося основой для внедрения корпоративного механизма управления в сфере жилищно-коммунальных услуг; создание межрегиональных ассоциаций некоммерческих партнерств управления сферой жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований;
- выявлено, что использование некоммерческой организации в управлении сферой жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований, ориентированной на интересы населения, в сравнении с
существующими организационными формами управления дает следующие преимущества: создается множество возможностей привлечения разнообразных источников финансирования; появляются
ф существенные налоговые льготы; сохраняется основной вид деятельности
жилищно-коммунального обслуживания и проводятся профилактические
и, процедуры, предотвращающие трансформацию видов деятельности, в не
связанные с достижением целей основной деятельности жилищно-коммунальных организаций; возрастает эффективность и действенность контроля населением ресурсов в сфере ЖКУ.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в нем результаты доведены до уровня конкретных
• практических рекомендаций для руководителей управляющих организаций в сфере жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований и представителей муниципальной власти.
' Апробация результатов исследования. Положения и выводы
диссертации апробированы в ходе практической деятельности автора и обсуждены на заседании центра управленческого консультирования кафедры общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Различные аспекты работы изложены в публикациях автора и на 10-ой международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления-2005» в Государственном университете управления. Материалы диссертационного исследования использованы в курсе лекций и практических занятий в Современной Гуманитарной
.У Академии, при разработке «Комплексной программы развития системы
жилищно-коммунального обслуживания» города Троицка Московской области на 2005-2007 годы, а также «Программы развития системы управления объектами жилищно-коммунального фонда ФГУП «ГНЦ РФ
• ТРИНИТИ» на 2004 - 2006 годы» (г.Троицк).
10
ГЛАВА 1. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ КАК ОБЪЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ
1.1. Современное состояние системы управления сферой жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований
Управление сферой жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований как и управление в целом имеет ряд обязательных характеристик, без которых невозможно построение системы управления1. Во-первых, управление предполагает наличие субъектно-объектных отношений. Во-вторых, должна быть определена цель управления и выбраны пути ее достижения (программа действия). В-третьих, необходимо наличие механизма реализации поставленной цели посредством использования различных рычагов воздействия. В-четвертых, необходимо обеспечить своевременное поступление достоверной информации о внешней среде и внутреннем состоянии объекта управления. В-пятых, следует достичь совпадения интересов участников процесса управления на пути к общей цели. В-шестых, необходимо наличие обратной связи между субъектом и объектом управления, позволяющей обнаруживать несоответствие результатов целям деятельности и корректировать процесс управления на достижение выбранной цели.
Таким образом, управление сферой жилищно-коммунальных услуг в самом общем виде можно представить как определенный тип взаимодействия между субъектом и объектом управления. При этом задачей субъекта управления является передача управленческих команд и получение обратной связи. Задача объекта управления, в свою очередь,
Тутов Л. Проблема управления в философии хозяйства//Вопросы экономики. — 2003. — №8. —С. 126.
11
заключается в приеме этих команд и дальнейшем функционировании в соответствии с их содержанием. Управленческими командами регламентируются те аспекты функционирования объекта управления -сферы жилищно-коммунальных услуг - которые входят в область управленческого воздействия субъекта управления.
Объект управления
(Сфера жилищно-коммунальных услуг муниципального образования)
Управленческое воздействие
Субъект управления
R1
Результат управления
Обратная связь
Рис.1. Контур системы управления Ск-цели; R1 - достигнутый результат
В этом контуре на входе находятся цели (Ск), ресурсы и т.д., а на выходе результат (R1). Результаты являются эффективными, если имеющаяся проблема решена, т.е. если полученный результат R1 соответствует поставленной цели Ск. Результаты - неэффективны, когда проблема не решена, т.е. полученный новый результат хуже, чем имевшийся, или остался таким же, или стал лучше, чем. был, но цель не достигнута.
Понятно, что управленческое взаимодействие в сфере жилищно-коммунальных услуг реально происходит только тогда, когда объект управления выполняет команды субъекта управления. Для реального осуществления управления сферой жилищно-коммунальных услуг необходимы и достаточны два условия: наличие у субъекта управления потребности и возможности управлять объектом управления и наличие у
12
объекта управления готовности и возможности выполнять управленческие команды.
При этом нельзя сводить управление сферой жилищно-
% коммунальных услуг только к управленческой деятельности субъекта
управления, рассматривать его как одностороннее воздействие субъекта
и управления на объект. Как отмечают О.С. Виханский и А.И. Наумов1,
подмена в этом случае диалектической взаимосвязи субъекта и объекта управления их субординационным расположением, рассмотрение управления только с функциональной точки зрения оставляют за пределами границ рассмотрения движущее начало управления, в том числе и в сфере жилищно-коммунальных услуг. Таким движущим
Ф началом является противоречие между управляющим субъектом и
управляемым объектом, порождающее, с одной стороны, необходимость управления, и разрешаемое, с другой стороны, в процессе осуществления
|^ управления.
Если рассматривать управление сферой жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований не только как взаимодействие субъекта и объекта управления, а более широко, то правомерно говорить о системе управления в жилищно-коммунальной сфере. Т.е. представлять в ней управленческую деятельность как совокупность элементов,
ф взаимодействующих между собой в пространстве и времени,
функционирование которых направлено на достижение общей цели2. Основными признаками системности, которым удовлетворяет и управление в сфере жилищно-коммунальных услуг муниципальных
Ll образований, выступают3:
Виханский О.С, Наумов А.И. Менеджмент. - М.: Экономисть, 2003. - С.26.
2 Мельников СБ., Николаев В.А. Системный подход в управлении // Теория управления / Под общ. ред. А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухина. - М.: Изд-во РАГС, 2003. - С. 109.
Занадворов B.C., Занадворова A.B. Экономика города. - М.: ИКЦ «Академкнига», 2003. - С.38; Юдин Э.Г. Методологическая природа системного подхода// Системные исследования. 1973. - М., 1973; Юдин Э.Г. Системный подход и принцип деятельности. — М., 1978.
13
- целостность, т.е. система может быть разделена на отдельные элементы, при этом их свойства и функции определяются их местом в рамках целого, а свойства целого не могут быть созданы и определены
ф без некоторых свойств элемента;
- сложность, т.е. наличие составных частей - подсистем и av элементов. В нашем случае, например, можно говорить о подсистеме
управления водоснабжением муниципальных образований;
- взаимозависимость частей, обеспечивающих целостность, т.е. существование связей или отношений между подсистемами и элементами.
Система управления сферой ЖКУ муниципальных образований в
ф настоящее время даже после пятнадцатилетнего периода различных ее
преобразований все еще далека от того, чтобы отвечать запросам общества, не препятствовать в рассматриваемой нами сфере действию
Й^ рыночных законов и функционированию рыночных механизмов.
Как часть общей сферы услуг сфера жилищно-коммунальных услуг имеет те же характеристики и должна развиваться по тем же законам, что и сфера услуг в целом. Однако в настоящее время это не всегда так. Например, одним из прогрессивных положений, позволяющих развиваться сфере услуг, является как раз использование в управлении
# маркетингового подхода, т.е. осуществление управления с ориентацией
на запросы рынка, потребителя1. Другими словами, в сфере жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований как части сферы услуг должны работать рыночные механизмы, при реализации которых
4^ эффективное удовлетворение запросов и разрешение проблем
потребителей ведут к успеху отдельных организаций и приносят в целом
1 Панкрухин А.П. Маркетинговый подход в менеджменте // Теория управления / Под общ. ред. А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухина. - М.: Изд-во РАГС, 2003. - С.361.
14
пользу обществу1. Однако есть основания утверждать, что в данной сфере они, к сожалению, в настоящее время не функционируют.
Формирование системы управления сферой жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований, ориентированной на интересы населения, осуществляется в несколько этапов.
С Состояние сферы > к ЖКУ МО
Качество жизни потребителей
Рис.2. Постановка проблемы формирования системы управления сферой жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований, ориентированной на интересы
населения
So'- начальное состояние сферы ЖКУ МО;
S1 -состояние сферы ЖКУ МО после управленческого воздействия, в
результате которого изменения не затронули качество жизни потребителей;
S1"-состояние сферы ЖКУ МО, которое в результате управленческого
воздействия привело к ухудшению качества жизни потребителей (оно
оказалось на уровне t111);
S11-состояние сферы ЖКУ МО, которое в результате управленческого
воздействия привело к улучшению качества жизни потребителей (оно
оказалось на уровне t");
AS - необходимое изменение состояния сферы ЖКУ МО, улучшающее
качество жизни потребителей.
Во-первых, необходимо изучить исходное состояние сферы жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований So1, измерить его в критериях оценки качества жизни потребителей.
Панкрухин А.П. Маркетинг. - М.: ИКФ Омега-Л, 2002. - С. 31.
15
Во-вторых, надо выявить уровень потребностей жителей-потребителей сферы жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований (особое внимание уделяя потребителям с низким и средним уровнем дохода) и изучить степень удовлетворенности этих потребностей по критериям оценки ими самими качества их жизни.
Основной вопрос заключается в том, каким образом осуществить такое изменение состояния сферы жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований, которое приведет к улучшению качества жизни его жителей.
Стремление к изменению AS состояния сферы ЖКУ МОАот So1 к S11 /
Существующий уровень
качества жизни
населения
Потребности жителей
Ресурсы
Компетенция муниципальных менеджеров
Рис.3. Схема факторов, оказывающих влияние на изменение состояния сферы жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований
16
В начале 90-х годов прошлого века, когда в муниципальную собственность было передано практически все коммунальное хозяйство, местные власти стали создавать собственные органы управления и специализированные муниципальные предприятия.
Условно можно считать определенным достижением в жилищной сфере разделение функций управления и обслуживания. Вместе с тем проведенный нами анализ сложившейся ситуации показывает, что в рассматриваемой сфере продолжают преобладать административные рычаги регулирования, только в измененной форме. Созданные службы заказчиков представляют интересы муниципальных органов, а не населения управляемых территорий. Если согласно принятому решению какой-то дом (или группа домов) выбывает из управления мунциципального предприятия, то это практически не сказывается на объемах его работы. Поэтому муниципальные управляющие часто не стремятся повысить качество и снизить цены. Они заинтересованы не в минимизации стоимости работ и услуг, а в ее росте. Высокая зависимость предприятий ЖКХ от бюджетного финансирования увеличивает возможность влияния на них органов власти в принятии решений по оперативному управлению сферой жилищно-коммунальных услуг. Как правила, все эти предприятия имеют большую кредиторскую и дебиторскую задолженность. При этом часто на их балансе числится весь бывший муниципальный фонд до начала приватизации, включая частное жилье собственников жилых помещений и их доли в общем имуществе. Договорные отношения по управлению жилищными домами не выстроены. Конкурсы по отбору управляющих компаний в сфере жилищно-коммунальных услуг очень часто не проводятся. А если они и проходят, то не исключено, что результаты бывают определены еще до проведения конкурса.
В настоящее время существует несколько вариантов взаимоотношений в сфере жилищно-коммунальных услуг
17
муниципальных образований. Проиллюстрируем их с помощью схем взаимодействия между ее участниками. Линии между отдельными элементами отражают сложившиеся связи между участниками сферы ЖКУ муниципальных образований. Такие схемы, описывающие сформировавшиеся к настоящему времени формальные институты, позволяют выявить логику взаимоотношений отдельных участников, сопоставить их интересы.
На рис.4 представлена схема, на которой изображены связи, в случае когда управление в сфере ЖКУ муниципальных образований осуществляется через специализированные муниципальные унитарные предприятия, совмещающие функции управления, содержания и ремонта жилья, например, такие как ДЕЗы, ЖЭКи и РЭУ.
Муниципальная власть Поставщики Производители Перепродавцы жилищно-коммунальных услуг типового (массового) потребления, определяемых существующими в постройке технологическими цепочками
Муниципальные унитарные предприятия (ДЕЗ, ЖЭК, РЭУ и др.) Ч
Клиенты Население
(собственники и наниматели жилья)
Клиенты
Юридические лица
(собственники и арендаторы
недвижимости)
Поставщики
Производители
Перепродавцы жилищно-коммунальных
услуг нетипового (индивидуального)
потребления (для домашних хозяйств и
организаций)
Рис.4. Участники сферы ЖКУ муниципальных образований при участии муниципальных унитарных предприятий

Получить работу