Введение
Актуальность темы исследования обусловлена тем центральным местом, которое занимает образование в жизни человека и общества. Культурная ценность образования как основы духовного совершенствования личности, как способа утверждения ее достоинства, средства экономического благосостояния человека и условия всестороннего развития общества определяет конституционное закрепление права на образование в качестве одного из основных прав человека и гражданина и влечет необходимость обеспечения гарантий его реализации.
Рассматриваемая проблема - один из частных вопросов общей проблемы прав человека в современной России. Российское образование наряду с большими людскими ресурсами, территорией и природными богатствами, является одной из фундаментальных основ России, позволяющей ей сохраниться в качестве великого государства. Конституция Российской Федерации, Законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском образовании», международные Пакты о правах человека устанавливают конституционно-правовые и международно-правовые основы прав человека и гражданина. Однако реализация указанных норм происходит в условиях социально-экономического и духовного кризиса, охватившего страну, И это в полной мере относится и к образовательной сфере. Разумеется, система образования в России нуждается в определенном реформировании, которое привело бы ее в соответствие с изменениями, произошедшими за последние десятилетия в нашей стране и остальном мире.
Однако отсутствие достаточно серьезной и научно-обоснованной программы действий государства по данной проблеме, поспешное и не до конца продуманное реформирование системы образования может губительно сказаться на будущем нашей страны. Проекты реформ, которые начали осуществляться, вызывают серьезную критику научной общественности.
Сегодня в Российской Федерации в числе ключевых проблем, требующих своего скорейшего разрешения, можно выделить: обеспечение
3
прав и свобод человека и гражданина в образовательной сфере; расширение доступности образования; кардинальное улучшение качества образования на всех его ступенях; коренное повышение эффективности государственно-общественного и муниципального управления сферой образования; увеличение бюджетного финансирования и совершенствование организационно-экономического механизма развития образования.
Сегодня в России общее количество законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования, только на федеральном уровне составляет более 500 документов, причем некоторые, действующие по сей день, относятся к 1930-м годам. Это создает существенные трудности в правовой регламентации деятельности образовательных учреждений, органов управления образованием, осложняя деятельность юридических служб и руководителей учебных заведений, и формируя условия для юридических коллизий и необоснованных проблем конкретных людей, возникающих при реализации ими права на образование.
В то же время в образовательной сфере достаточно большой круг отношений регулируется законодательством субъектов Российской Федерации. И одной из основных проблем в развитии законодательства об образовательной деятельности является вопрос о соотношении законодательного регулирования в этой сфере на уровне федеральном и уровне субъектов Федерации. Существуют и другие проблемы: недостаточное финансирование образовательных учреждений, низкая зарплата преподавателей, коррупция и другие правонарушения, совершаемые чиновниками и другими деятелями образования. В последние годы появилось немало диссертационных исследований, посвященных праву на образование. В частности, работы Меншикова А.А. «Административно -правовое регулирование образования в Российской Федерации»; Матюшевой
1 Образование в Российской Федерации. Указатель действующих законодательных и иных нормативных правовых актов / Сост. З.П. Дащинская, Ю.А. Клехо, М.К. Цатурова; под ред. Е.Д. Волоховой - М., Логос. 1999. 98 С.
4
Т.Н. «Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования»; Тучкова М.Ф. «Административно - правовое регулирование общего образования»; Голубковой Н.С. «Особенности реализации конституционного права на образование в негосударственном образовательном учреждении в России»; Дащинской З.П. «Конституционно-правовой статус общеобразовательных учреждений». Между тем, далеко не все проблемы исследованы, существует немало спорных вопросов. После начала реформы образования в науке отсутствуют работы, посвященные системному анализу действующего законодательства в сфере образования, не определено значение складывающегося негосударственного сектора образования для реализации прав граждан на образование. Проблема правового регулирования осложняется еще и тем, что до сих пор не принят Кодекс об образовании. Не исследованы проблемы, связанные со спецификой реализации права на образование в субъектах Федерации, в частности, одном из самых крупных - в Москве.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования обусловлена: необходимостью дальнейшего развития и укрепления гарантий права человека и гражданина на образование; недостатками в конституционном и текущем законодательстве, в частности, наличием противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов в образовательной сфере; недостаточностью научных исследований, посвященных вопросам содержания права на образование и его реализации в субъектах Российской Федерации, в частности, в Москве.
Степень разработанности темы исследования. В работе использовались научные труды российских ученых, разработавших фундаментальные категории общей теории государства и права: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, В.И. Кудрявцева, В.В. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова.
5
Использовались работы по теории прав человека Н.В. Витрука, Е.А. Лукашевой, В.Н. Бутылина, Л.И. Глухаревой, , М.Н. Лазутовой, Ф.М. Рудинского.
В основу исследования вопросов конституционного законодательства положены научные исследования ученых — представителей науки конституционного права: С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, Е.И. Козловой, О. Е. Кутафина, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. ^
Проблемы реализации права на образование и положения человека и гражданина в сфере образования исследовались в трудах Е.Б. Баянова, Е.В. Буслова, Е.Д. Волоховой, Г.А. Дороховой, Л.А. Дольниковой, СВ. Курова, И.А. Рожкова, В.М. Сырых, B.C. Толстого, В.И. Шкатуллы.
Использовались работы по психолого-педагогическим,
социологическим, философским, организационно-управленческим аспектам образования Б.С. Гершунского, Н.П. Пищулина, А.В. Петровского, В.А. Садовничего, 3. К. Шнекендорфа.
Объект исследования - Конституционные, международно-правовые и иные правовые нормы, закрепляющие право человека и гражданина на образование в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации, в частности, в городе Москве, особенности его реализации. Предмет диссертационного исследования - понятие, содержание и юридическая природа права на образование, конституционно-правовые и иные правоотношения, складывающиеся в процессе его реализации, гарантии этого права.
Содержательная формулировка научной задачи: цель исследования. В условиях функционирования двухуровневой системы конституционного законодательства, для повышения эффективного регулирования отношений по реализации личностью конституционного права на образование, требуется уточнить содержание права на образование, выявить гарантии этого права, проанализировать эффективность механизма его реализации и выработать новые предложения по его совершенствованию.
6
Ограничение: исследование особенностей реализации права на образование на уровне субъекта федерации - города Москвы.
Для достижения вышеназванной цели поставлены следующие частные задачи: в рамках концепции прав человека уточнить теоретическое понятие права человека на образование; исследовать конституционно-правовые и иные нормы Российской Федерации, международно-правовые нормы, регулирующие отношения, связанные с реализацией конституционного права на образование; систематизировать эмпирические данные о противоречиях в определении компетенции в сфере образования субъектов Российской Федерации; исследовать особенности конституционного и текущего законодательства города Москвы, систему образования, особенности управления образованием и механизм реализации права на образование в Москве; выявить типичные правонарушения в образовательной сфере Москвы и разработать предложения по их предотвращению и ликвидации.
Методологическая база и методы исследования. В процессе работы над диссертацией использовались следующие общенаучные методы исследования: системный метод, анализ и синтез, историко-правовой, формально-юридический методы. При исследовании Конституции Российской Федерации, законодательства субъектов РФ в сфере образования, законодательства города Москвы применялись методы сравнительно-правового анализа. Методологической основой исследования являются теория прав человека, научные достижения современного конституционного права, общей теории государства и права.
Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные законы и нормативные акты, а также Устав города Москвы и законодательство города Москвы об образовании, законодательство субъектов Российской Федерации в сфере образования, нормы международного права. Использовались проекты нормативных актов по теме исследования, в частности, проекты «Об общем образовании в
7
городе Москве», проект закона города Москвы «Об общеобразовательном учреждении», Уставы образовательных учреждений города Москвы.
Эмпирической базой исследования являются материалы научно-практических конференций, прошедших в России в 2000-2003 гг., посвященных вопросам законодательства об образовании; материалы общественных правозащитных организаций за период 1999-2002 гг.; документы Генеральной прокуратуры по надзору за соблюдением должностными лицами статьи 43 Конституции Российской Федерации, материалы Департамента образования города Москвы, образовательных учреждений города Москвы. В работе использованы данные, полученные соискателем в процессе ее работы.
Научная новизна. В настоящем исследовании впервые выявлены особенности реализации права человека и гражданина на образование в Москве - в одном из самых крупных субъектах Российской Федерации; выявлено и обосновано место права на образование в системе прав и свобод личности; по-новому определены элементы конституционного права на образование, а также система их гарантий; дан анализ реализации права на образование на уровне субъекта Российской Федерации - города Москвы; в диссертации дана оценка сложившегося механизма гарантий права на образование; выявлены проблемы компетенции Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере образования; уточнены некоторые научные категории, связанные с образовательным правом; разработаны предложения, направленные на совершенствование федерального законодательства и законодательства города Москвы.
Положения, выносимые на защиту.
1.Право на образование в объективном значении - система правовых норм (правовой институт), регулирующий общественные отношения, связанные с обеспечением гражданам возможности получения образования.
В субъективном смысле конституционное право человека и гражданина на образование относится к числу субъективных прав личности.
8
Конституционное право на образование в субъективном смысле - реально существующая, гарантированная государством и международным сообществом фактическая возможность лица обладать и пользоваться знаниями, умениями и навыками в целях повышения своего культурного уровня в личных интересах, и в интересах всего общества.
Образование существует и как потребность личности в социализации и развитии, и как вид творчества человека, и как способ формирования и развития его культуры, и как элемент гражданского общества. Право на образование занимает центральное место среди культурных прав человека. Без права на образование другие культурные права такие, как право на пользование достижениями культуры, свобода культурного, технического и научного творчества не могут быть всесторонне реализованы.
2.Основными элементами права на образование являются: право на получение образования каждым; право на получение знаний в объеме различных уровней образования; установление не только права, но и обязанности получения основного общего образования; право на получение образования в различных формах; свобода и плюрализм в образовании; право на свободный выбор языка обучения; приоритетное право родителей в выборе вида образования для своих малолетних детей.
3. Процесс реализации права на образование предполагает, что лицо приобретает знания, расширяет, углубляет свои познания в сфере науки, техники, культуры и также приобретает общее образование и профессиональное образование. В одном случае право на образование выступает как динамичный процесс (совершенствование), а в другом речь идет о достижении определенного уровня образованности. Реализация права на образование может осуществляться как индивидуально, так и коллективно, как правило, в правоотношениях, но возможна реализация и вне правоотношений (например, в сфере самообразования).
4. Поскольку к совместному ведению Федерации и субъектов отнесены общие вопросы воспитания и образования (ст. 72 п. «е» Конституции РФ),
9
возникает необходимость определить, какие именно вопросы являются для них общими и распределить между ними полномочия по их решению. Предстоит проделать значительную работу, связанную с разграничением полномочий в области организации и управления в сфере воспитания и образования, найти критерии, которыми субъекты могли бы руководствоваться при принятии своих решений. Возможно, основным направлением решения такой проблемы образования сможет стать практика заключения договоров о компетенции в сфере образования между центром и субъектами с учетом специфики каждого региона.
6. Характерными чертами системы образования города Москвы, отличающими ее от других регионов, являются: особая система образовательных учреждений; более высокое качество образования; особенности управления образованием; политика города в части обеспечения получения образования всеми жителями Москвы в объеме среднего (полного) общего образования и установление дополнительных гарантий для жителей Москвы.
7. В Москве в условиях мегаполиса, центра региона и всей страны особенно остро стоит проблема безнадзорности несовершеннолетних и в связи с этим проблема уклонения детей от получения обязательного основного общего образования как элемента права на образование. Проблема доступности и качества образования в Москве также имеет свою специфику в части доступности образования для жителей Москвы. Также следует отметить, что гарантии реализации права на образование в столице для жителей других регионов недостаточны, что само по себе выступает как форма дискриминации по месту жительства и противоречит ст. 19, ст. 43 Конституции Российской Федерации. Среди недостатков системы образования города Москвы можно назвать также нерешенность вопросов повышения квалификации педагогических кадров для школ повышенного уровня обучения, недостаточно отработаны механизмы реализации права на образование различных категорий детей (например, детей - инвалидов), что
10
вызывает сложность в правоприменительной практике. Не урегулированы отношения между органами власти и органами общественного самоуправления общеобразовательных учреждений (Советов школ и т.д.). На решение этих проблем должно быть направлено принятие Закона города Москвы «Об общем образовании» и внесение дополнений в Закон «О развитии образования в городе Москве».
Указанные выше причины существенно ограничивают подлинную реализацию статьи 43 Конституции Российской Федерации в городе Москве. Теоретическая и практическая значимость. Выводы и предложения диссертации могут быть использованы в правотворческой деятельности, а также в научных исследованиях, в педагогической деятельности, в частности, в учебно-методической работе высших учебных заведений 1 при подготовке учебных пособий по курсам лекций и семинаров студентов по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право», «Образовательное право» («Правовое регулирование образовательной деятельности»).
Апробация и внедрение результатов исследования. Апробация осуществлена путем опубликования автором научных статей, докладов на научно-практических конференциях в г. Москве и г. Красноярске, внедрены в научную деятельность Московского Городского Педагогического Университета при разработке плана научной деятельности на 2003 и 2004 гг.; при преподавании курса «Образовательное право» на юридическом факультете Московского Городского Педагогического Университета, а также в практической деятельности по руководству одним из факультетов негосударственного образовательного учреждения среднего
профессионального образования в городе Москве.
Структура и объем диссертации определяется ее содержанием и состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, списка источников и использованной литературы. Основные выводы и предложения представлены по параграфам и в заключении.
11
ГЛАВА 1: ПРАВО НА ОБРАЗОВАНИЕ И ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ.
S1. ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ, ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА ПРАВА НА ОБРАЗОВАНИЕ.
Право на образование в объективном смысле - правовой институт, система правовых норм, регулирующих ту часть общественных отношений в области образования, которые связаны с приобретением знаний, способствующих развитию самой личности, приобретению ею профессиональных навыков. Будучи закрепленным законодательным путем, оно стало частью объективного права, совокупностью правовых норм в рамках действующего позитивного права.
Право на образование принадлежало человеку не изначально, а появилось на поздних этапах развития общества в связи с накоплением и систематизацией достаточного массива знаний и при наличии соответствующего уровня цивилизованности законодательства и экономического потенциала государства.
Рассматривая особенности развития образования в СССР и в настоящее время, следует признать, что участие государства, а соответственно и проникновение публично-правовых элементов, было наибольшим именно в прошлые годы. В годы советской власти образование, в том числе и высшее, было престижным. Наряду с реализацией конституционно закрепленного права на образование, все уровни которого были бесплатными, и с социальной поддержкой обучающихся, в СССР существовала достаточно жесткая система государственного управления образованием, включавшая в частности, и обязательное распределение на работу после завершения очного обучения в начальных, средних и высших специальных (теперь профессиональных) учебных заведениях, и прием на обучение по отдельным вузовским специальностям, в частности по юриспруденции (тогда -«правоведение»), лишь при условии наличия не менее, чем двухгодичного производственного стажа или срочной службы в рядах Советской Армии. В
12
отдельные вузы, как правило, оборонного профиля, был существенно ограничен прием лиц определенных национальностей. Все образовательные учреждения были государственными (кроме отдельных кооперативных вузов и техникумов). Достаточно жесткие требования предъявлялись и к содержанию учебных планов, программ самих преподаваемых курсов. В советское время право на образование определялось как «установленное государством в интересах всего народа право на получение бесплатно определенной суммы знаний, умений и навыков, на подготовку и постоянное совершенствование участия граждан в сфере трудовой деятельности, в управлении делами общества и государства, а также коммунистического нравственного и духовного воспитания, которое обеспечивается общественным строем.2
Сегодня, с точки зрения теории прав человека, мы не можем признать полностью это определение. Его главным недостатком является положение о том, что государство устанавливает право на образование, тогда как роль демократического государства состоит в том, чтобы признавать, соблюдать права человека, а не определять их наличие по своему усмотрению.
Очень часто право на образование относят к числу социальных прав. Например, Матюшева Т.Н. определяет право на образование как «одно из существенных социальных прав человека, направленное на получение определенной суммы знаний, умений и навыков на основе взаимного сотрудничества субъектов сферы образования, с целью всестороннего развития личности и подготовки к жизни в обществе».3 Меншиков А.А. считает, что «конституционное право на образование - это не сумма отдельных возможностей, а возможность постоянно совершенствовать свои
2 Дольникова Л.А., Конституционное право на образование советских граждан: Автореф. дис. к.ю.н. - Саратов, 1984. С.6.
Матюшева Т.Н., Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования: Диссертация к.ю.н., Ростов - н/Дону, 1999. С.24.
13
знания во всех существующих формах обучения».4 В свою очередь Голубкова Н.С. определяет право на образование как «неотъемлемую возможность каждого непрерывно обучаться и воспитываться в соответствии со своим опытом и индивидуальными способностями».
По нашему мнению, право на образование действительно очень близко к социальным правам. Однако оно занимает центральное место среди культурных прав человека. Без права на образование другие культурные права такие, как право на пользование достижениями культуры, свобода культурного, технического и научного творчества в значительной степени утрачивают свой смысл.
Образование существует и как потребность личности в социализации и развитии, и как вид творчества человека, и как деятельность государства по созданию условий для воспитания и обучения граждан. Образование -средство приобретения грамотности, профессии. Таким образом, право на образование, будучи направлено на обеспечение человека благами культуры и науки, определяет непосредственно уровень его культуры. Тем не менее, право на образование имеет большое значение для всех остальных прав человека. Например, для гражданских прав, так как у образованного человека гораздо больше возможностей для защиты своих личных прав в сфере индивидуальной свободы. Кроме того, необразованный человек не сможет реализовать политические права (например, право на участие в управлении делами государства или с должной ответственностью реализовать свое избирательное право). Уровень образования напрямую определяет возможность реализации человеком своих экономических прав (например, реализация права на труд зависит от профессии). Что же касается социальных прав, например, такие права как право на достаточный уровень
Меншиков А.А. Административно-правовое регулирование образования в Российской Федерации., Диссертация к.ю.н., М. 1998. С.61. 5 Голубкова Н.С. Особенности реализации конституционного права на образование в негосударственном образовательном учреждении в России. Автореф. дисс, к.ю.н., М. 2002, С. 9.
14
жизни, на жилище, то без них право на образование вообще становится невозможным. Социальные права во многом выступают как гарантии права на образование.
Исходя из всего вышесказанного, мы можем предложить следующее определение права на образование. Конституционное право на образование в субъективном смысле - реально существующая, гарантированная государством и международным сообществом фактическая возможность лица обладать и пользоваться знаниями, умениями и навыками в целях повышения своего культурного уровня в личных интересах, и в интересах всего общества.
При этом право на образование является субъективным правом в том смысле, как это принято считать в теории права. Права человека считаются субъективными правами, во-первых, в том смысле, что их носителями являются субъекты, т.е. люди и их объединения, во-вторых, в смысле категории, которая обозначает гарантированные государством и закрепленные в правовых нормах полномочия личности (и соответствующих объединений). В теории права субъективные права выражают ту меру свободы, которая возможна для отдельного члена общества на конкретном историческом этапе развития. Границы индивидуальной свободы установлены законом, поэтому субъективные права выражают официально признанную свободу.6 Субъективное право, отмечает профессор Н.И. Матузов, есть гарантированная мера поведения, которая предполагает возможность: 1) положительного поведения самого управомоченного, т.е. право на собственные действия; 2) требования соответствующего поведения от правообязанного лица, т.е. право на чужие действия; 3) применения государственного принуждения в случае неисполнения противостоящей
6 Лейбо Ю.И., Толстопятенко Г.П., Экштайн К.А. Права и свободы человека и гражданина. М. 2000. С.35. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М, 1997. С.249. Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. М., 1993. С. 28.
15
стороной своей обязанности (притязание); 4) пользования на основе данного права определенным социальным благом.
Право на образование является субъективным публичным правом, следовательно, оно неотчуждаемо, не подлежит свободному обороту подобно гражданским частным правам. Только то лицо, которому оно принадлежит, может им пользоваться, но не может его никому передать.8 Это не обычное субъективное право, т.е. установленная государством мера возможного поведения субъекта при выборе объема, вида и формы поведения, а одно из основных прав человека и как таковое обладает следующими свойствами: является его естественным правом, то есть непременным условием существования в обществе. Статья 2 Конституции РФ провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью и устанавливает, что государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Следовательно, право на образование среди других естественно и неотъемлемо. Право на образование в современном его понимании, как уже отмечалось выше, принадлежало человеку не изначально, а появилось на поздних этапах развития общества, но оно должно быть признано естественным и неотъемлемым в силу того, что органически связано с естественными дозаконотворческими правами. В то же время как одно из прав человека в сфере культуры право на образование пользуется поддержкой со стороны государства. Право на образование относится ко второму поколению прав человека (так называемым позитивным правам), которое родилось под влиянием борьбы людей за улучшение своего экономического положения и повышение социального и культурного статуса. Если суть первого поколения прав человека состоит в том, что государство принимает на себя обязательства не вмешиваться в определенные сферы жизни человека, то второе поколение
7 Матузов Н.И. Теория и практика прав человека в России / к 50-летию Всеобщей декларации прав человека. М, 1998. С.26.
8 См: Кистяковский Б.А. Государственное право (общее и русское) // Философия и социология права. Спб., 1998. С.543
16
прав человека обязывает государство организовать осуществление различных социальных программ и вести разнообразную работу, которая позволила бы гарантировать провозглашенные социальные, экономические и культурные права, в том числе и право на образование. Признание и осуществление второго поколения прав человека связано с теорией и практикой не только правового демократического, но и социального государства. В современных условиях «государство не может не стремиться к тому, чтобы стать социальным. Это закономерность развития современных государств, нашедшая закрепление в ряде конституций зарубежных государств (ФРГ, Франции, Испании, Италии, Португалии, Турции)»9, а также Российской Федерации (ст. 7 Конституции РФ 1993 г.). Первое и второе поколение прав человека нашло свое выражение в принципах и нормах Международного Билля ООН по правам человека, состоящего из Всеобщей декларации прав человека (1948), Международного Пакта о гражданских и политических правах (1966), Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966), а также Факультативного протокола к Международному Пакту о гражданских и политических правах (1966). Российская Федерация как правопреемник Советского Союза признает подписанную СССР Всеобщую декларацию прав человека70 и участвует в ратифицированных СССР 18 сентября 1973 г. Международных пактах по правам человека, а также Факультативном протоколе к Международному пакту о гражданских и политических правах (СССР присоединился к нему в 1991 г.).;;
9 Общая теория прав человека. Под ред. Е. А. Лукашевой. — М., 1996. С.23
10 Всеобщая декларация прав человека. Принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. — Российская газета от 5 апреля 1995 г.
11 Международный Пакт о гражданских и политических правах. Открыт для подписания, ратификации и присоединения 19 декабря 1966 г. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 2200 А (XXI). Подписан СССР 18 марта 1968 г. Ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. Вступил в силу 23 марта 1976 г. Россия участвует в Пакте как |
