Введение
Актуальность темы исследования. На рубеже веков Россия осуществляет ряд фундаментальных преобразований. Она переходит от авторитарного государства к демократическому, от административно-командной экономики к рыночной, от жесткого идеологического контроля к свободе слова и широкому выбору способов самовыражения. По сути, революционные изменения, происходящие в основаниях Российского государства, существенным образом трансформировали современную социокультурную реальность, открыли новые возможности и перспективы в развитии общества, обозначили новые приоритеты в сфере государственного и муниципального управления.
Сегодня в высокоразвитых странах информация и информационно-коммуникационные технологии, а не энергия и минеральное сырье, становятся основными факторами, определяющими развитие и процветание национальных экономик. Преобразования, вызванные информационно-коммуникационными технологиями, коснулись самых разных отраслей материального производства и сферы услуг, отразились в социальной структуре обществ, сказались на ключевых характеристиках технологических процессов и формах организации производства. Бесспорно, развитие и широкое применение информации, информационно-коммуникационных технологий является глобальной тенденцией мирового прогресса и научно-технической революции последних десятилетий. Применение информационно-коммуникационных технологий имеет решающее значение для роста конкурентоспособности экономики России, расширения возможностей ее интеграции в мировую систему хозяйства, повышения эффективности государственного управления и местного самоуправления1. В условиях динамично протекающих процессов реформирования российского общества информатизация органов государственного и муниципального управления, как по вертикали, так и по
1 Федеральная целевая программа "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)". С. 6.
горизонтали объективно востребована и становится стратегически важным -ключевым ресурсом в повышении его эффективности.
В то же время при значительных масштабах освоения информационных технологий в стране информатизация органов государственного и муниципального управления характеризуется определенным технократическим уклоном и не приносит ожидаемого положительного эффекта. Существующий разрыв между ожиданиями положительного эффекта от применения информационно-коммуникационных технологий в органах государственного и муниципального управления, с одной стороны, и реальным положением дел — с другой, недостаточная общая теоретическая разработанность и практическая значимость проблем информатизации органов государственного и муниципального управления представляют собой актуальную проблему, требующую комплексного подхода и междисциплинарного изучения, в том числе методами и средствами социологических наук.
Степень разработанности проблемы. Проблематика, связанная с анализом информатизации органов государственного и муниципального управления, является новой для отечественной социологии. Тем не менее, в связи с активным проникновением информационно-коммуникационных технологий и систем в различные сферы человеческой деятельности, во всем мире ведется множество исследований, касающихся взаимодействия информационных сфер государственного, муниципального управления и социума, перспектив и проблем информатизации административных структур.
Значительный интерес для нашего исследования представляют работы, посвященные теории постиндустриального и информационного общества, которые плодотворно разрабатывали виднейшие западные специалисты, такие как Р.Арон, Д.Белл, 3. Бжезинский, Б. Гейтс, Р. Дарендорф, П. Дракер, Дж. К. Гэлбрейт, Г.Маркузе, И. Масуда, Д. Нэсбит, М. Кастельс, Н. Луман, О. Тоффлер, А. Турен, Р. Фукуяма и др.
Среди отечественных ученых, которых можно назвать основоположниками проблематики информатизации современного общества, -В.М. Глушков, А.П. Ершов, Н.Н. Моисеев, А.И. Ракитов, А.В. Соколов, А.Д. Урсул. Значительный вклад в развитие этого направления вносят Р.Ф. Абдеев, Г.Т, Артамонов, Г.Р. Громов, В.Л. Иноземцев, Ю. М. Каныгин, К.К. Колин, А.С. Кулагин, И.В. Соколова, Ю.В. Яковец и др.
В области разработки концептуальных основ государственной информационной политики и информатизации органов государственного и муниципального управления активно трудятся Е.М. Афанасьев Л.А. Василенко, М.Я. Клепцов, А.В. Короткое, А.Н. Кошкин, А.Н. Райков, Г. Л. Смолян, Ю.И. Тычков, В.Н. Цыгичко, А. Шаронов, Д. С. Черешкин, О.А. Финько и др.
Большое значение для раскрытия темы диссертационной работы имеют теоретические разработки не только научно-технических аспектов информатизации, но и ее системных, социокультурных проявлений. С конца 80-х гг. наблюдается активное расширение предметных связей естественнонаучных и гуманитарных дисциплин при исследовании и решении проблем информатизации различных сфер человеческой деятельности. Происходит отказ от концепций автоматизации, информатизации управленческой деятельности, основанных на доминирующей роли "нормативных моделей" в пользу концепций, ориентированных на поддержку активности пользователя компьютерных систем и технологий, так называемый "субъектно-ориентированный" подход. Успешно в этом направлении работают отечественные ученые А.В. Брушлинский, Л. С. Выготский, В.П. Зинченко, Н.И. Лапин, В.Е. Лепский, А.Н. Леонтьев, Б.Ф. Ломов, O.K. Тихомиров, Г.П. Щедровицкий, Д.Н. Узнадзе и многие др.
Теоретическими основами системного подхода, использованного в данном диссертационном исследовании, явились работы В.Г. Афанасьева, А. Богданова, М. Вебера, Н. Винера, А. Куна, К. Маркса, Р. Мертона, Е.И. Морозова, Т. Парсонса, П.А. Сорокина, У.Р. Эшби и др.
По вопросам совершенствования государственного и муниципального управления, повышения профессионализма чиновников изданы труды Г.В Атаманчука, Х.А. Бекова, В.Э. Бойкова, Г.П. Зинченко, В.Г. Игнатова, Т.Г. Калачевой, В.Д. Лысенко, В.А. Мальцева, Е.В. Охотского, Н.С. Слепцова, В.В. Щербины, Ж.Т. Тощенко, В.Н. Южакова, В.А. Ядова и др.
Вместе с тем, следует отметить, что работ монографического характера по теме диссертационного исследования до сих пор не было. Существующие теоретические изыскания пока явно недостаточно подкрепляются результатами прикладных социологических исследований в выявлении социокультурных факторов информатизации органов государственного и муниципального управления. В недостаточной мере изучены вопросы типологии и диагностики персонала, развития профессионализма служащих в условиях информатизации органов государственного и муниципального управления, особенно в мониторинговом режиме.
Нерешенность этих вопросов, на наш взгляд, затрудняет оценку эффективности информатизации органов государственного и муниципального управления, разработку и реализацию научнообоснованных программ как информатизации, так и профессионально-образовательного развития персонала.
Теоретико-методологической основой исследования являются положения общей теории систем, разными формами которой выступают социокультурный подход, структурно-функциональный анализ и теория социальных систем. На первом этапе исследования осуществляется идентификация целого, частью которого является интересующий нас элемент, и эта идентификация проводится посредством объяснения свойств целого. Далее выполняется сравнительно-исторический анализ исследуемого явления. На следующем этапе элемент исследуется в его жизненных функциях, в природе образующих его значений, ценностей и норм, в его человеческих единицах и их отношениях друг с другом.
Эмпирическую базу исследования составили нормативные акты, концепции, программы и иные документы, выражающие содержание и результаты практической реализации государственной информационной политики; фактологические источники по исследуемой проблематике; материалы социологических опросов.
В 1999 г. диссертантом был проведен пилотажный опрос 79 государственных и муниципальных служащих, по результатам которого осуществлена доработка исследовательского инструментария. С 2000 по 2001 гг. осуществлялся постоянный мониторинг по исследуемой проблематике, в ходе которого было опрошено 727 служащих, представляющих органы государственного и муниципального управления Южного региона. Анализ эмпирической информации выполнялся с применением современных статистических пакетов SPSS 11.01 STATISTICA 6.0, STATGRAPHICS Plus 5.1 и др.
Гипотезы исследования. Традиционно в автоматизации, информатизации управленческих структур доминирует парадигма, базирующаяся на принципах естественно-научного и техноцентрического подходов, с ориентацией на нормативные модели в организации деятельности субъектов управленческой деятельности. Однако технократический подход в отрыве от социокультурного не обеспечивает корректного анализа систем социальной природы, поскольку свойства таких систем существенно зависят от их структурно-функциональных особенностей.
Основная гипотеза. Предварительный теоретический анализ позволяет сделать предположение об определенной зависимости эффективности автоматизации/информатизации органов государственного и муниципального управления от факторов социокультурной природы.
Гипотеза — следствие. Информатизация органов государственного и муниципального управления имеет определенную технократическую
направленность и ориентирована на автоматизацию рутинных функций планово-учетного характера.
Дополнительная гипотеза. Пользовательский потенциал государственных и муниципальных служащих в освоении и применении информационно-коммуникационных технологий не в полной мере соответствует современным требованиям к их профессионализму.
Объектом данного исследования является информатизация органов государственного и муниципального управления.
Предметом исследования выступают социокультурные факторы информатизации органов государственного и муниципального управления.
На этой основе выделяются цель и основные задачи исследования.
Цель настоящего исследования заключается в социологическом обосновании необходимости выявления и анализа значения социокультурных факторов информатизации органов государственного и муниципального управления.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Обосновать социокультурную парадигму анализа информатизации органов государственного и муниципального управления, раскрыть методологические основы исследования.
2. Показать объективную необходимость комплексной информатизации органов государственного и муниципального управления в современных условиях.
3. Проанализировать политику автоматизации/информатизации органов государственного и муниципального управления.
4. Выявить социокультурные факторы в информатизации органов государственного и муниципального управления.
5. Разработать инструментарий и провести эмпирическое изучение социокультурных факторов информатизации органов государственного и
8
муниципального управления.
6. Определить социокультурные характеристики государственных и муниципальных служащих как пользователей информационно-коммуникационных технологий и систем.
7. Выяснить социокультурное воздействие информатизации на трудовую мотивацию и профессионально-статусные достижения государственных и муниципальных служащих.
8. Разработать методику социологической типологии и диагностики служащих в условиях информатизации органов государственного и муниципального управления.
Научная новизна диссертационного исследования определяется теоретико-методологической и концептуальной неразработанностью социологического подхода в изучении информатизации органов государственного и муниципального управления. В работе получен ряд новых результатов, которые можно свести к следующему:
1. Выявлена потребность и обоснована социокультурная парадигма анализа информатизации органов государственного и муниципального управления, раскрыты методологические основы исследования.
2. Показана объективная необходимость комплексной информатизации органов государственного и муниципального управления в современных условиях.
3. Проанализирована политика автоматизации/информатизации органов государственного и муниципального управления, определены проблемы, требующие социокультурного анализа.
4. Выявлены социокультурные факторы в информатизации органов государственного и муниципального управления.
5. Разработан специальный инструментарий и проведено эмпирическое исследование социокультурных факторов информатизации органов государственного и муниципального управления.
6. Определены социокультурные характеристики государственных и муниципальных служащих как пользователей информационно-коммуникационных систем и технологий.
7. Изучено социокультурное воздействие информатизации на трудовую мотивацию и профессионально-статусные достижения государственных и муниципальных служащих.
8. Разработана методика социологической типологии и диагностики служащих в условиях информатизации органов государственного и муниципального управления.
Новизна постановки проблемы и выдвинутых подходов к ее решению нашла отражение в основных тезисах работы.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Традиционно в автоматизации/информатизации управленческой деятельности доминирует технократический подход с ориентацией на нормативные модели. Здесь в центр внимания поставлены, прежде всего, формально-логические методы сбора, анализа и обработки информации, в результате чего данный процесс рассматривается внедеятельностно и внесубъектно. Однако в условиях нарастания динамизма общественной жизни происходит смена парадигмы автоматизации/информатизации управленческой деятельности, основанной на доминирующей роли нормативных моделей в пользу парадигмы, ориентированной на поддержку активности конкретных субъектов управленческой деятельности, пользователей информационно-коммуникационных технологий и систем, утверждается субъектно-ориентированный подход.
2. Государственное и муниципальное управление в своей сущности есть непрерывно осуществляющийся процесс целесообразного воздействия субъекта на объект управления, эффективность которого обеспечивается непрерывностью движения и качеством управленческой информации. В связи с этим важнейшее место в деятельности государства и его административных
10
структур занимает решение проблем, связанных с взаимодействием информационных сфер органов государственного, муниципального управления и гражданского общества. Принципиальность решения этих проблем обусловлена тем, что информационная сфера общества является средой, в которой реализуется государственная политика, осуществляются административные воздействия, функционируют механизмы управления, формируются методы регулирования событиями, объективно оценивается их результативность. В условиях динамично протекающих процессов реформирования российского общества информатизация органов государственного и муниципального управления как по вертикали, так и по горизонтали объективно востребована и становится стратегически важным, ключевым ресурсом повышения его эффективности.
3. Информатизация органов государственного и муниципального управления предполагает: совершенствование административных структур, процедур выработки, принятия и реализации управленческих воздействий, обеспечение эффективной поддержки субъектов управленческой деятельности. Государственная политика информатизации органов государственного и муниципального управления должна представлять собой, прежде всего, модель стимулов и мотиваций, обеспечивать системное видение и прогнозирование движущих сил развития субъектов и объектов государственного и муниципального управления. Эта модель должна активизировать механизмы саморазвития субъектов и объектов управления в их взаимосвязи, действующих на микро-, мезо- и макроуровнях, а не фиксировать сложившиеся пропорции межотраслевых связей или организационно-управленческих и технологических структур.
4. Информатизация органов государственного и муниципального управления в силу его системности должна исследоваться и реализовываться комплексно, в границах полной социокультурной среды российского общества. Вместе с тем именно человек, как важнейший субъект и объект управленческой
11
деятельности, является ключевым элементом в системах социокультурной природы. Однако человеческие ресурсы, определяемые организационной культурой, профессиональной подготовкой, системой ценностей, мотивацией и т.д., не отчуждаемы от их субъектов и, следовательно, не поддаются прямому копированию и адаптации, а могут быть только воспроизведены. В этой связи современные информационно-коммуникационные технологии целесообразно рассматривать не как средство автоматизации той или иной рутинной составляющей в деятельности органов государственного и муниципального управления, а как системы ориентированные на конкретных субъектов этой деятельности.
5. В эмпирическом изучении социокультурных факторов информатизации органов государственного и муниципального управления особое место принадлежит показателям и индикаторам, фиксирующим объекты исследования в их качественной и количественной определенности, т.е. когда личность рассматривается как интерактивный индивид и субъект взаимодействия; социальность - как совокупность отношений интерактивных индивидов или иных социальных субъектов с другими субъектами; культура — как совокупность способов и результатов деятельности человека. Такой подход позволяет осуществить взаимосвязь микро-, мезо- и макроуровней исследуемой социальной реальности и социологического знания о ней.
6. Служащие Южного региона РФ в своем большинстве (более 80%) положительно воспринимают и оценивают процесс информатизации органов государственного и муниципального управления, около трех четвертей (71,4%) постоянно применяют ПК в своей работе. Однако пользовательский потенциал, уровень знаний, умений и навыков государственных и муниципальных служащих региона в применении информационно-коммуникационных технологий не в полной мере соответствует современным требованиям. Характер потребностей и приоритетов служащих как в овладении, так и в применении ими информационно-коммуникационных технологий
12
свидетельствует об определенной технократической направленности информатизации органов государственного и муниципального управления.
7. Информатизация оказывает комплексное социокультурное воздействие на трудовую мотивацию и профессионально-статусные достижения государственных и муниципальных служащих. Более половины респондентов оценили"это воздействие как "исключительно положительное" и "положительное". Немногим более половины респондентов полагают, что существуют реально действующие механизмы, стимулирующие государственных и муниципальных служащих к овладению и применению информационно-коммуникационных технологий в профессиональной деятельности; каждый третий респондент оценивает воздействие, оказываемое информатизацией на такие важнейшие показатели профессионально-статусных достижений служащих, как: "материальный достаток" и "продвижение по службе", скорее как отрицательное, чем положительное.
8. Разработанная методика социологической типологии и диагностики позволяет оценивать динамику изменения состояния персонала органов государственного и муниципального управления, выявлять характерные тенденции как в изменении состояния персонала, так и в формировании различных категорий работников — пользователей информационно-коммуникационных технологий и систем. Типологический аспект методики заключается в возможности оперативно и наглядно классифицировать персонал в пространстве самооценок профессионально-статусных достижений и трудовой мотивации. Индивидуально-диагностический аспект методики состоит в возможности установления индивидуальной принадлежности служащего/служащих к определенному типу состояния профессионализма персонала в условиях информатизации органов государственного и муниципального управления. По результатам проведенной типологии и диагностики персонала представляется возможным обоснованно разрабатывать и применять наиболее адекватные полученным результатам технологии
13
управления персоналом.
Практическое значение работы заключается в том, что основные выводы и результаты диссертационного исследования могут быть использованы:
¦ для организации мониторинга и получения актуальной информации о реальном состоянии персонала органов государственного и муниципального управления в условиях процесса информатизации;
¦ для совершенствования технологий управления персоналом по эффективному применению информационно-коммуникационных технологий и систем в своей профессиональной деятельности;
¦ в целях углубленного изучения тенденций, закономерностей и особенностей процесса информатизации государственного и муниципального управления;
¦ при подготовке различных лекционных и методических материалов по курсам: "Информационно-коммуникационные технологии и системы в органах государственного и муниципального управления", "Социология информатизации органов государственного и муниципального управления", "Социальная информатика", "Информатика и вычислительная техника" и др.
Апробация работы. Основные положения диссертационной работы обсуждались и докладывались на научно-практических конференциях "Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России" (г. Ростов н/Д, март 1998 г.), и "Проблемы муниципального управления и современные технологии автоматизации объектов городской инфраструктуры" (г. Таганрог, июнь 1998 г.).
В рамках форума "Технологии и решения для электронной России" (декабрь 2001 г.) автор в качестве эксперта принимал участие в формировании тематики круглого стола «"Электронное правительство": как оно есть на самом деле (Электронная инфраструктура государственных органов: зарубежный и отечественный опыт)». Отдельные результаты, положения и выводы
14
диссертационной работы направлены в Департамент правительственной информации. Содержание диссертационной работы обсуждались на заседании кафедры социологии СКАГС. По теме диссертационного исследования опубликовано 6 работ общим объемом 1,97 п. л.
Структура ,и объем работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав,' состоящих из 8 параграфов, заключения, списка литературы и 4 приложений, содержит 188 страниц, при ее написании использовано 149 источника.
15
1. Теоретико-методологические основы исследования
1.1. Обоснование социокультурной парадигмы исследования информатизации органов государственного и муниципального управления
На рубеже веков многие ученые все больше убеждаются в необходимости смены парадигмы исследований и практических способов реализации в решении ключевой проблемы современности - информатизации и построения постиндустриального, информационного общества - как важнейшего условия перехода будущей цивилизации на путь безопасного и устойчивого развития.2 Особенно остро эта потребность проявилась в автоматизации/информатизации сферы управленческой деятельности.
Традиционно в автоматизации/информатизации управленческой деятельности доминирует парадигма, базирующаяся на принципах естественнонаучного и техноцентрического (далее технократического) подходов, с ориентацией на нормативные модели в организации деятельности субъектов управления, когда подготавливаемое управленческое воздействие, как правило, должно иметь ретроспективные аналоги, прецеденты. Здесь в центр внимания поставлены, прежде всего, формально-логические процедуры и методы сбора, анализа и обработки управленческой информации, а не конкретный пользователь информационно-компьютерных технологий и систем как руководитель, как субъект различных видов деятельности, как индивид, личность, гражданин.3
При таком подходе к процессу автоматизации/информатизации управленческой деятельности информационно-компьютерные технологии представляются скорее как инструмент поддержки той или иной рутинной составляющей управленческой деятельности, в то же время содержательная
2 Круглый стол "Парадигмы искусственного интеллекта" //Новости искусственного интеллекта. -1998.№3.-С.140-161.
3 Емельянов Г.В., Лепский В.Е., Стрельцов А.А. Проблемы обеспечения информационно-психологической безопасности России //Информационное общество. 1999. № 3. С.47-51.
16
сторона управленческой деятельности не претерпевает качественных изменений. Технократический подход акцентирует внимание прежде всего на средствах и методах инструментальной, технической рационализации социальных связей и отношений как субъекта, так и объекта управления, в результате чего . процесс автоматизации/информатизации управленческой деятельности рассматривается внедеятельностно и внесубъектно.
Характерной чертой технократического подхода является тот факт, что сама специфика автоматизируемой/информатизируемой системы и ее структуры остается в стороне, а основное внимание сосредотачивается на комплексе свойств, определяющих поведение системы как "черного ящика", когда процесс управления рассматривается как четко спланированный алгоритм. Положительная роль такого подхода к исследованию и проектированию автоматизированных систем технической природы несомненна, но ограничения, а во многих случаях и несостоятельность его применения к системам социальной природы очевидны.
Сведенная к самым простым понятиям социальная система состоит из множества индивидуальных действующих лиц, взаимодействующих друг с другом в ситуации, которая обладает, по меньшей мере, физическим аспектом или находится в некоторой среде действующих лиц, мотивации которых определяются тенденцией к "оптимизации удовлетворения", а их отношение к ситуации, включая отношение друг к другу, определяется и опосредуется системой общепринятых символов, являющихся элементами культуры.4
Понимаемая таким образом социальная система является всего лишь одним из трех аспектов сложной структуры конкретной системы действия. Два других аспекта представляют собой системы личности отдельных действующих лиц и культурную систему, на основе которой строится их действие. Каждая из этих систем должна рассматриваться как независимая ось организации
4 Парсонс. Т. Система координат действия и общая теория систем действия: культура, личность и место социальных систем //Американская социологическая мысль.- М., 1996. -С.462-478.
17 |
