ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Становление новой государственности России, расширение полномочий и активизация нормотворческой деятельности различных ветвей федеральной власти и субъектов Федерации, фундаментальное обновление законодательства нуждаются в новой системе принятия основанных на законе актов государственного и муниципального управления. Ранее принятые нормативные акты, регулировавшие отношения в тоталитарном обществе, стали противоречить интересам формирования правового государства и рыночной экономики, защите прав и свобод граждан.
Одновременно законодательство переходного этапа не в полной мере отражает необходимость развития административно-правовой системы предупреждения принятия незаконных актов управления.
Актуальность темы диссертации обусловлена также обострением проблем профилактики нарушений и защиты прав физических и юридических лиц в условиях ры- ночной стихии, борьбы с преступностью и проникновением коррупции в организацию нормотворчества, посредством которой реализуются государственно-властные предписания. Смысл возникшей ситуации, не имеющей аналогов в мировой практике, заключается в том, что органы государственного и муниципального управления шли на поводу событий, испытывая последствия собственных опрометчивых решений, помогая криминальной среде плохими законами, отсутствием четких правил, потерей воли и настойчивости в обеспечении законности принимаемых актов управления.
Поэтому система предотвращения принятия незаконных актов в государственном и муниципальном управлении направлена не только против отсталости и процедурной неразберихи, но и на упорядочение новых административных отношений, востребованных кризисным состоянием российской государственности и необходимостью концептуального развития института административно-правового предупреждения незаконных актов органов управления. Эти сущностные и организационно-правовые тен- денции, обстоятельства, к сожалению, не подвергаются достаточному осмыслению и специальному анализу.
До настоящего времени нет монографий и диссертаций, комплексно освещающих многообразие элементов данной правовой системы, их взаимодействия на этапе реформирования административной юстиции. В условиях противоречивости ситуации в России все это способствует появлению неустойчивости организации административно-профилактической деятельности органов управления, которая ведет к необоснованному изменению статуса ее субъектов, ослаблению демократического, конституци-
онного содержания их прав и обязанностей. Очевидной стала необходимость диктатуры закона, а не тех, кто игнорирует законодательство, хотя по должности обязан закон отстаивать и защищать.
Правовой нигилизм подпитывается тем, что подготовка новых норм, правил, процедур нередко осуществляется путем простого дополнения ранее принятых ведом-^ ственных актов и носит "догоняющий" характер. Большинство государственных и муни-
ципальных служащих по-прежнему руководствуется не законами, а инструкциями, которые нередко вводят дополнительные обязанности граждан и нарушения их прав.
Первичными в определении сущности и содержания вынесенной на защиту административно-правовой системы надо считать законодательные акты, составляющие правовую базу не только ее организации, но и развития всего нормотворческого процесса. При этом в основе российской правовой базы и обеспечения законности принимаемых актов управления также должны находиться нормы международного права о разработке национального законодательства без узковедомственного лоббирования различных проектов, инструкций, постановлений, законов.
Щ) Все это свидетельствует о важности и актуальности темы настоящего исследо-
вания.
Объект исследования - современное административно-правовое предупреждение принятия незаконных актов органов государственного и муниципального управления, его принципы, функции, организация на этапе становления и развития административной юстиции Российской Федерации.
Предметом исследования являются сущность, направления и особенности процесса предупреждения незаконных актов органов государственного и муниципального управления.
Цель исследования состоит в анализе практического опыта и решении проблем развития административно-правовой системы предупреждения принятия незаконных актов управления, ее роли в обеспечении прав человека, совершенствовании профилактической деятельности органов государственной власти и местного самоуправле-ния. Исследуются динамика и перспективы повышения эффективности правового регулирования соответствующих юрисдикционных отношений и нормотворческого процесса.
Достижение поставленных целей осуществляется на основе решения комплекса исследовательских задач:
- провести методологический анализ сложившихся в научной литературе представлений о государственном и муниципальном управлении с точки зрения многознач-
ности его воздействия на процесс предупреждения незаконных актов органов управления;
- выявить основные признаки, характеризующие сущность административно-правовой системы предупреждения принятия незаконных актов органов управления, ее принципы и функции, на которых она базируется;
- исследовать действие профилактики административных правонарушений в условиях разделения власти и демократизации государственного управления;
- определить профилактический статус субъектов действующей административно-правовой системы, его формы и методы;
- проанализировать проблемы воздействия административной юстиции на развитие системы предупреждения принятия незаконных актов управления;
- предложить меры, обеспечивающие защиту и безопасность субъектов административно-правовых отношений, направленных на укрепление законности актов органов государственного и муниципального управления.
Методология и методика исследования. Диссертация построена на основе научных методов правоведения и теории управления. Исторический, системно-логический и сравнительно-правовой методы исследования организации административно-правового предупреждения незаконных актов основываются на конституционной базе современной государственности и широком изучении нормативных источников и архивных материалов.
В работе использованы положения и теоретические выводы, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных юристов, философов, политологов, государство-ведов, посвященных раскрытию проблем взаимодействия административного права, личности, государства и общества в ходе укрепления правовой системы России.
Проведенному анализу и получению научно-практических выводов способствовали публикации ученых, исследующих проблемы теории права, государства, государственного управления, конституционного, административного и муниципального права: С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, А.Б.Венгерова, В.Г.Вишнякова, Б.Н.Габричидзе, Ю.А.Дмитриева, Н.А.Емельянова, Р.В.Енгибаряна, В.Н.Иванова, Н.М.Казанцева, Ю.М.Козлова, А.П.Коренева, Б.М.Лазарева, Г.В.Мальцева, А.Ф.Ноздрачева, В.И.Патрушева, С.М.Петрова, М.И.Пискотина, А.И.Попова, В.А.Прокошина, Н.Г.Салищевой, В.Д.Сорокина, М.С.Студеникиной, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, В.С.Четверикова, ВАЮсупова, А.Ю.Якимова, Ц.А.Ямпольской и др.
В ходе написания диссертации были изучены работы зарубежных авторов: А.Ангелова, Г.Брэбана, С.Поповича, П.Стайнова, Е.Старосьцяка, Я.Г.Янева. Кроме то-
го, были использованы труды русских ученых А.И.Елистратова, М.Д.Загряцкова, Н.М.Коркунова и др.
Научная, новизна исследования состоит в формировании концепции развития административно-правовой системы предупреждения незаконных актов органов государственного и муниципального управления на современном этапе. В новом аспекте рассмотрены проблемы теории и практики развития административной юстиции в направлении своевременной профилактики нарушения законности в самих нормативных правовых актах.
В работе представлен к защите ряд самостоятельных выводов, положений и рекомендаций, которые несут в себе элементы новизны:
- обосновано с позиций гражданского общества и правового государства определение административно-правовой системы предупреждения принятия незаконных актов управления как отрасли профилактической деятельности управленческих органов, в которой отражаются правотворческие возможности федеральных, региональных и муниципальных структур власти, их стремление предупредить нарушение прав граждан и организаций на этапах принятия и осуществления актов управления;
- разработана демократическая концепция, включая структуру и модели административно-правового предупреждения незаконных актов управления, а также поддержки, защиты и безопасности ее субъектов с учетом укрепления в России законности и правопорядка;
- показаны актуальность, сущность и содержание административно-правового режима профилактики административных правонарушений как фактора обеспечения рациональности и законности государственного и муниципального управления;
- систематизированы элементы новой модели административно-правового обеспечения прав и законных интересов участников нормотворческого процесса (сеть общественного консультирования с населением, защита интересов разработчиков нормативных правовых актов, расширение норм процессуального права и института дисциплинарного разбирательства относительно виновников принятия незаконных актов, безопасные технологии их предупреждения и выявления, подготовка нового поколения юристов-административистов);
- выдвинуты и развиты, с точки зрения интересов данной системы, теоретико-практические положения об укреплении правового статуса органов государственного и муниципального управления, а также о направлениях совершенствования форм и методов его осуществления;
- исследованы предупредительные свойства административно-правовых актов, их генезис в процессе преодоления правового нигилизма и повышения в этой связи
уровня профилактической активности органов административной юстиции, гарантированное™ и реальности предупредительных мер государства в сфере нормотворчества; внесены предложения (с необходимой аргументацией и содержанием по существу): включить в разрабатываемый Кодекс об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ) механизм реализации норм административно-правовой профилактики правонарушений; использовать с этой целью институт административно-правовых договоров; разработать концепцию государственной поддержки системы предупреждения незаконных актов органов управления на основе проблем, решению которых посвящена диссертация.
Полученные в результате исследования выводы и сформулированные на их основе предложения, апробированные в деятельности различных ветвей государственной власти, местного самоуправления и правоохранительных органов, в частности Красноярского края, позволяют уточнить и дополнить ряд теоретико-методологических положений о развитии административного права с точки зрения обеспечения прав и свобод человека, укрепления законности нормотворчества и правозащитной деятельности.
Практическая значимость и апробация исследования определяются его ориентацией на решение актуальных проблем предупреждения принятия незаконных актов органов управления, возможностью дальнейшего использования разработанных и осуществляемых на практике положений и рекомендаций диссертанта о расширении требований, предъявляемых к правовым актам управления, совершенствовании нормативной (внутриорганизационной и процессуальной) деятельности органов государственного и муниципального управления. В частности, выводы и предложения о комплексном и целевом развитии административно-правового предупреждения незаконных актов управления представляют интерес для тех, кто занимается государственным и правовым строительством (ученых, законодателей, работников органов юстиции, руководителей структур исполнительной власти). Они вполне аргументированы и применимы при разработке дополнений и изменений в Кодекс об административных правонарушениях, государственные решения, регламенты и другие акты, регулирующие нормотворческую работу органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Существенны для теории и практики авторские соображения, высказанные относительно поиска оптимальных моделей и концепций развития административно-правовой системы предупреждения принятия незаконных актов органов управления.
Такой анализ позволил разработать проект программы предупреждения экономических правонарушений в городе Красноярске как органической части системы управления социальным развитием территории. Она представляет собой организаци-
онно-правовую основу профилактической работы, проводимой в городах и районах края.
Диссертация направлена на решение актуальных задач и в других сферах предупреждения незаконных актов органов управления. Проведенное исследование создает возможность теоретического обоснования перспектив упрочения законности в ww системе правовых актов управления.
Основные положения, выводы и в целом результаты диссертационной работы отражены в научных публикациях автора, апробированы при написании книг и статей.
Апробация концептуальных идей и практических предложений представлена в выступлениях автора на семинаре, организованном Советом Европы в г. Красноярске (октябрь 1999г.), заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы РАГС, работе в органах прокуратуры Красноярского и Краснодарского краев.
Обобщенный соискателем методологический и фактический материал может быть использован в преподавании конституционного права, государственного управле-Ф ния, административного и муниципального права, а также в лекционной работе. Теоре-
тико-практические положения диссертации являются полезными для оценки ситуации в нормотворческом процессе, содержания правоохранительной деятельности и углубления научной разработки темы.
Внедрение результатов исследования. Диссертант является соавтором Комплексной программы профилактики экономических правонарушений в городе Красноярске, ряда других перспективных разработок, применяемых органами государственного и муниципального управления. Автор участвовал в разработке региональных и городских модельных проектов, направленных на документационное обеспечение управленческого процесса.
Структура диссертации включает введение, три главы, восемь параграфов, заключение, список использованных нормативных и литературных источников, приложение.
ГЛАВА 1. Сущность и методология анализа административно-правового предупреждения незаконных актов органов государственного и
муниципального управления.
1.1. Сущность административно-правового регулирования отношений, направленных на укрепление законности.
Теория права и государства, конституционное и административное право обозначили основополагающие направления формирования и развития административно-правовой системы предупреждения принятия незаконных актов государственного и муниципального управления. Имеются достаточные основания для того, чтобы выявить необходимость обобщения опыта и исследования большого количества накопленного фактического и теоретического материала о регулировании общественных отношений, направленных на укрепление законности актов управления. Анализируя эти материалы, можно убедиться в том, что правовое государство имеет четко структурированную организацию профилактики правонарушений в нормотворческом процессе, неотъемлемой частью которой выступает рассматриваемая административно-правовая правовая система, являющаяся свидетельством формирующегося свободного гражданского общества1. Допущение органического вмешательства государственных структур в жизнедеятельность этой системы возможно и даже необходимо в целях обеспечения правовых гарантий гражданского общества, укрепления института административно-законодательной защиты субъектов нормотворческого процесса и демократической организации управления в целом. Принцип защищенности, в данном случае его административно-правовой аспект, означает, что система власти, государственный аппарат должны быть открыты и подчинены принципу законности уже на стадии подготовки и принятия своих актов управления, воспринимать потребности, волю и интересы граждан, основанные на праве.
В связи с развитием предупредительных, подлинно профилактических мер органов, занятых в нормотворчестве, стала возможной постановка вопроса о всестороннем развитии административно-правовой системы предупреждения незаконных актов государственного и муниципального управления. По существу, возникла необходимость и в новых средствах обеспечения законности в нормотворческом процессе как ценностей и важнейших правовых институциональных образованиях. Наконец появляется возможность обеспечить устойчивый правопорядок, определенность и гарантированность по-
1 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М, 1997; Государственное и муниципальное управление. Справочник. М., 1997; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М, 1998; Про-кошин В.А., Многогрешное Р.А., Рассказов Б.Е. Власть народа и организация предупреждения экономических правонарушений. Москва-Красноярск. 1999; Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995; Четвериков B.C. Административное право. М., 1998 и др.
10
зитивного результата в административно-правовых отношениях, связанных с принятием и действием актов органов государственного и муниципального управления. Иными словами, по своему определению и назначению такая система может выступать в виде гаранта субъективных прав, предоставляя субъектам простор для свободы и активности на начальном этапе правотворчества. И в то же время она направлена на то, чтобы исключить произвол и своеволие, противостоять им, сообразовывая поведение субъектов права с административным законодательством. Если исходить из Международного кодекса прав человека, Всеобщей Декларации прав человека, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), то рассматриваемое административно-правовое предупреждение становится таким гарантом свободы, который противостоит бюрократизму, произволу властей еще в зародыше государственных и муниципальных решений.
Такая административно-правовая система работает на полную мощность в силу исторических и политических условий, ибо она представляет собой социально ценное явление, хотя и может испытывать последствия беззакония, беззащитности, игнорирования прав граждан и организаций. В любом случае эта система - надежное средство сопротивления злу, несправедливости, надругательству над личностью и ее активностью в правотворческом процессе. И если система профилактики правонарушений не получала должного развития и реализации в конфликтных ситуациях тоталитарного и переходного периодов как средство обеспечения истины, реализма при решении административно-правовых вопросов, то в этом видится недооценка не только потенциала анализируемой системы, но и всего режима законности актов государственного управления (РЗАГУ).
К сожалению, среди видов административно-правовых режимов не выделяется выше названный режим, хотя и признаются конкретные виды и пределы их реализации применительно к их назначению, состоянию обстановки в стране и ее отдельных регионах1. Такое положение вряд ли оправдано, учитывая, что понятие "правовой режим" в целом все более утверждается в науке.
Ключевое назначение режима законности актов государственного управления вовсе не сводится лишь к "системе норм", ибо включает в себя реализацию и применение огромного блока актов, характеризующего смысл законности и правозаконности содержания принимаемых актов управления. В этой связи представляют интерес Указы Президента РФ "О нормативных правовых актах губернатора Курской области" от 17 декабря 1997 года и "О постановлении губернатора Курской области от 13 июня 1997 года "Об упорядочении финансово-производственных отношений на территории Кур-
1 См.: Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1995. №9. С.84-90.
11
ской области" от 18 декабря 1997 года1. В целом не вызывает сомнений правомерность приостановления действия этих актов управления как противоречащих законодательству Российской Федерации. Однако с точки зрения профилактики, предупреждения этих правонарушений возникает ряд вопросов. Во-первых, Указы изданы с большим опозданием. Во-вторых, нарушена хронологическая последовательность: в начале приостанавливаются акты, принятые 27 августа и 17 июня, а затем - принятый 13 июня. Это наводит на мысль о непоследовательности, а главное, о неиспользованной возможности своевременно предостеречь губернатора от принятия незаконных актов. Ведь достаточно было отреагировать своевременно на незаконный акт от 13 июня 1997 года № 725, чтобы предотвратить принятие последующих незаконных актов (№ 735, № 941). И надо ли в такой ситуации принимать ежедневно (два дня подряд - 17 и 18 декабря 1997 года) Указы по существу однородные, одинаковые по своему назначению и адресованные одному и тому же лицу?
Речь идет о таком режиме законности, который представляет собой порядок регулирования, выраженный в комплексе административно-правовых средств, характеризующих направленность мер государства, его органов власти на обеспечение законности актов государственного и муниципального управления путем взаимодействующих между собой дозволений, обязываний и запретов, основанных на праве. По справедливому замечанию С.С.Алексеева, вопрос о правовых режимах возникает, как правило, в отношении не всех звеньев правового регулирования, а главным образом в отношении субъективных прав2 и правового обеспечения предупреждения принятия незаконных актов управления, приобретая качества одного из гарантов законности в нормотворческой деятельности государства. Можно утверждать, что ставится вопрос о комплексном режиме, преследующем цели административно-правовой системы предупреждения принятия незаконных актов управления всех ветвей власти.
Разделение власти между законодательными, исполнительными и судебными "ветвями", между Федерацией, ее субъектами, местным самоуправлением сопряжено с определенными трудностями в развитии административно-правового предупреждения незаконных актов органов государственного и муниципального управления. Не решены проблемы, связанные с осуществлением конституционных принципов регулирования правотворческих отношений, ликвидацией противоречий между субъектами права, становлением административно-правового процесса регулирования порядка принятия и исполнения актов государственного управления, их декларативности и непоследовательности. В силу этого назрела проблема своего рода юридизации отношений, свя-
1 См.: СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. ст. 5745, 5749.
2 См.: Алексеев С.С. Теория права. М. 1995. С. 243.
12
занных с действием этой административно-правовой системы и ее социальной защитой и безопасностью.
Гражданское общество "переводит" на юридический режим основные ценности цивилизованного мира - свободу личности, положение государства не как монопольного субъекта общественных отношений, а как одного из их равноправных участников, действующих во исполнение конституционных принципов социальной справедливости и обеспеченных административно-правовой защитой. Какова бы ни была новая модель административно-правовой системы предупреждения незаконных актов государственного управления, она должна быть четко сформулирована на основе демократических принципов законности, приходящих на смену тоталитарному режиму.
К сожалению, в современной отечественной теории нет действенной концепции административно-правовой системы предупреждения принятия незаконных актов управления1. Аналогичный недостаток отмечался еще в русской дореволюционной по-литическо-правовой мысли, исследовавшей позиции государства в нормотворческих отношениях2, в частности, в работе Чичерина Б.Н. "Собственность и государство".
Новгородцев П.И., анализируя в этой связи течения английского либерализма конца Х1Х в. и устраняя возникший правовой пробел, обратил внимание на переход от отрицательного понимания свободы к положительному, заключающему целый переворот, ознаменовавший новую стадию в развитии правового государства и его механизма действия актов управления.
Другой известный русский государствовед Коркунов Н.М. в начале XX века рассматривал вопросы защиты субъективных прав в отдельной главе под рубрикой "Пределы государственного вмешательства". Выдающийся теоретик права Шершеневич Г.Ф. в 1907 г. даже юридических лиц разделил на публичные и частные, подчеркнув тем самым своеобразие их роли в принятии актов управления.
Реакцией на огосударствление общества в условиях тоталитаризма стало, как это ни парадоксально, умаление роли государства во многих сферах жизни, в том числе и в сфере предупреждения незаконных актов управления. Освобождая общество от тотального вмешательства государства, его проникновения во все поры общественного организма, нельзя умалять роль самих институтов права и государственности, тем более в условиях ломки всех правотворческих структур, которые должны стать консолидирующим началом, призванным содействовать новым административно-правовым отношениям в борьбе с беззаконием актов органов управления. Без воздействия госу-
См.: Мальцев Г. Буржуазный эгалитаризм. М. 1984. С. 186; его же: Понимание права. Подходы и проблемы. М. 1999. С. 318-339.
2 См.: Чичерин Б.Н. Собственность и государство. М. 1988. С.261-267; Новгородцев П.И, Кризис современного правосознания. М. 1909. С.343; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Общая часть. Т.1. С.-П6.1901. С.414-535; Шершеневич Г.Ф. Русское гражданское право (по изданию 1907 г.). М. 1995. С. 90-92.
13
дарства на эти правотворческие процессы невозможно реальное преобразование общества на демократических началах. Такое воздействие особенно важно в сфере предупреждения незаконных актов государственного и муниципального управления, направленного на смягчение негативных последствий рыночных отношений, права граждан на достойные человека условия жизни. Обеспечение безусловной открытости, полноты, исчерпывающего объема законности всего комплекса актов, касающихся правоотношений в административно-правовом процессе, исключают даже незначительные отклонения в порядке применения принудительных мер как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Субъекты Федерации, получив более широкие, нежели это было раньше, возможности к самостоятельности в административно-правовом регулировании и профилактике правонарушений в правотворческом процессе, начали активно ими пользоваться. Республика Карелия, например, в числе первых приняла законы о местном самоуправлении, об административных правонарушениях. В силу последнего закона предписывалось не применять на территории республики 38 статей Особенной части и 3 статьи (в том числе и статью о разграничении компетенции) Общей части Кодекса об административных правонарушениях (КоАП)1.
Однако противостояние властей сдерживает и даже вредит этому процессу. Государственная Дума Федерального Собрания РФ в этой связи вынуждена была принять постановление от 14 октября 1998 года "О недопустимости ущемления прав и ограничения полномочий Калининградской областной Думы"2, исходивших от главы администрации (губернатора) области. В нарушение законодательства областная Дума перестала финансироваться из областного бюджета, произошло частичное отключение средств связи, невозможность осуществлять рассылку принимаемых нормативных актов, иной корреспонденции. Все это ставило под угрозу само существование областной Думы.
В отличие от Калининградской области, в других субъектах РФ, где начали активно издаваться акты административно-правового характера, формулируются новые составы административных проступков, устанавливаются новые виды административных взысканий. В любом случае нельзя допускать введение непредусмотренных законом административных запретов, увеличение по сравнению с КоАП предельных размеров штрафов, изменение подведомственности в рассмотрении дел об административных правонарушениях. Тем более недопустимо втягивание в такой незаконный процесс не только органов представительной власти субъектов Федерации, но и структур исполнительной власти.
1 См.: Российская юстиция. 1996. № 8. С. 21-23.
2 См.: СЗ РФ. 1998. № 43. Ст. 5298.
14
Ведомственная регламентация способна подменять нормы процессуального раздела КоАП. В этой ситуации не простым делом является восстановление и защита многих пропавших гарантий недопущения нарушений при принятии актов органов управления. Восстановление их возможно только законодательным путем и никак иначе. В этих целях потребуется расширение компетенции судебных органов не только в области рассмотрения дел об административных правонарушениях по первой инстанции, но и по всей системе предупреждения незаконных актов управления, включая обжалование постановлений судей, вынесенных ими в порядке производства по делам об административных правонарушениях. Разумеется, обжалование - не панацея от всех бед, а мера, направленная против средств "голого" администрирования. В условиях, когда экономические и правовые рычаги ослаблены, неисполнение норм, в том числе административного права на стадии их разработки приобретает массовый характер, что ведет к девальвации самой ответственности, формализму в принятии и исполнении актов государственного управления.
Нельзя не отметить затруднительное положение, в котором оказалась рассматриваемая административно-правовая система, стоящая на страже единой законности, в связи с разработкой КоАП отдельными субъектами Федерации. В 1996 году их подготовка значилась в планах законотворческих работ Республики Татарстан, г. Санкт-Петербурга. Практика не ответила на вопрос: что лучше - принимать законодательный акт в форме кодекса и на уровне Федерации, и на уровне субъекта Федерации (повторения, юридические коллизии не избежать в этом случае) или принимать законы субъектов РФ, которые, не повторяя общих положений и принципов КоАП Федерации, вводили бы новые составы административных проступков в силу специфики ее субъектов. Предпочтительнее, кажется, первый вариант, хотя и второй вариант поддерживается в отдельных публикациях1.
Действующая Конституция Российской Федерации и соответствующее законодательство субъектов РФ не содержат указаний, препятствующих возможности обжалования в суд решений коллегиальных органов, в том числе и постановлений Правительства РФ, если гражданин считает, что вынесенным решением нарушены его права и свободы. Имеются в виду правовые нормы и акты, изданные в отношении конкретных граждан, органов и организаций.
Административно-правовая деятельность федеральных органов управления, направленная на защиту системы предупреждения незаконных актов органов управления, нуждается прежде всего в системообразующих законах, которые отражали бы не отраслевые или корпоративные интересы, а реальную финансово-экономическую си-
1 См.: Студеникина М. Кодификация законодательства об административной ответственности // Российская юстиция. 1996. № 8. С.22-25.
15
туацию в России, интересы укрепления режима законности в нормотворчестве. Ведь до сих пор ни общество, ни государственный аппарат не имеют четкого представления о том, какие сферы отношений этих лиц в первую очередь урегулировать законодательными и иными административно-правовыми средствами и в каком объеме. Это задача и законодателя, и юридической науки, поскольку в Российской Федерации отсут-т* ствует цельное законодательство об административно-правовом предупреждении не-
законных актов управления. Если такое законодательство не будет детально разработано, придется принять соответствующие Указы Президента и постановления Правительства РФ. Возможность такого решения обусловлена конституционным полномочием главы государства, который является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина (часть 2 Статьи 80 Конституции Российской Федерации).
Подобная мера напрашивается и относительно развития и обновления Кодекса об административных правонарушениях (КоАП); главная цель которого - обеспечить законность, всемерную охрану прав и свобод гражданина, их гарантии при применении мер административного воздействия. Исключить возможность проявления произвола ^ со стороны органов государственной власти и должностных лиц позволяет осуществ-
ление предусмотренных КоАПом принципов законности, публичности, гласности, уважения чести и достоинства личности при разработке актов государственного и муниципального управления.
Однако принципиально изменившейся правовой организации профилактики правонарушений не соответствует несколько подновленный, но, в общем, прежний институт принятия управленческих актов. Многие новые идеи, связанные со становлением теории административно-правовой профилактики правонарушений, остаются нереализованными в аппарате управления, проблемные правопредупредительные ситуации застают высокопоставленных государственных чиновников неподготовленными, бездеятельными, ссылающимися только на несовершенство законодательства и нехватку ресурсов. В результате приобретают иллюзорный характер методология, учение о профилактике правонарушений. Итоги обобщения новых теоретических знаний, исто-^ рического опыта и практики борьбы против дискриминации, бесправия, беззащитности
граждан перед беззаконием управленческих решений, особенно многих частных структур, все еще непоследовательно реализуются государством.
Нельзя отрицать необходимость радикального усиления регулирующей и контрольной функции органов исполнительной власти вместо сохраняющегося директивного управления правотворческой и правозащитной деятельностью. Однако повышающаяся при этом роль принятия стратегических решений, исключающих усиление репрессивных мер и предотвращающих негативные явления и процессы в сфере ад-
16
министративно-правовой профилактики правонарушений в актах управления, предполагает выработку оптимальной структуры организации профилактики, основанной на реальных потребностях нормотворчества, защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц общества. Все еще не стало реальностью строгое разделение функций и полномочий этих органов как "по горизонтали", так и "по вертикали". На ос- нове взаимодействия ветвей государственной власти, установления обратной связи с местным самоуправлением и правозащитными организациями не созданы благоприятные условия для контроля за деятельностью аппарата управления в сфере предупреждения незаконных актов органов управления. Это видно из управленческой практики в Красноярском крае.
7 февраля 1997 года Главой г. Красноярска подписано постановление № 77 "О мерах по ужесточению порядка торговли алкогольной продукцией на территории г. Красноярска"1. В подпункте 2 пункта 2 указанного постановления главам районных администраций предписано расторгать договоры аренды и субаренды с лицами, в ассортименте которых отсутствуют ликеро-водочные изделия местных производителей. На- званный подпункт противоречит требованиям российского законодательства и является недействительным по следующим основаниям.
Статьей 7 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" органам местного самоуправления запрещено принимать акты, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия деятельности отдельных субъектов, в том числе - необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере.
Указанный подпункт постановления в ультимативной форме, под угрозой расторжения договора аренды, обязывает хозяйствующих субъектов торговать ликеро-водочными изделиями местных производителей, что является грубым нарушением закона. Кроме этого, настоящим постановлением совершено вмешательство в сферу гражданско-правовых отношений, урегулированных действующими договорами арен- ды, которые могут быть досрочно расторгнуты только в случаях, прямо указанных в законе. Невыполнение требований указанного постановления в части нарушения ассортимента вино-водочных изделий само по себе не дает оснований для расторжения договоров аренды (субаренды).
К сожалению даже органы законодательной власти допускают нарушения требований на этот счет Федеральной Конституции и законодательства. Так, решением Законодательного собрания Владимирской области от 17 апреля 1996 г. №98 принят
1 См.: Текущий архив прокуратуры г. Красноярска. Протест (в порядке надзора) прокурора г.Красноярска от 16 мая 1997 года. №318.
17
закон "О сборе на водку и ликеро-водочные изделия". Он был подписан Главой администрации области и вступил в силу, несмотря на права федеральных органов устанавливать ставки акцизов на алкогольную продукцию. Тем более, что Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции" (ноябрь 1995 г.) не предоставил субъектам Федерации право вводить дополнительные налоги и сборы1.
Однако имеют место нарушения противоположного свойства. Так, прокуратурой Красноярского края по обращению председателя Законодательного Собрания края Ус-са А.В. проведена проверка исполнения закона края "Регламент Законодательного Собрания Красноярского края" при внесении законопроекта "О реструктуризации задолженности Красноярского края по кредиту, полученному в ОАО "АБ "Инкомбанк"2.
Согласно кредитному договору № 0055-4254СЛ-9&24 от 27.03.1998 года ОАО "Акционерный банк "Инкомбанк" предоставил администрации края кредит в форме кредитной линии по частям в виде траншей на общую сумму 100 миллионов рублей.
Срок возврата кредита наступил 25 декабря 1998 года.
Согласно положению о Главном финансовом управлении администрации края, утвержденному постановлением администрации от 11.04.1996 года № 224, управление должно проводить систематический анализ финансового положения организаций и состояния расчетов в крае с целью контроля за экономической ситуацией, участвовать в разработке законопроектов, касающихся средств краевого бюджета.
Однако управление, не имея возможности своевременно и в полном объеме погасить кредит и начисленные проценты ОАО "АБ "Инкомбанк", не подписало с банком дополнительное соглашение к кредитному договору о пролонгации кредита (отсутствие денежных средств в краевом бюджете, отзыв лицензии на осуществление банковской деятельности у ОАО "АБ "Инкомбанк"). Зная об этом заранее, финансовое управление администрации края только в январе 1999 года подготовило рассматриваемый законопроект, т.е. после истечения срока возврата кредита, когда возникла реальная угроза нанесения экономического ущерба краю.
Проект закона "О реструктуризации задолженности Красноярского края по кредиту, полученному в ОАО АБ "Инкомбанк" внесен для рассмотрения 21.01.1999 года непосредственно на сессию Законодательного Собрания края.
Между тем, согласно ст. 22 Закона края " Регламент Законодательного Собрания Красноярского края" законопроекты, которые вносятся в Законодательное Собрание Губернатором края или поддерживаются им в качестве срочных, подлежат первооче-
1 См.: Законность. 1996. № 3. С. 60.
2 См.: Текущий архив прокуратуры Красноярского края за 1999 год. |
